I OSK 131/23

I OSK 131/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 536/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-10-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5,  art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 536/22 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 października 2022 r. sygn. II SA/Ol 536/22 oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wywiodła R. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów:
1) art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2002 Nr 153 poz, 1270 ze zm. (zwanej dalej p.p.s.a.), w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 (zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lecz bezzasadne oddalenie będące wynikiem nie ustalania, przez Sąd, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej SKO lub Organ) z dnia [...] marca 2020 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż utrzymał w mocy w całości decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2019r. znak: [...]), w sytuacji, w której w ocenie Sądu, organ powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a wydał decyzję merytoryczną;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi oraz potraktowanie uchybienia polegającego na wydaniu przez organ w dniu [...] marca 2020r. znak [...] decyzji merytorycznej (utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2019 (nr [...]) o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej zamiast decyzji o umorzeniu postępowania za zwykłe naruszenie prawa, tj. nie mające charakteru rażącego oraz nie mającego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej deczyzji i jej oddalenie w sytuacji, gdy organ w toku postępowania przed organem I i II instancji naruszono prawa skarżącej do obrony jej interesów i pozbawiono jej czynnego udziału w sprawie i poprzez wyrażanie poglądu, iż w sprawie stronie nie uniemożliwiono bez jej winy działania, w sytuacji, gdy nie zawiadomiono jej o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, wypowiedzenie się co do niego przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji w sprawie, np. z przesłuchania świadków i przesłuchania stron na okoliczność poprawy stanu zdrowia beneficjanta, a dowodu tego nie można było przeprowadzić w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w całości do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, kosztów procesu za obie instancje według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, szczególnie trzeba zaakcentować, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest, bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Powyższa uwaga wprowadzająca była o tyle istotna, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego literalnie odwołuje się do treści tej ustawy w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 1960 r. nr 30, poz. 168. Tymczasem, kodeks postępowania administracyjnego był na przestrzeni lat wielokrotnie nowelizowany. Wskazany w skardze art. 156 k.p.a. w brzmieniu opublikowanym w powoływanym w skardze kasacyjnej publikatorze regulował kwestię przyjmowania skarg i wniosków i nie dzielił się na dalsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. w brzmieniu opublikowanym w powoływanym w skardze kasacyjnej publikatorze nie dzielił się na dalsze jednostki redakcyjne (zarzut dotyczy naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) i również dotyczył skarg i wniosków. Przepis art. 145 k.p.a. w brzmieniu opublikowanym w powoływanym w skardze kasacyjnej publikatorze regulował kwestię udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym, przy czym art. 145 § 1 k.p.a. dzielił się tylko na dwa punkty, podczas gdy skarga kasacyjna dotyczy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. w brzmieniu opublikowanym w powoływanym w skardze kasacyjnej publikatorze regulował prostowanie błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ decyzjach. Istota badanej sprawy nie dotyczy żadnej z tych kwestii, nie odnosi się do nich również uzasadnienie skargi kasacyjnej, tak więc rozpatrzenie podniesionych zarzutów - zgodnie z ich literalnym brzmieniem - nie mogło przynieść rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zważywszy jednak na fakt, że zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzję wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: "k.p.a") i brzmienia powołanych przepisów w tym stanie prawnym dotyczy uzasadnienie skargi kasacyjnej, Sąd dokonał oceny zasadności skargi kasacyjnej w tak wytyczonym zakresie.
Kwestią bezsporną pozostaje ustalenie Sądu Wojewódzkiego dotyczące podstaw żądania wznowienia postępowania w sprawie skierowania J. Z.do domu pomocy społecznej. Bezsporne pozostaje, że skarżąca kasacyjnie powoływała we wniosku dwie podstawy wznowieniowe (z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.), a podnoszone przez nią okoliczności w ramach tych podstaw są tożsame z argumentami, które skarżąca kasacyjnie podnosiła w postępowaniu instancyjnym i w skardze do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie skierowania beneficjenta do domu pomocy społecznej, a więc na decyzję wydaną w zwykłym trybie. Bezsporne jest również to, że już po wznowieniu postępowania, doszło do zawieszenia postępowania wznowieniowego, w związku ze skargą, jaką R. S. wywiodła jednocześnie do sądu administracyjnego na decyzję w sprawie skierowania J. Z. do domu pomocy społecznej. W konsekwencji nie ma sporu, co do tożsamości okoliczności podnoszonych zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i wznowieniowym. Bezsporne jest również to, że na temat bezzasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05 września 2019 r. sygn. I OSK 1729/17.
W tych uwarunkowaniach Kolegium na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji o skierowaniu J. Z. do domu pomocy społecznej.
W ocenie skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzją rażąco narusza prawo, bowiem Kolegium wypowiedziało się merytorycznie w zakresie, w jakim orzekł już sąd administracyjny. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej kasacyjnie, należało postępowanie wznowieniowe umorzyć jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisów jest wadliwa.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim uwadze skarżącej kasacyjnie umyka, że uruchomienie trybu wznowieniowego w niniejszej sprawie nastąpiło 17 stycznia 2017 r. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oddalający skargę na decyzję z 24 października 2016 r. wydano 28 marca 2017 r. Uwaga ta jest o tyle ważna, że to fakt oddalenia skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia decyzji mocy wiążącej. To oznacza, że w badanej sprawie w chwili wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (12 stycznia 2017 r.) nie istniała przeszkoda uruchomienia postępowania wznowieniowego w postaci wyroku oddalającego skargę. Już po wznowieniu postępowania doszło do prawomocnego oddalenia skargi na decyzję w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Prawidłowo w tej sytuacji, Kolegium merytorycznie załatwiło wniosek wznowieniowy skarżącej kasacyjnie. Należy zwrócić uwagę, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże - tylko w takim zakresie - w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że jakkolwiek katalog przesłanek wznowienia ma charakter zamknięty, to okoliczności przywoływane dla wykazania zasadności złożonego w niniejszej sprawie wniosku wymagały zbadania. Niezależnie od przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca kasacyjnie wskazywała również na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jej wniosek w tym zakresie wymagał zatem zbadania, co do tego jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi powołuje skarżąca kasacyjnie. Brak było podstaw do automatycznego umorzenia postępowania wznowieniowego w badanej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że stanowisko do którego odwoływał się Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i z którego skarżąca kasacyjnie wywodzi swoje racje zostało wyrażone na gruncie żądania stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 07 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09). Okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają natomiast, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r. sygn. SA/Wr 137/86).
Niezasadnie w tej sytuacji Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie: art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. art. 7 k.p,a., art. 10 §1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Trafnie, bowiem Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie Kolegium jako nienaruszające prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji oddalił skargę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.