I OSK 131/21

I OSK 131/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1168/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155, art. 154 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 11 ust. 1 - Ib, art. 4 pkt 6 i 11, art. 2 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1168/19 w sprawie ze skargi Gminy P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 21 października 2019 r. nr SKO.SL.455/3001/2019 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy P[...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Sz 1168/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (SKO) z dnia 21 października 2019 r. nr SKO.SL.455/3001/2019 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów:
I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P[...] z dnia 24 czerwca 2019 r. nr OŚLiR.6124.103.12.2017.AK,
II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej Gminy P[...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 24 czerwca 2019 r. znak IP.6125.2.2019 Gmina P[...] (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wystąpiła do Starosty P[...] z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji znak OŚLiR.EP-6018-3-8/10 z dnia 6 stycznia 2010 r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni [...] ha klasy Rllla i [...] ha klasy RIIIb w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P[...] gmina P[...], przeznaczonej pod budowę boiska do piłki nożnej, zgodnie z decyzją nr 45/2010 Wójta Gminy P[...] z dnia 2 listopada 2009 roku znak OS.7331/47-6/09 o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
W uzasadnieniu swojego wniosku Wójt Gminy P[...] podał, że swoją prośbę zmiany decyzji Starosty P[...] opiera na treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej przywoływana jako: "k.p.a."). Jednocześnie Wójt Gminy P[...] w piśmie z dnia 24 maja 2019 r. przedstawił wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie P[...] gmina P[...], z których wynika, że grunt rolny aktualnie stanowi obszar o powierzchni [...] ha klasy Rllla oraz [...] ha klasy RIIIb i na podstawie tych danych wnioskodawca wnosi o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej - poprzez zmniejszenie obszaru wyłączonego pierwotnie z produkcji rolniczej.
Starosta Pyrzycki decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. znak OŚLiR.6124.103.12.2017.AK wydaną na podstawie art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. na wniosek Gminy P[...] o zmianę decyzji własnej z dnia 6 stycznia 2010 r., znak OŚLiR.EP-6018-3-8/10 zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P[...] gmina P[...], odmówił zmiany decyzji tej decyzji, zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni [...]ha klasy RIIIa i [...]ha klasy RIIIb w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P[...] gmina P[...].
W uzasadnieniu Organ wskazał, że w dniu 11 czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny, z których wynika, że na obszarze działki nr [...] nie jest prowadzona działalność rolnicza. Część działki stanowi teren biologicznie czynny, lecz nieuprawiany rolniczo. W związku z powyższym, w ocenie Organu nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej poprzez zmniejszenie obszaru podlegającego wyłączeniu z produkcji rolniczej.
Zdaniem Organu, zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwe, gdyż Skarżąca nabyła prawo w drodze ostatecznej decyzji Starosty P[...]. Organ przywołał treść normy wynikającej z art. 155 k.p.a., i uznał, że ze względu na przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U z 2017 r. poz. 1161 ze zm. dalej u.o.g.r.l.), zmiana decyzji nie jest możliwa.
Od wydanej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 21 października 2019 r., znak SKO.SL.455/3001/2019 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że rolą postępowania odwoławczego jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Kolegium podkreśliło, że wbrew pozorom postępowania prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., czy także na podstawie art. 154 k.p.a., należą do jednych z bardziej skomplikowanych, co do których w dalszym ciągu występuje szereg rozbieżnych poglądów, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego. Przede wszystkim Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji (art. 155 k.p.a.) nie jest ponowne, merytoryczne jej rozpoznanie. Sprawa taka ogranicza się wyłącznie do badania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie - istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które mają uzasadniać podjęcie jednego z określonych rozstrzygnięć. Ramy prawne i faktyczne sprawy są natomiast wyznaczone ostatecznym rozstrzygnięciem, stanowiącym podstawę tego postępowania. Organ wskazał, że ani art. 154, ani art. 155 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję. Tryby określone w tych przepisach nie służą również usuwaniu wad wydanej uprzednio decyzji - nieusuniętych w postępowaniu odwoławczym - albowiem temu służą z kolei postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania) i art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji).
Kolegium jednocześnie w całości podzieliło to stanowisko, zgodnie z którym postępowania nadzwyczajne uregulowane w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą odnieść skutek jedynie wówczas, gdy pierwotnie wydana decyzja (a właściwie jej konkretne rozstrzygnięcia) oparta została na tzw. uznaniu administracyjnym, a więc, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.
Organ przypomniał, że Strona zwróciła się do Organu I instancji o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów w działce nr [...]. Przyczyną takiego stanu rzeczy było zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy boiska sportowego i placu zabaw dla dzieci i młodzieży. W momencie składania wniosku Skarżąca posiadała decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla tej inwestycji z 2 listopada 2009 r., która obejmowała całe powierzchnie działek nr [...] i [...] w obr. P[...], gmina P[...]. Dodatkowo w treści decyzji zawarto warunek, aby powierzchnia biologicznie czynna nie była mniejsza, niż 60% powierzchni działki. Decyzja stała się ostateczna 23 listopada 2009 r. Starosta Pyrzycki - zgodnie z wnioskiem Skarżącej - decyzją z 6 stycznia 2010 r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej ww. gruntów o pow. [...] ha (Rllla) oraz o pow. [...] ha (Rlllb). Następnie wnioskiem z 24 maja 2019 r. Strona zwróciła się o zmianę wydanej decyzji, ponieważ - co wynika z treści jego uzasadnienia - zleciła uprawnionemu geodecie dokonanie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], poprzez przywrócenie do produkcji rolniczej części działki o powierzchni: [...] ha (Rllla) i [...] ha (Rlllb). W załączeniu do wniosku przedłożono wykaz zmian danych ewidencyjnych z 2018 r. przedstawiający dokonane zmiany w klasyfikacji użytków na działce nr [...].
Organ wskazał, że w decyzji takiej nie określa się również obowiązków, o których mowa w art. 11 ust. 1a ww. ustawy. Brak posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem "związany" w kontekście zezwolenia na wyłączenie gruntów klas innych, niż te, o których mowa w art. 11 ust. 1b ustawy w żadnym razie nie oznacza, że wydawana w tym przedmiocie decyzja ma charakter uznaniowy. Jeżeli bowiem wnioskodawca uzasadnia swój wniosek treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - jeżeli zgoda z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie jest wymagana, a planu przestrzennego nie ma - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to brak jest podstaw prawnych do odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji.
Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że z poglądem Organu, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest de facto decyzją związaną, a nie uznaniową, a tylko wobec takich decyzji jest możliwa ingerencja na podstawie art. 155 k.p.a., nie może się zgodzić. Zdaniem Skarżącej art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie także wobec decyzji związanych.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji we wspomnianym na wstępie wyroku uznał zasadność skargi wskazując, iż pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji uznaniowych jest mało przekonujący i nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu.
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przekonało w szczególności stanowisko Organu, które jest także obecne w judykaturze, że przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Sąd jednocześnie w pełni zaaprobował pogląd wyrażony w opracowaniach prof. Andrzeja Wróbla, że z istoty postępowania, o którym mowa, i z brzmienia przepisu art. 155 k.p.a. wynika raczej wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujący.
W konsekwencji powyższego, także z poglądem Organu, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest de facto decyzją związaną, a nie uznaniową, a tylko wobec takich decyzji jest możliwa ingerencja na podstawie art. 155 K.p.a., nie można się zgodzić. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest nie tylko prawnie dopuszczalna, ale znajduje także potwierdzenie w judykaturze. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko Skarżącej, że dla ustalenia czy dany grunt jest gruntem rolnym decydujący jest wpis w ewidencji gruntów.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżając wyrok w całości.
1) Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
a) przepisów postępowania
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w zw. z art. 155 i art. 154 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że przepis art. 155 i art. 154 § 1 k.p.a. może służyć do zmiany decyzji związanych (nie uznaniowych), podczas gdy wskazany tryb zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, co doprowadziło do uwzględnia skargi, a w konsekwencji naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie;
ewentualnie:
-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 i art. 154 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, będące konsekwencją błędnego uznania, że dla zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z rolniczego użytkowania nie sprzeciwia się art. 11 ust. 1 - 1b w zw. z art. 4 pkt 6 i 11 i art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., jeżeli z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że dz. nr 76/3 nie jest wykorzystywana rolniczo, co doprowadziło do uwzględnia skargi, a w konsekwencji naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;
b) przepisów prawa materialnego:
-art. 11 ust. 1-1b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 dalej u.o.g.r.l.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja w sprawie wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania ma charakter decyzji uznaniowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że decyzja ta jest związana, a zatem organ nie posiada swobody decyzyjnej do orzekania w tym przedmiocie;
ewentualnie:
-art. 11 ust. 1 - 1b w zw. z art. 4 pkt 6 i 11 i art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla przywrócenia rolniczego użytkowania gruntu, co do którego wydano uprzednio decyzję zezwalającą na wyłączenie z tego użytkowania i zrealizowano na nim inwestycję, wystarczające jest jedynie uzyskanie wpisu użytku rolnego w ewidencji gruntów i budynków, bez względu na faktyczny sposób korzystania z tego gruntu, podczas gdy wpis w ewidencji stanowi jedynie o kwalifikacji danego gruntu, jako rolnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o:
a) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi,
b) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Ponadto stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że Sąd I instancji przyjął, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej nie ma charakteru związanego - choć w rzeczywistości Sąd swojego stanowiska w żaden sposób nie uzasadnił, przyjmując a priori, iż skoro podobne postępowania już się toczyły, a inne sąd administracyjne nie widziały ku temu przeszkód, to tak właśnie należy uznać. Kolegium z poglądem tym w całości się nie zgodziło, a dodatkowo zwróciło uwagę, że w żadnej z przedstawionych przez Sąd I instancji spraw sądy administracyjne nie analizowały zarówno zakresu zastosowania art. 155 i art. 154 § 1 k.p.a., jak i charakteru decyzji zezwalających na wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej.
Nadto Kolegium podniosło, że art. 155 k.p.a. nie przewiduje ponownego, merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej - ostatecznie i prawomocnie zakończonej - jeżeli stan faktyczny po wydaniu decyzji uległ zmianie. Wszakże sprawa została ostatecznie zakończona właśnie w oparciu o stan faktyczny z dnia wydania decyzji administracyjnej
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że o przywróceniu rolniczego użytkowania gruntu stanowi per se wpis rolnego użytku w ewidencji gruntów i budynków, skoro zgodnie z art. 4 pkt 6 o przeznaczeniu na cele nierolnicze stanowi inny, niż rolniczy sposób użytkowania gruntów rolnych (a więc także gruntów wpisanych w ewidencji jako rolne), a myśl pkt 11 zdanie 1, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.
Gmina P[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o:
1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3. wnoszę o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu Gmina odnosząc się do kwestii zastosowania art. 155 k.p.a. jedynie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym wskazała, że istnieje szerokie orzecznictwo, które prezentuje pogląd odmienny.
Gmina podkreśliła, iż nadrzędną dyrektywą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zachowanie tychże w jak największym rozmiarze. Utrzymywanie stanu, w którym wyłączone z produkcji rolnej są grunty, na jakich może być prowadzona produkcja rolnicza stałoby w sprzeczności z wykładnią celowościową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Skarżący kasacyjnie obowiązku tego nie spełnił, gdyż w sposób wadliwy przyporządkowano zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy należało zaliczyć do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego.
W orzecznictwie i doktrynie przepis art. 155 k.p.a. jest zgodnie kwalifikowany jako przepis o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 21 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1795/12, W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1983, str. 239, J. Zimmermann, Jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, str. 164). Przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. (podobnie jak przepisy art. 154, art. 161 i art. 162 k.p.a.) przewiduje materialne reguły uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Jakkolwiek ww. przepisy regulują także zagadnienia procesowe, jakimi jest tryb uchylenia i zmiany decyzji, która zakończyła poprzednio toczące się postępowanie, to jednak same przesłanki tych czynności mają charakter materialnoprawny. Wskazane wyżej błędy konstrukcyjne – w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie uzasadniają jednak stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu, bowiem w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania, co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10). Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w kontekście naruszenia prawa materialnego.
Ze skargi kasacyjnej wynikało, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji SKO w Szczecinie z 21 października 2019 r. stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, tryb określony w art. 155 k.p.a. może być stosowany do każdego rodzaju decyzji (zarówno uznaniowych jak i związanych), a także, że dla ustalenia czy dany grunt jest gruntem rolnym, decydujący jest wpis w ewidencji gruntów.
Natomiast przeciwnego zdania jest skarżący organ, który podnosił, że tryb określony w art. 155 k.p.a. (jak również w art. 154 k.p.a.) może być stosowany wyłącznie w stosunku do decyzji uznaniowych. Niezależnie jednak od powyższego stanowiska organ podniósł, że kwestia wpisu użytku rolnego w ewidencji gruntów i budynków nie ma decydującego znaczenia dla przywrócenia rolniczego użytkowania gruntu. Istotny jest natomiast rolniczy sposób wykorzystania gruntu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim podnieść, że analiza doktryny oraz orzecznictwa wskazuje, że art. 155 k.p.a. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. Dokonując jego analizy można wyróżnić dwa nurty. Według jednego z nich, art. 155 k.p.a. może być stosowany zasadniczo tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji związanych (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17 oraz z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2507/18, te i przywołane niżej orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA).
Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczą tezę, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) uznaje się za zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreśla się, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155). Stosowanie art. 155 k.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17; z 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21; z 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21; z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21, z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym opowiada się za tą ostatnią koncepcją, która aktualnie w orzecznictwie ma charakter dominujący. Podsumowując, zatem powyższą część rozważań należy stwierdzić, że o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych. Reguły takiej nie można by wówczas bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę. Z powyższych względów sąd uznał za bezzasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia art. 155 k.p.a. w kontekście możliwości stosowania tego trybu jedynie w stosunku do decyzji uznaniowych.
Skargę należy uznać za zasadną w zakresie naruszenia art. 155 k.p.a. jednak z następujących powodów.
Jak już wyżej w uzasadnieniu zostało wskazane, zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. nie upoważnia także do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem(zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10).
Dalej należy wskazać, że decyzja z 6 stycznia 2010 r., której dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., została wydana na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. , zgodnie z którym wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wyłączenie gruntów z produkcji, jest czynnością faktyczną (vide: art. 4 pkt 6 i pkt 11 oraz art. 12 ust. 1 ww. ustawy), która, zgodnie z art. 11 ust. 1 i 1a ustawy, może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Organ II instancji analizując zatem możliwość wydania decyzji zmieniającej zasadnie zwrócił uwagę okoliczność faktycznego zaprzestania rolniczego wykorzystywania spornego gruntu, co jak wynika z akt sprawy ( vide: protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną z dnia 11 czerwca 2019 r.), miało miejsce w tej sprawie. Nie doszło zatem do przywrócenia rolnego, produkcyjnego charakteru gruntu.
W przedmiotowej sprawie wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpiło z powodu przeznaczenia ich pod budowę boiska sportowego i placu zabaw dla dzieci i młodzieży, zgodnie z decyzją Wójta Gminy P[...] z dnia 2 listopada 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi, zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W ww. decyzji z 2 listopada 2009 r. takim warunkiem jest m.in. pozostawienie obszaru 60 % biologicznie czynnego. Natomiast realizacja tej inwestycji została dokonana po zgłoszeniu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmujących budowę boiska sportowego na działce nr ew. 76/3 w obrębie Płońsko (vide: zaświadczenie Starosty Powiatowego w Pyrzycach z 8 października 2012 r.). Należy w tym miejscu wskazać, że wyłączeniem gruntów z produkcji jest nie tylko realizacja obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, ale faktyczne wykonanie czynności pozbawiających grunt jego rolnego charakteru, a więc również lokalizacja na tym gruncie budynków, budowli instalacji lub innych obiektów, nawet nietrwale związanych z gruntem, jak również czasowe składowanie przedmiotów (wyrobów, materiałów, itp.), niezwiązanych z gruntem. Do obszaru wyłączonego z produkcji należy także zaliczyć każdorazowo teren niezbędny do funkcjonowania obiektu budowlanego m in. teren znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, funkcjonalnie z nimi związany.
W sprawie występuje, zatem ścisłe powiązanie pomiędzy ww. decyzjami, a także warunkami lokalizacyjnymi inwestycji polegającej na budowie boiska i placu zabaw na działce nr [...]. Wnioskująca o zmianę Gmina nie może zatem oczekiwać, że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej będzie zmieniona w zakresie wielkości wyłączonego obszaru z produkcji rolnej tylko dlatego, że po zakończeniu budowy boisko i plac zabaw został ogrodzony na mniejszym obszarze, niż ten, który został wskazywany w decyzji o zmianie przeznaczenia (no ta bene Gmina P[...] również w piśmie z 15 listopada 2017 r. wskazała całą działkę nr [...] jako obszar gruntów rolnych faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej z dniem 17 października 2012 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za "przepisy szczególne", które mogą sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. należy rozumieć takie regulacje prawne, które składają się na "stan prawny" dotyczący danej decyzji (nie wyłączając z nich także jej bezpośredniej podstawy materialnoprawnej), w świetle których wykluczone jest inne rozstrzygnięcie sprawy, aniżeli takie jak już zapadłe. Analizując zatem stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. przepisy szczególne, które składały się na stan prawny przedmiotowej sprawy, stały na przeszkodzie zmiany decyzji z 6 stycznia 2010 r.
W konsekwencji nie można także uznać, że w sprawie występuje "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a. Choć jest to pojęcie niezdefiniowane, nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie, jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a.
Natomiast dane ewidencyjne, o których mowa w art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz inwentaryzacja powykonawcza nie mogą stanowić przesądzającego dowodu w sprawie o zmianę decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Podstawową kwestia jest bowiem ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 155 k.p.a. zarówno pozytywnych, jak i negatywnych.
Na marginesie należy zauważyć, że we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 785/09 (który miał stanowić dodatkową argumentację przemawiającą za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji) zostało sformułowane odmienne stanowisko od przedstawionego w zaskarżonym wyroku. WSA w Bydgoszczy wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organów, że zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu obszaru wyłączonego z produkcji rolnej do postulowanej powierzchni [...] m ², wobec całej powierzchni działki wynoszącej [...] m², byłaby sprzeczna z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a konkretnie – wymienionymi wcześniej przepisami art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 tej ustawy (doszłoby do przywrócenia rolnego, produkcyjnego charakteru gruntu w sytuacji konieczności pozostawienia go wyłączonym). Wyrok WSA w Bydgoszczy został poddany kontroli instancyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. II OSK 655/10 oddalił skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym należy uznać, że zaskarżona decyzja SKO w Szczecinie w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest prawidłowa.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, mając na uwadze usprawiedliwione jej zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to w trybie art. 188 p.p.s.a. stwierdził, że istnieje możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, aby prawomocnie zakończyć postępowanie sądowoadministracyjne.
Z tych względów na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu w całości skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 200 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Gminy P[...] na rzecz SKO w Szczecinie zwrot poniesionych przez tę stronę kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) w wysokości 240 zł.