I OSK 580/23

I OSK 580/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OZ 151/22 - Postanowienie NSA z 2022-05-12
III SA/Gd 573/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-11-10
I OZ 123/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 573/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2022 r. III SA/Gd 573/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (Kolegium) z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
I. ma podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] czerwca 2021 roku wydaną w sprawie o sygn. akt [...], mimo że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca Organu I instancji zostały wydane z naruszaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.), mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. art. 9 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 § 1 kp.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (zwanej dalej: u.p.s.), co polegało na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, powyżej kwoty 200,00 złotych w maju 2021 roku, przy czym uchybienia te winny skutkować uchyleniem w całości decyzji Organów obydwu instancji,
2. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lik c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] czerwca 2021 roku wydaną w sprawie o sygn. akt [...], mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów k.p.a., mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z ark 14 u.p.s., co polegało na niezagwarantowaniu Skarżącemu czynnego udziału w sprawie i nieudzieleniu pouczeń, co doprowadziło do odmowy przyznania Skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności powyżej kwoty 200,00 złotych w maju 2021 roku, przy czym uchybienia te winny skutkować uchylaniem w całości decyzji Organów obydwu instancji.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z ark 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s,, ark 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Organu II instancji, a także decyzja Organu I instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego, mimo że sytuacja ekonomiczno - osobista Skarżącego uzasadnia uznanie, że przyznanie Skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności od 1 maja 2021 roku do 31 maja 2021 roku w kwocie 200,00 złotych jest niewystarczające, przy czym uchybienia te winny skutkować uchyleniem decyzji Organów II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 573/21 i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości, decyzji Organu II instancji oraz decyzji jej poprzedzającej Organu I instancji, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 listopada 2022 roku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 573/21 i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Skarżącemu przyznany został zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności od 1 do 31 maja 2021 r. w wysokości 200 złotych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 8 ust 1 pkt 1, art. 8 ust. 2, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.", § 1 uchwały nr 111/21/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie dożywiania na latam 2019-2023 oraz § 1, § 2 i § 3 uchwały nr 111/20/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w zakresie dożywiania oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia udzielane w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023.
Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organy ustaliły, że dochód Skarżącego jest wyższy niż 150% i nie przekracza 180% kryterium dochodowego, ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.261,80 zł. W konsekwencji organy przyznały Skarżącemu pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup żywności.
Organy wyjaśniły, że w świetle art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazały również, że na zasiłki na dożywianie w ramach programu osłonowego wg planu i stanu na dzień 1 stycznia 2021 r. przeznaczona została kwota 451.000 zł, a na zasiłki celowe (wkład własny do rządowego programu dożywiania) przeznaczono kwotę 606.580 zł. Z przedstawionych wyliczeń i po uwzględnieniu formy świadczeń, jak i przewidywanej liczby osób uprawnionych do tych świadczeń wynika, że planowana kwota rocznej pomocy finansowej na 1 osobę w rodzinie w 2021 r. wynosi 617,04 zł, a planowana miesięczna kwota pomocy finansowej na 1 osobę wynosi 51,42 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Gdańska (Prezydent) nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej. W niniejszej sprawie zasadne jest jednak przeanalizowanie w pierwszej kolejności zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Organu II instancji, a także decyzja Organu I instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego, mimo że sytuacja ekonomiczno - osobista Skarżącego uzasadnia uznanie, że przyznanie Skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności od 1 maja 2021 roku do 31 maja 2021 r. w kwocie 200,00 złotych jest niewystarczające.
Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., w świetle którego świadczeniem z pomocy społecznej jest zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Skarżącemu przyznany został zasiłek celowy, o którym mowa w przywołanym przez niego przepisie.
Wskazany jako naruszony art. 39 ust.1 i ust. 2 u.p.s., stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenie, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. Treść art. 39 ust. 1 u.p.s., mówiąca, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1377/21).
Okoliczność tę trafnie dostrzegły zarówno orzekające w sprawie organy jak i Sąd Wojewódzki wskazując, że z uwagi na uznaniowy charakter zasiłku celowego nawet w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy może ograniczyć rozmiar przyznanej pomocy albo nawet odmówić jej przyznania. Istotą luzu decyzyjnego jest bowiem pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących. Aby zatem uchylić decyzję opartą na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja ta narusza prawo. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że niezasadnie zaaprobował ustalony stan faktyczny sprawy i ocenę materiału dowodowego, w tym, że zaakceptował zaniechanie poczynienia przez organy dodatkowych ustaleń faktycznych co do sytuacji osobistej Skarżącego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że odmawiając przyznania zasiłku celowego zarówno organ I jak i II instancji nie przekroczyły luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w związku z art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s.
Ani organy ani Sąd Wojewódzki nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej Skarżącego.
Zarówno organy jak i Sąd zwróciły uwagę, że Skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej : w 2021 r. przyznano mu pomoc w postaci zasiłku na żywność także w innych miesiącach – w lutym i kwietniu 2021 r. w wysokości po 300 zł, a ponadto przyznano mu pomoc w postaci bonu żywnościowego - 200 punktów w marcu 2021 r. oraz pomoc w postaci posiłku (jednego dania gorącego przez 5 dni w tygodniu) od dnia 4 stycznia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. W lutym Skarżący otrzymał specjalny zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 100 zł i okularów w wysokości 400 zł. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki pomoc finansowa przyznana w okresie od początku roku do maja 2021 r. włącznie wyniosła zatem 1300 zł, nie licząc bonu żywnościowego oraz pomocy w postaci gorącego posiłku. Zakres samej finansowej pomocy przyznanej w okresie 5 miesięcy stanowi ponad 200 % kwoty jaką organ dysponuje na udzielenie pomocy w ciągu całego roku dla innych podopiecznych (w stosunku miesięcznym wynosi to 260 zł, czyli kilkukrotnie więcej niż przeciętna kwota pomocy planowanej z uwzględnieniem własnych środków).
Odnosząc się o wysokości udzielonego przez organy wsparcia to jest wysokości przyznanej pomocy, która w ocenie Skarżącego była niewystarczająca, należy dostrzec, że organ pomocy działa wykorzystując środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach winien realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w na zasiłki na dożywianie w ramach programu osłonowego wg planu i stanu na dzień 1 stycznia 2021 r. przeznaczona została kwota 451.000 zł, a na zasiłki celowe (wkład własny do rządowego programu dożywiania) przeznaczono kwotę 606.580 zł. Z przedstawionych wyliczeń i po uwzględnieniu formy świadczeń, jak i przewidywanej liczby osób uprawnionych do tych świadczeń wynika, że planowana kwota rocznej pomocy finansowej na 1 osobę w rodzinie w 2021 r. wynosi 617,04 zł, a planowana miesięczna kwota pomocy finansowej na 1 osobę wynosi 51,42 złotych. Skarżącemu w zaskarżonej decyzji przyznana została pomoc w wysokości 200 złotych przy czym, wcześniej Skarżący również korzystał ze świadczeń pomocy społecznej.
Podsumowując uznać należy, że Sąd Wojewódzki nie naruszył wskazanych w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania.
Zarzut objętym punktem I. 2 petitum skargi kasacyjnej to jest w zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca Organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., co polegało na niezagwarantowaniu Skarżącemu czynnego udziału w sprawie i nieudzielemu pouczeń również uznać należało za niezasadny.
Podkreślić należy na wstępie, że Sąd Wojewódzki za słuszne uznał podnoszone przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego to jest art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., poprzez zaniechanie umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego sprawy przy braku występowania w aktach sprawy adnotacji o odstąpieniu od zastosowaniu art. 10 § 1 k.p.a., brak powiadomienia skarżącego o faktach wziętych pod uwagę znanych z urzędu oraz brak poinformowania skarżącego o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane. Sąd Wojewódzki uznał jednak, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wyjaśnił, zarzut naruszenia art. 10 k p a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sąd Wojewódzki wskazał, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, Skarżący wszelkie dodatkowe okoliczności i dowody mógł powołać w skardze.
Podtrzymując powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej, również na tym etapie postępowania Skarżący nie wskazał, jakie to okoliczności faktyczne i dowody mógłby przedstawić celem wykazania wadliwości decyzji.
W konsekwencji, za niezasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., art 39 ust. 1 i 2 u.p.s., art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie. Skarżącemu przyznany został zasiłek celowy, stanowiący w świetle art. 36 ust. 1 lit. c jedną z form opieki społecznej, na zaspokojenie podstawowej potrzeby bytowej to jest wyżywienie.
Pomoc ta przyznana została Skarżącemu stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. to jest w celu umożliwienia mu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowych, której nie był on w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, z uwzględnieniem wytycznych wynikających z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s.
Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.