I OSK 1306/22

I OSK 1306/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 445/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 65 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 104 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 32, art. 141 § 4, art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 445/21 w sprawie ze skargi S. B., W. B. i K. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 445/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. B., W. B. i K. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń orzekł: o zobowiązaniu Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1951 r. nr L.A.A.I/4/181/50 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. 1099.3 o pow. 11151 m2, objętej lwh 200 KW 1006 w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister), zaskarżając wyrok w całości.
Skargę oparto o następujące zarzuty:
I. Na podstawie art. 183 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono wydanie skarżonego wyroku w warunkach nieważności postępowania, wskutek naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że stroną postępowania jest Minister Rozwoju i Technologii, podczas gdy niewątpliwie organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, jest Minister Infrastruktury; wskutek tego uchybienia Minister Infrastruktury został pozbawiony udziału w postępowaniu, co skutkuje nieważnością tego postępowania;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono skarżonemu wyrok naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca k.p.a."), poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;
2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;
3) art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w:
- sformułowaniu przez Sąd nietrafnej oceny, że przekazanie ponaglenia organowi, który nie jest jego adresatem, powoduje względem tego organu wyczerpanie środków prawnych przewidzianych w k.p.a., otwierając możliwość zaskarżenia bezczynności tego organu do sądu administracyjnego.
- niedostrzeżeniu, że ponaglenie skierowane przeciwko konkretnemu organowi (w tym przypadku Ministrowi Infrastruktury), istniejącemu w dniu wniesienia tego ponaglenia, skutkuje wyczerpaniem środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. tylko w stosunku do tego organu, nie zaś w stosunku do jakiegokolwiek innego organu, chociażby organ ten brał udział w sprawie będącej przedmiotem zainteresowania podmiotu ponaglającego (skarżącego);
III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 k.p.a. przez niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez: - sformułowanie skrajnie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę;
- zniekształcenie stanowiska organu, co przejawia się w całkowicie błędnym uznaniu, że organ nie wykazał w żaden sposób spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i zamiast tego oparł się jedynie na "przeświadczeniu", że przesłanki te zaistniały, podczas gdy odpowiedź na skargę na bezczynność sformułowana przez organ zawiera w tym zakresie obszerne uzasadnienie z powołaniem się na okoliczności sprawy i dowody znajdujące się w aktach sprawy:
- niespójne i nielogiczne uzasadnienie oceny, że ponaglenie z dnia 12 września 2018r. w istocie zostało skierowane do Ministra Inwestycji i Rozwoju (poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii), nie zaś do organu wskazanego jednoznacznie w treści tego ponaglenia, tj. do Ministra Infrastruktury:
3. art. 3 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy na skutek arbitralnej modyfikacji przedmiotu postępowania sądowo-administracyjnego wynikającego z treści wniesionej do sądu skargi na bezczynność, co skutkowało objęciem oceną Sądu działań organu, którego bezczynność nie była przedmiotem skargi;
4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny działań podjętych przez Ministra Rozwoju i Technologii, pomimo że skarga zarzucała bezczynność Ministrowi Infrastruktury:
5. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez;
- błędne uznanie, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego konsekwentnie zarzucali bezczynność Ministrowi Infrastruktury, zarówno w ponagleniu, jak i w skardze na bezczynność;
- przez sformułowanie lakonicznego, niespójnego i nieskładnego uzasadnienia stanowiska, że w istocie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii;.
W konsekwencji Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi S. B., W. B. i K. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1). Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził, aby Organ wnoszący skargę kasacyjną pozbawiony był, bez swojej winy, możliwości obrony swoich praw. Wadliwości tej wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że to Minister Infrastruktury został pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w sytuacji gdy to w istocie bezczynności tego organu dotyczy skarga.
Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu stwierdzić trzeba, że stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Podkreślić również należy, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy skargi kasacyjnej konieczne jest wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej skargę kasacyjną obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem Minister Infrastruktury nie wniósł skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., bądź żądać uchylenia zaskarżonego wyroku mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej. Może to bowiem uczynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu. A taka sytuacja jak wykazano powyżej nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z tych względów za niezasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt I petitum skargi kasacyjnej.
Analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch zagadnień: oceny dopuszczalności wniesionej skargi i zasadności stanowiska Sądu I instancji w zakresie stwierdzonej bezczynności organu w kontekście treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do tej pierwszej kwestii przypomnieć na wstępie należy, że sąd administracyjny - zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny - ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez pełnomocnika skarżących ponaglenie z 12 września 2018 r. do organu oznaczonego jako "Minister Infrastruktury" było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej z dwóch powodów.
Po pierwsze, zgodnie z zasadą obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej wyrażoną w art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 28 kwietnia 1951 r. wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury 30 września 2018 r. (vide: data prezentaty). Do tego samego organu pełnomocnik prawny skarżących skierował 12 września 2018 r. ponaglenie, które zostało opatrzone jednak prezentatą Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. O nadesłanie dokumentów archiwalnych oraz sądowych także zwracał się Minister Inwestycji i Rozwoju, wskazując w pismach przewodnich, że jest organem prowadzącym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 28 kwietnia 1951 r. Dalej postępowanie było prowadzone przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, a od września 2021 r. przez Ministra Rozwoju i Technologii. Dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność z 15 października 2020 r. Minister Infrastruktury poinformowało pełnomocnika skarżących pismem z 30 października 2020 r. (zatytułowanym "Informacja o przekazaniu korespondencji"), że kieruje działami administracji rządowej transport, żegluga śródlądowa, gospodarka morska, rybołówstwo. Natomiast działami administracji rządowej: budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo kieruje Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. W związku z tym nie jest organem właściwym w sprawie. Zatem w czasie trwającego od 2018 r. postępowania nadzorczego wielokrotnie zmieniały się nazwy organu prowadzącego postępowanie, a także zachodziła zmiana jego właściwości, o czym organ o tych faktach nie informował strony składającej wniosek. Obowiązki informacyjne ciążą na organie niezależnie od tego, czy strona działa osobiście, czy tez przy pomocy pełnomocnika profesjonalisty. Samo zatem niedopełnienie obowiązków informacyjnych leżących po stronie organu nie może prowadzić do stanowczej konkluzji wynikającej ze skargi, że skierowanie ponaglenia do Ministra Infrastruktury, (który to organ w wyniku wielu przekształceń organizacyjnych, nie jest aktualnie organem o tożsamych kompetencjach z organem, do którego został skierowany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 r.) - powinno zostać uznane za brak wypełnienia warunku formalnego tj. wniesienia ponaglenia.
Po drugie, tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie, jeśli nie ma organu wyższego stopnia. Skarżący kasacyjnie pominął jednak fakt, że ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20, publ. CBOSA). Jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie. Powołany przepis służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA).
Zatem naruszenie trybu wniesienia ponaglenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia powinien był poinformować organ prowadzący postępowanie o wniesionym ponagleniu, co w niniejszej sprawie w istocie miało miejsce. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż ponaglenia wnosił w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego, przez kogo jest reprezentowana. W tych warunkach uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu nie prowadzącego postępowania nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia (o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.), byłoby wyrazem nadmiernego formalizmu sędziowskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20 publ. CBOSA).
Z wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt II ppk 3, pkt III ppkt 3, 4 i 5 należało uznać za niezasadne.
Za niezasadny także należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów, albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Nie każde naruszenie omawianej normy może przy tym stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Wynika to zarówno z art.174 pkt.2 p.p.s.a, jak i art.184 tej ustawy. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów postawę skargi kasacyjnej może stanowić jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wdanym w sprawie orzeczeniem, podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy i wpływ ten musi mieć istotny charakter. Tymczasem sama lakoniczność uzasadnienia wyroku nie wywołuje jeszcze takiego skutku.
Ostatnia kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 7 października 2021 r. zamknęło postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 r.
Rozstrzygnięcie tej kwestii jest natomiast kluczowe dla ustalenia, czy Minister pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i czy można mu zarzucić bezczynność.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 r. Od dnia wystąpienia przez skarżących z wnioskiem (12 marca 2018 r., przy czym wniosek wpłynął do organu 30 marca 2018 r.), do dnia wystąpienia ze skargą do Sądu I instancji (15 października 2020 r., data wpływu do Sądu 26 października 2020 r.), jak i do dnia wydania wyroku przez Sad I instancji (21 stycznia 2022 r.) sprawa nie została ostatecznie załatwiona. W dniu 7 października 2021 r. Minister wystosował jedynie do skarżących - w trybie art. 9 k.p.a. – pismo, w którym poinformował, że na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji kpa, postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 19151 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. i tym samym – w ocenie organu - postępowanie to zostało zakończone.
Na mocy nowelizacji k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r., która weszła w życie 16 września 2021 r., art. 156 § 2 k.p.a. nadano następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W art. 158 k.p.a. dodano § 3 o treści: jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym nowelizacją (art. 2 ust. 1 noweli), natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie noweli ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 noweli). Zdaniem organu, ostatni z przywołanych przepisów znajduje zastosowanie w sprawie toczącej się z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 r. Według Ministra, w sprawie tej ziściły się przesłanki z art. 2 ust. 2 noweli, zatem postępowanie administracyjne uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skarżący kasacyjnie uważa, że załatwienie sprawy w przypadku aktualizacji przesłanek przewidzianych we wskazanym przepisie, nie wymaga wydania decyzji i wystarczające jest pisemne poinformowanie stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stanowisko to nie jest trafne. Na wstępie należy wskazać, że pismo Ministra z 7 października 2021 r. informujące o tym, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1951 r. uległo umorzeniu z mocy samego prawa, nie jest właściwą formą prawną zakończenia postępowania, mając jedynie walor informacyjny, przez co nie stanowi aktu lub czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego, zostało prawomocnie rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1506/22. ( publ. CBOSA). Wskutek powołanego postanowienia postępowanie nadzorcze wobec decyzji wywłaszczeniowej z 1951 r. nadal więc nie zostało zakończone w sposób prawnie określony.
Dla przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uległo umorzeniu z mocy prawa, wymagane jest poczynienie przez organ istotnych ustaleń faktycznych w kontekście spełnienia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego określonej w art. 2 ust. 2 noweli - w postaci niewątpliwego ustalenia daty doręczenia lub ogłoszenia, poddanego ocenie w procedurze nadzorczej, orzeczenia administracyjnego. Ustalenia te muszą być przy tym dokonane w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej i kontroli sądów administracyjnych, w razie przejawienia takiej inicjatywy przez strony postępowania nadzorczego, szczególnie gdy są kwestionowane przez te strony – jak w niniejszej sprawie, co wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną. Strony postępowania powinny mieć bowiem zagwarantowane prawo do oceny prawidłowości ustalenia przez organ administracji zaistnienia wskazanych przesłanek zwłaszcza ze względu na ich skutek prawny w postaci umorzenia postępowania nadzorczego i w ten sposób pozbawienia przez ustawodawcę prawa do uzyskania oceny legalności aktu administracyjnego wobec którego toczyło się dotychczas postępowanie nadzorcze na podstawie art. 156 i nast. kpa. Względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego wymagają zatem, by stwierdzenie umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa zostało potwierdzone odpowiednim aktem administracyjnym. Jeżeli organ administracji uzna, że w danej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 noweli, powinien wydać decyzję potwierdzającą umorzenie postępowania nadzorczego odwołując się do konkretnych ustaleń faktycznych, będących wyrazem dokonania analizy przesłanek dopuszczalności zaistnienia takiego umorzenia. Tylko w takim przypadku strony postępowania będą miały zapewnione prawo poddania stanowiska organu ocenie w drodze środka odwoławczego oraz kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczenie się przez organ tylko do pisemnego poinformowania stron o tym, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa – tak jak uczyniono w niniejszej sprawie – pozbawia strony tego prawa.
Wobec powyższego, Sąd I instancji prawidłowo zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 r. Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, zobowiązanie to nie stanowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skoro w dacie orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej tym wnioskiem – nie wydano bowiem decyzji administracyjnej, czy to rozstrzygającej sprawę co do meritum, czy w przedmiocie umorzenia postępowania. Sytuację tę należy zatem zakwalifikować jako bezczynność organu.
W świetle przedstawionej argumentacji, za chybione należy uznać zarzuty sformułowane w punktach II ppkt 1,2 i pkt III ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.