I OSK 1306/19

I OSK 1306/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1970/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-11
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art.3 ust. 1 i art. 20 ust.2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 maja 2018 r., nr DO.8.6613.1153.2016.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/18 (dalej wyrok z 11.12.2018) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę M. W. (dalej Skarżący lub Skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...].05.2018) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną decyzją [...].05.2018 Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1257, dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1961 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność S. F. (pkt I. 2 i pkt II. 2 orzeczenia) - utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r., nr [...].
Podstawą wywłaszczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, dalej ustawa z 1958 r.).
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzją z dnia [...].06.2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1961 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r.
Decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1961 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność S. F. (pkt 1. II i pkt 2. II orzeczenia).
Pismem z dnia [...].06.2016 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi, iż błędnie uznał, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1961 r., oraz decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1960 r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, a wywłaszczenia dokonano na cele własne przedsiębiorstwa państwowego, a nie na cel użyteczności publicznej.
Rozpatrując wniosek, Minister zwrócił uwagę na wyjątek od zasady trwałości decyzji. Odwołał się do poglądów orzecznictwa, w zakresie interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo Państwowe [...] Zakłady Mechaniczne w [...] i jako przedsiębiorstwo państwowe było uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, a zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].10.1960 r. oraz decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].12.1960 r., była rozbudowa [...] Zakładów Mechanicznych w [...]. Oceniając przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia Minister wskazał na treść pisma Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Warszawie z dnia [...].07.1961 r. znak [...], w którym podano, iż gromada [...] - w związku z planowaną na podstawie planów perspektywicznych i regionalnych województwa budową kopalni węgla brunatnego i elektrowni w [...] - stanie się naturalną bazą zaopatrzeniowo-remontową urządzeń mechanicznych kopalń. Zwiększenie mocy produkcyjnych [...] Zakładów Mechanicznych miało zatem nie tylko sprzyjać rozwojowi gospodarczemu kraju, ale również przyczynić się do zwiększenia zatrudnienia w osadzie [...] i okolicach, gdzie rozporządzano nadwyżkami siły roboczej, wymagającymi aktywizacji oraz zwiększenia rangi osady. Powyższe, w ocenie Ministra, implikowało uznanie, że rozbudowa [...] Zakładów Mechanicznych w [...] mieściła się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Ponadto, Minister wywodził, że niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona została decyzją o lokalizacji szczegółowej, której egzemplarz co prawda nie zachował się w aktach sprawy, jednakże jest on wzmiankowany, jako jeden z załączników do wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...].10.1960 r., co prowadzi do konstatacji, iż powołana decyzja lokalizacyjna istniała w obiegu prawnym i nie utraciła swojej ważności. Nadto Minister argumentował, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał oceny formalnej przedłożonego wniosku wywłaszczeniowego, do którego należało dołączyć - zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej - zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej. Przy ocenie spełnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia, należało – zdaniem Ministra - mieć na uwadze, iż przepisy ustawy z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie. W dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy gospodarka była centralnie planowana. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 1 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego, w ramach planu gospodarczego zadania.
Z wniosku wywłaszczeniowego wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zabezpieczone sumy pieniędzy na odszkodowanie w funduszach inwestycyjnych. Tym samym - w ocenie Ministra - spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego, iż rozbudowa przedsiębiorstwa państwowego nie stanowiła celu użyteczności publicznej, Minister wywodził, iż w ustroju socjalistycznym panowało przekonanie o zbieżności celów użyteczności publicznej oraz zadań z planów gospodarczych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim umowę nabycia, za cenę nie wyższą, od ustalonej według zasad odszkodowania. Natomiast art. 6 ust. 4 tej ustawy stanowił, iż obowiązek określony w ust. 1, nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań o odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody.
Przedmiotowa nieruchomość, stanowiła własność S. F. , na podstawie aktu notarialnego Nr rep. [...] z dnia [...].09.1959 r. Jak wynika z treści oświadczenia, z [...].09.1960 r., S. F. wyraził zgodę na odstąpienie nieruchomości, pod warunkiem zwrotu ceny nabycia ([...] zł) lub dostarczenia nieruchomości zamiennej. Wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...].10.1960 r. dowodzi, iż pertraktacje, dotyczące dobrowolnego nabycia nie dały rezultatu. Prawidłowo ocenił organ I instancji, iż został spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wobec niemożności zawarcia umowy sprzedaży, wnioskiem z dnia [...].10.1960 r. [...] Zakłady Mechaniczne w [...], wystąpiły do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do nieruchomości, objętej decyzją lokalizacyjną. We wniosku wskazano, że jest to inwestycja konieczna, zaś środki na sfinansowanie są zapewnione w planie inwestycyjnym z 1960 i 1961. Wniosek zawierał wszystkie elementy z art. 15 ustawy z 1958 r., w tym wskazanie nieruchomości, mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Załączono do niego dokumenty, takie jak: plan sytuacyjny, rejestr pomiarowy gruntów, rejestr budynków, opinie oszacowania budynków i gruntów, zaświadczenia dotyczące stanu posiadania właścicieli gruntów, zaświadczenia z księgi wieczystej, lokalizację szczegółową oraz zaświadczenie o środkach finansowych. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku. Przyjęto, iż organ takiej oceny dokonał.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., o wszczęciu postępowania właściwy organ wywłaszczeniowy zawiadamiał, za dowodem doręczenia, właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Osoby, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia, wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwego organu. Zawiadomieniem z dnia [...].10.1960 r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wskazując termin rozprawy ([...].11.1960 r.). Zawiadomienie przekazano, w celu dokonania obwieszczenia, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...].
Powyższe okoliczności skłoniły Ministra do uznania, iż spełnione zostały wymogi przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r.
Zgodnie natomiast z art. 21 ustawy z 1958 r., odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, jednak bez udziału należycie zawiadomionego S. F. .
Dalej Minister wywodził, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, co stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże nie miało to wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, bowiem brał on udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto zachowała się opinia szacunkowa, sporządzona przez rzeczoznawcę inż. M. W. w dniu [...].06.1960 r., co do wartości gruntu, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącego własność S. F. .
Odszkodowanie za grunt rolny biegły wyliczył, w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r., zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143) oraz uchwałę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1958 r. w sprawie zwiększenia cen sprzedaży gruntów państwowych, przeznaczonych do sprzedaży o 20 % (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 2).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom, ustalanym za grunty rolne, przeznaczone do sprzedaży, z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Tym samym organ właściwie zastosował przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r., zaś biegły prawidłowo ocenił, iż odszkodowanie za grunt położony w I okręgu ekonomicznym w strefie wiejskiej, o powierzchni [...] m² przysługuje w wysokości [...] zł ([...] m² x 1,80 zł = [...] zł). Z decyzji z dnia [...].12.1960 r. wynika, że organ przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wg ustaleń biegłego, tj. w wysokości [...] zł.
Minister wskazał ponadto, że kwestionowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r. zawiera wszystkie elementy z art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r.
W przedmiotowej sprawie dnia [...].01.1961 r. S. F. wniósł odwołanie od decyzji z [...].12.1960 r., zarzucając organowi orzekającemu błędne przyjęcie, iż wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła gruntu budowlanego, co doprowadziło do przyznania zaniżonego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...].10.1961 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, utrzymała w mocy ww. decyzję. Organ ocenił, iż żądanie odnośnie do przyznania działki zamiennej jest bezzasadne, bowiem brak jest na terenie gromady [...] państwowych nieruchomości, które mogłyby być przeznaczone na cele zamienne. Co do ustalenia odszkodowania, jak za grunt budowlany, organ II instancji podał, że wywłaszczona nieruchomość położona jest na terenie gromady, a nie na terenie miasta lub osiedla, wobec czego nie może być potraktowana jako grunt budowlany.
Ustawa z 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co nie daje możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Dalej Minister wskazał, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania, umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem.
W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił: naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. - poprzez błędne przyjęcie, że wywłaszczenie uzasadnione było celem publicznym; naruszenie art. 157 § 2, w związku z art. 157 § 1 kpa i art. 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności, pomimo ich wydania bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wywodził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 14 grudnia 1960 r. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące bądź to na niezbędność wywłaszczenia dla realizacji celów publicznych lub realizacji zadań, wynikających z zatwierdzonych planów. Tymczasem kwestionowana decyzja nie zawiera tego rodzaju twierdzeń, co więcej - w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie zebrano dowodów na istnienie ustawowych przesłanek wywłaszczenia. Jako jedyne uzasadnienie podano złożenie wniosku przez [...] Zakłady Mechaniczne . Powyższe – w ocenie skarżącego - świadczy samo przez się o rażącym naruszeniu prawa. Art. 3 ustawy z 1958 r. nie pozwalał na wywłaszczenie w sytuacji, gdy nieruchomość była potrzebna ubiegającemu się przedsiębiorstwu państwowemu na jego własne cele, co nie może być wykładane rozszerzająco. Z racji charakteru prowadzonej działalności ("zakłady mechaniczne") nie realizował celów publicznych (tylko gospodarcze w sektorze uspołecznionym). Uzasadnienie orzeczenia o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z dnia [...].12.1960 r. nie wspomina o celu publicznym, którego realizacja uzasadniałaby wywłaszczenie, ani o jakimkolwiek zadaniu, wynikającym z zatwierdzonego planu, co świadczy o braku takiego celu czy zadaniu. W ocenie skarżącego samo istnienie jakichkolwiek zadań, nałożonych w planie na przedsiębiorstwo, nie stanowi podstawy wywłaszczenia. Taka przesłanka winna być ustalona w postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu.
Podniósł, że ocena stanu faktycznego sprawy przez organ dokonujący wywłaszczenia nie mogła się ograniczać do zbadania, czy wniosek o wywłaszczenie spełnia przesłanki formalne; organ administracyjny zobowiązany był do zbadania istnienia przesłanek materialnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wywłaszczenia. Zadaniem uzasadniającym wywłaszczenie nie może być rozbudowa przedsiębiorstwa - takowa może być wyłącznie środkiem do realizacji zadań, wynikających z planów gospodarczych, jeżeli plany te przewidują konieczność intensyfikacji produkcji, zaś jeżeli struktura przedsiębiorstwa państwowego nie pozwala na realizację zwiększonych zadań, to wówczas uzasadniałoby to konieczność rozbudowy danego przedsiębiorstwa, i należałoby wykazać, że nieruchomość jest niezbędna dla celów tej rozbudowy. Organy nie zajęły się oceną czy i jakie zadania, wynikające z zatwierdzonych planów gospodarczych, uzasadniały rozbudowę Zakładów Mechanicznych i dlaczego rozbudowa ta była niemożliwa, bez wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przytoczone stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r., IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r., IV SA 3121/02, Lex 156916).
Mając na uwadze powyższe poglądy judykatury, Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo organ administracji w niniejszej sprawie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wywłaszczeniowe dotknięte są wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego. W całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał je w całości za chybione.
Wskazał, że podstawą materialno-prawną kwestionowanych rozstrzygnięć były przepisy powoływanej wcześniej ustawy 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r., w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na skierowany do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...].10.1960 r. [...] Zakładów Mechanicznych w [...], złożony wobec niemożności zawarcia umowy sprzedaży. We wniosku wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest konieczna, zaś środki na sfinansowanie są zapewnione w planie inwestycyjnym z 1960 i 1961. Minister prawidłowo ocenił, że wniosek zawierał wszystkie elementy z art. 15 ustawy z 1958 r., w tym wskazanie nieruchomości, mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Załączono do niego dokumenty, takie jak: plan sytuacyjny, rejestr pomiarowy gruntów, rejestr budynków, opinie oszacowania budynków i gruntów, zaświadczenia dotyczące stanu posiadania właścicieli gruntów, zaświadczenia z księgi wieczystej, lokalizację szczegółową oraz zaświadczenie o środkach finansowych.
Ponadto w sprawie istotne znaczenie miała ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Minister odwołał się do tej przesłanki, słusznie zwracając uwagę na ówczesne uwarunkowania gospodarcze.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Art. 3 ust. 3 stanowił, że na obszarze miasta mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej, o ile jest to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł się ubiegać właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej, na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia, potwierdzona została decyzją o lokalizacji szczegółowej. Decyzje o lokalizacji szczegółowej, wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji podkreślił, że istotny dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z 1958 r. jest fakt, że w 1961 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z jego art. 1 ust. 1 i 2, każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego tym dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania, w sposób określony odpowiednimi przepisami, zaś od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. W związku z powyższym przepisy ustawy z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji, określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo, w którym uznaje się, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.08.2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określony cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok NSA z 18.12.2014 r., I OSK 1417/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu I instancji taka ocena, przy uwzględnieniu powyższych uwarunkowań została przeprowadzona.
Odnosząc się do tej oceny, Sąd I instancji zaznaczył, że nie może ujść uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26.11.2008 r., I OPS 5/08, CBOSA wskazał, że sama powszechna dostępność określonej działalności nie czyni z niej jeszcze działalności, która może być określona mianem użyteczności publicznej. Innymi słowy, nie wszystko to, co jest powszechnie dostępne, a nawet społecznie użyteczne, ma walor użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Zaplecze dla kopani niewątpliwie służy zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, ze względu na ówczesne uwarunkowania gospodarki planowej. Zwrócił również uwagę, że Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 7.05.2004 r., sygn. akt III CK 188/03, LEX nr 500187) wskazał, że w systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego, mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko to – jak dalej wywodził SN - jest trafne nawet gdyby współcześnie i w odniesieniu do obecnych realiów społeczno-gospodarczych nadawać temu pojęciu węższy zakres. Argumentując z mniejszego na większe, tym bardziej taki charakter należy przypisać zakładom służącym kopalni. Charakter celu publicznego zależy nie tylko od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz także od normatywnie przyznanej cechy publiczności. Korzystanie z normatywnych przywilejów, wynikających z faktu bycia celem publicznym (np. odebranie właścicielowi prawa własności) nie może zależeć od subiektywnego przekonania podmiotu realizującego dany cel, lecz od obiektywnie zdefiniowanego tego celu w akcie rangi ustawowej, jako cel publiczny. Kryterium użyteczności społecznej wyłącza cele dla dobra ogólnego nie tylko szkodliwe, ale i obojętne (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z dnia 18.02.2003 r., sygn. akt I SA 1727/01, LEX nr 156388). Istotne jest przy tym, że skoro zgodnie z ustaleniami miejsca i warunków realizacji inwestycji określonymi decyzją przedsiębiorstwo zmierzało do realizacji działań gospodarczych, to wywłaszczenie nieruchomości mieściło się w celach, na jakie nieruchomość ta mogła być wywłaszczona w oparciu o art. 3 ustawy z 1958 r. (tak NSA w wyroku z dnia 12.09.2002 r., sygn. akt I SA 206/01, LEX nr 126754). Z kolei ujęcie inwestycji we "własnym planie gospodarczym" przedsiębiorstwa występującego z wnioskiem o wywłaszczenie nie odpowiada żadnej z przesłanek wywłaszczenia określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. (takie wskazanie zawarł NSA w wyroku z dnia 16.04.1999 r., IV SA 1817/98, LEX nr 47343).
[...] Zakłady Mechaniczne nie były prywatne, stąd istotne pozostaje, że NSA w wyroku z dnia 17.11.2003 r., sygn. akt I SA 1505/03, LEX nr 156820 stwierdził, że modernizacja i przebudowa prywatnego zakładu, nawet ujęta w planie gospodarczym użytkującego go na podstawie umowy najmu (dzierżawy) przedsiębiorstwa, nie mogła stanowić niezbędnej przesłanki wywłaszczenia - nieruchomości, na której znajduje się zakład. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie.
Sąd I instancji wskazał również, że w wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że wywłaszczenie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na których potrzeby nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, z. NSA 2010, nr 5-6, str. 457 i powołane tam orzecznictwo oraz: wyroki NSA z: 15 kwietnia 1992 r. sygn. IV SA 112/92 i 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1134/08). W przedmiotowej sprawie ta okoliczność nie jest przedmiotem sporu.
Co do braku udziału biegłego na rozprawie podkreślił, że nałożenie na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych oznacza, że mieli w niej brać udział wszyscy biegli, którzy wcześniej sporządzali opinię. Gwarantowało to stronie, która miała prawo brać udział w rozprawie, do bezpośredniego ustosunkowania się do opinii, choćby poprzez zadawanie pytań i wyjaśnianie kwestii spornych. pod rządami ustawy z 1958 r. nie istniał wolny rynek nieruchomości, tak jak ma to miejsce obecnie. Operaty opierały się na sztywnych stawkach a odszkodowanie nie było wyliczane na podstawie rzeczywistej wartości rynkowej utraconego prawa, ale poprzez pomnożenie stawki z określonej tabeli z powierzchnią gruntu (por. wyrok NSA z 10.07.2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11, Lex nr 1217360). Mając zatem na uwadze specyfikę opinii, wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., polegającą na tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach", należy uznać, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m² (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10, CBOSA). W związku z tym zarówno kwestia ilości biegłych, jak i wyliczone odszkodowanie nie determinowały wysokości ustalonego odszkodowania, o ile oczywiście założenia operatu i podstawa prawna były właściwe. Ponadto skarżący nie podważył prawidłowości operatu i nie wskazał, że dokonano błędnych obliczeń.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę na kwestię nadzwyczajnego charakteru postępowania administracyjnego, w którym przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, zaś normy postępowania administracyjnego jeżeli stanowią gwarancje prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9.07.2014, w sprawie sygn. akt II OSK 828/13, Lex 1519212). W takim kontekście oceniając skargę, należy wskazać, iż nie może ona być uznana za zasadną, co do zarzutów natury procesowej. Sąd w podzielił pogląd, wyrażony w wyroku z dnia 3.04.2006 r. WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1447/05, LEX nr 221991, w którym wskazano, że zbytnia ogólnikowość czy lakoniczność uzasadnienia wydanego przez organ orzeczenia, o ile oczywiście nie prowadzi w praktyce do zupełnego jego braku, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.
Na zakończenie podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że po znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść jej legalności, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cechę trwałości, to stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.01.1999 r., IV SA 1342/98, CBOSA). W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na skarżącym ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez nie, że decyzja została wydana zgodnie z prawem. To skarżący podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinien wykazać okoliczności to potwierdzające (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt I OSK 3232/15, CBOSA). Przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13).
Sąd I instancji wydając uzasadniany wyrok, kierował się ponadto dyrektywą, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).
W braku przesłanek opisanych w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Skarżący reprezentowany przez r. pr. Janusza Harbuza-Wójciaka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w okolicznościach niniejszej sprawy wywłaszczenie nieruchomości należącej w dacie wydania decyzji do S. F. uzasadnione było celem publicznym w rozumieniu tego przepisu bądź zrealizowane było ze względu na konieczność wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych - w sytuacji, gdy tych przesłanek organ dokonujący wywłaszczenia nie badał i nie dokonał oceny, czy cele określone w art. 3 ww. ustawy dla swej realizacji wymagały w sposób konieczny przejęcia na własność wywłaszczonej nieruchomości;
2. art. 157 § 2 kpa w związku z art. 157 § 1 kpa w związku z art. 75 ust. 2 i 3 i art. 101 ust 1 pkt "b" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - poprzez błędną wykładnię skutkującą niezasadnym przyjęciem braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, pomimo ich wydania bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy z obszernego uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1961 r. Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych l.dz. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji - orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. Nr [...] - i ze sposobu przeprowadzenia postępowania poprzedzającego ich wydanie wynika, że wywłaszczenia nieruchomości S. F. dokonano w oparciu o okoliczności nie stanowiące ustawowej przestanki wywłaszczenia, zaś okoliczności, które stanowiłyby takowe przesłanki nie były ani badane, ani brane pod uwagę, nadto z dowodów zgromadzonych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wynikało, że wywłaszczona działka nie została w ogóle zabudowana w okresie od jej wywłaszczenia do czasu likwidacji przedsiębiorstwa państwowego, na wniosek którego dokonano przedmiotowego wywłaszczenia ([...] Zakładów Mechanicznych w [...]);
a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa poprzez brak uwzględnienia skargi mimo naruszenia przez organ ww. przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nieuprawnionego wywiedzenia, że decyzja z dnia [...] października 1961 r. Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych l.dz. [...] oraz poprzedzająca ją decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r, Nr [...] nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji;
2. art. 134 § 1 ppsa poprzez ograniczenie rozpoznania skargi do dokonania ustaleń w zakresie formalnoprawnej poprawności złożenia przez [...] Zakłady Mechaniczne w [...] wniosku o wywłaszczenie nieruchomości Pana S. F. i wywiedzenia z faktu tej poprawności istnienia ustawowych przesłanek materialnoprawnych do dokonania wywłaszczenia;
3. art, 106 § 5 ppsa w związku z art. 231, 233 § 1 i art. 234 kpc poprzez dokonanie oceny zebranych w sprawie dowodów z ewidentnym przekroczeniem kryteriów określonych w art. 233 § 1 kpc, w tym poprzez przyjęcie nieistniejących w systemie polskiego prawa domniemań prawnych i nieuprawnionych domniemań faktycznych skutkujące brakiem obowiązku krytycznej analizy istnienia w dacie wydania kwestionowanych decyzji o wywłaszczeniu ustawowych przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;
4. art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy kwestionowane decyzje o wywłaszczeniu dotknięte były wadami prawnymi skutkującymi obowiązek wyeliminowania ich z obrotu prawnego lub stwierdzenia ich prawnej wadliwości.
W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej oraz poprzedzającego go postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Wniósł o przeprowadzanie rozprawy.
Skarżący kasacyjnie uzasadnił swoje stanowisko.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2002 r. sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID").
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, zmierzają one do wykazania istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych decyzji wywłaszczeniowych, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zarzut nr 1 w zakresie naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest nieuprawniony. W uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA przedstawia przekonywujące ustalenia (zwłaszcza s. 9-12), podzielane w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny, z których jednoznacznie wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy wywłaszczenie nieruchomości, należącej w dacie wydania decyzji do S. F. , uzasadnione było dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Spełnione zostały także przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowych podnoszone w skardze kasacyjnej wymogi z art. 20 ust. 2 tejże ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ badał i dokonał oceny przesłanek ulokowanych w tych przepisach prawa. W rezultacie przeprowadzonej kontroli działalność organu w obszarze podstaw (celu) i procedury przeprowadzonego wywłaszczenia Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził nieprawidłowości dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Także Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje tutaj naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa. Tym samym zarzut ten jest nieuprawniony.
Zarzut nr 2, tj. zarzut naruszenia art. 157 § 2 kpa w związku z art. 157 § 1 kpa w związku z art. 75 ust. 2 i 3 i art. 101 ust 1 pkt "b" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym jest również nieusprawiedliwiony. Wynika to w części z ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionego odnośnie zarzutu nr 1 dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Ponadto należy stwierdzić, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].10.1961 r., znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1960 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej własność S. F. (pkt I. 2 i pkt II. 2 orzeczenia) – nie zostały wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, co podnosi Skarżący kasacyjnie. Podstawę prawną i zasadniczo procedurę wywłaszczeniową określały przepisy ustawy z 1958 r. Wynika to z poczynionych w toku sądowoadministracyjnej kontroli ustaleń i wywodów Sądu I instancji, które Sąd kasacyjny w całości podziela (zwłaszcza s. 7–9 uzasadnienia). Przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe (administracyjne) oraz będące ich wynikiem powyższe decyzje nie posiadają wad prawnych kwalifikujących je do stwierdzenia nieważności w rozumieniu przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. WSA oraz uprzednio organ badał i dokonał właściwej oceny tej kwestii. Sąd I instancji trafnie uznał, iż prawidłowo organ administracji w niniejszej sprawie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia wywłaszczeniowe dotknięte są wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego (s. 9 uzasadnienia). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje w zakresie zarzutu nr 2 naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów prawa. Tym samy zarzut ten jest nieuzasadniony.
Kolejne 4 zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej powołują się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że jego zdaniem doszło do naruszenia przez wyrok WSA następujących przepisów prawa: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa; art. 134 § 1 ppsa; art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 231, 233 § 1 i art. 234 kpc oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa.
W ramach naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna stwierdza, że naruszenie przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa nastąpiło "poprzez brak uwzględnienia skargi mimo naruszenia przez organ ww. przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy". Autor skargi kasacyjnej połączył tutaj aspekty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Jak wiadomo, właściwie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2572/20). Naczelny Sąd Administracyjny, mając za podstawę dokonane wyżej ustalenia i argumentację dotyczącą 2 nieusprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdza, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z wskazywanymi wyżej przez skargę kasacyjną przepisami prawa.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby WSA wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Ponadto, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 ppsa, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 ppsa z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 ppsa jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie – zdaniem Skarżącego kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 231, 233 § 1 i art. 234 kpc, gdyż Sąd I instancji w ramach niniejszej sprawy nie stosował art. 106 § 3 ppsa. Przepis art. 106 § 5 ppsa stosuje się tylko do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 art. 106 ppsa. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 227–257 kpc może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 ppsa oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r. III OSK 2780/21.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa. Jak podkreśla orzecznictwo, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 151 ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. II OSK 1728/18 ). Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 ppsa mogłoby dojść wyłącznie wówczas, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom WSA uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. II OSK 3442/18)
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia wskazywanych przez skargę kasacyjną przepisów postępowania w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 ppsa. Tym samym wszystkie te zarzuty nie mogą zostać uwzględnione.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym w szczególności brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, przy ustaleniu, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na gruncie art. 184 ppsa orzekł o jej oddaleniu.