I OSK 1305/22

I OSK 1305/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 363/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art.138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 363/22 w sprawie ze sprzeciwu S. B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 363/22 (dalej wyrok I SA/Wa 363/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw S.B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 12 stycznia 2022 r. nr DLI-VI.7615. 499.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Rozwoju i Technologii (dalej Minister) decyzją z 12 stycznia 2022 r. nr DLI-VI.7615.499.2020.MT (dalej decyzja z 12 stycznia 2022 r.) na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z 8 września 2020 r. nr WS-VI.7570.3.2017.PC (dalej decyzja z 8 września 2020 r.) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka decyzją z 26 lutego 2002 r. nr AU 7350/15M/WZiZT/2000/01/02 ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr 4 Kraków-Wieliczka, którą to decyzją objęto część stanowiącej własność S.B. zabudowanej działki nr [...], położonej w W. w obrębie [...]. Objęta decyzją część działki nr [...] stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 0,0359 ha i część działki nr [...] pow. 0,0654 ha, które z kolei odpowiadają działce nr [...] (pow. 0,01013ha), powstałej z podziału działki nr [...].
Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycje drogową nastąpiło w oparciu o decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą Wojewody Małopolskiego z 10 lipca 2006 r. nr RR.II.AC.7724-2-588-03. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego decyzja ta w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 19 listopada 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją własną z 12 kwietnia 2013 r. nr BOI-9s-781-WP-72/12.
W tym stanie rzeczy sprawa odszkodowania za wywłaszczenie stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przed Wojewodą Małopolskim postępowania, w następstwie którego Wojewoda decyzją z 8 września 2020 r. orzekł o ustaleniu na rzecz S.B. odszkodowania w łącznej wysokości 2.577.481,00 zł za odjęte prawo własności położonej w Wieliczce nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0359 ha i część działki nr [...] o pow. 0,0654 ha (pkt 1) oraz o wypłacie na rzecz S.B. odszkodowania w wysokości 1.874.709,00 zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 lipca 2006 r. wynoszącą 702.772,00 zł (pkt 2), jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna (pkt 3).
Odwołanie od ww. decyzji złożył GDDKiA i Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Krakowie (dalej Prokurator).
GDDKiA zarzucił decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa przez: niezgromadzanie i nierozpoznanie całości materiału dowodowego; niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy; pominięcie operatów szacunkowych sporządzonych na wcześniejszych etapach postępowania przez osoby uprawnione, których wnioski odbiegają od wniosków zawartych w operacie autorstwa D.W. (dalej Biegły).
Prokurator w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej ugn) przez bezzasadne odstąpienie od przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego z 15 lipca 2020 r. autorstwa D.W..
Na skutek rozpoznania odwołań, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 6 kwietnia 2021 r. (dalej decyzja z 6 kwietnia 2021 r.) uchylił w całości decyzję z 8 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał na nieprawidłową analizę rynku nieruchomości w zakresie ustalenia wysokości stawek czynszów, przyjętych do ostatecznych wyliczeń stawek czynszów dla lokali usługowo-biurowych i gruntów o charakterze komercyjnym. Analiza rynku nieruchomości dotyczyła wyłącznie stawek czynszowych pochodzących z ofert internetowych, co nie odpowiada regułom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie). Szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji uchybienia i niespójności operatu szacunkowego w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, charakteru znajdujących się na nieruchomości budynków oraz istotnych cech rynkowych w ocenie organu odwoławczego dyskwalifikowały opracowanie Biegłego jako wiarygodny dowód w sprawie.
Od decyzji tej S.B. wniósł sprzeciw, w następstwie rozpoznania którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 903/21 (dalej wyrok I SA/Wa 903/21) uchylił decyzję z 6 kwietnia 2021 r., uznając, że organ odwoławczy naruszył art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przez co przedwcześnie zastosował art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu, tylko bezsporne wykazanie, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu I instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, uzasadniało zastosowanie ww. przepisu. Krytyka organu II instancji miała charakter polemiczny, a tym samym nie została poddana weryfikacji przez podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną. W konsekwencji, Sąd nie miał możliwości dokonania oceny czy uchybienia merytoryczne podnoszone przez organ odwoławczy prowadziły do konieczności całkowitego odrzucenia tego dowodu. Wskazał przy tym, że taka ocena byłaby możliwa, gdyby w aktach sprawy znajdowała się odmienna opinia innego biegłego bądź opinia zespołu oceniającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przyznał tym samym rację skarżącemu, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności umożliwiających fachowe zweryfikowanie wskazanych wątpliwości dotyczących poprawności sporządzonego 15 lipca 2020 r. operatu szacunkowego. Sąd zwrócił uwagę, że jeżeli organ II instancji powziął wątpliwości dotyczące poprawności merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, winien był w pierwszej kolejności zwrócić się do biegłego o ich szczegółowe wyjaśnienie, względnie - gdyby udzielone wyjaśnienia nie były wystarczające - winien rozważyć konieczność skorzystania z dyspozycji art. 157 § 1 ugn.
Mając na uwadze stanowisko Sądu, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z 23 czerwca 2021 r. zwrócił się do biegłego o udzielenie wyjaśnień dotyczących zastrzeżeń merytorycznych wskazanych w uzasadnieniu decyzji z 6 kwietnia 2021 r. Do wątpliwości tych Biegły ustosunkował się pismem z 1 lipca 2021 r. Wobec uznania ich za niewystarczające pismem z 9 lipca 2021 r. organ ponownie zwrócił się do Biegłego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień i przesłanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Aktualność operatu Biegły potwierdził pismem datowanym na 14 lipca 2021 r. i ustosunkował się do dodatkowych zastrzeżeń. Uznając te wyjaśnienia za niewystarczające, Minister wystąpił do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o rozważenie możliwości przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 15 lipca 2020 r. W wyniku przeanalizowania operatu, Zespół Opiniujący działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Komisji Arbitrażowej (dalej Zespół Opiniujący) ocenił, że zawiera on uchybienia naruszające: art. 4 pkt 17 ugn; § 3 ust. 2, § 6, § 7 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, przez co nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej.
W oparciu o tak poszerzony materiał dowodowy i ponowną analizę akt sprawy, Minister, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję z 8 września 2020 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Uzasadniając wydanie w sprawie po raz kolejny decyzji kastoryjnej, Minister wskazał na wadliwości stanowiącego w sprawie kluczowy dowód operatu szacunkowego, które potwierdził opinią z 6 grudnia 2021 r. Zespół Opiniujący. Minister przedstawił w sposób szczegółowy przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowaną w procesie wyceny nieruchomości metodologię, wskazując - m.in. - na zastosowanie przez rzeczoznawcę podejścia dochodowego, które służy określaniu wartości rynkowej nieruchomości (art. 152 ust. 3 ugn). Zwrócił przy tym uwagę, że przy zastosowaniu tego podejścia, stosownie do art. 153 ust. 2 ugn i § 6 rozporządzenia, konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego lub możliwego do uzyskania z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Celem określenia wysokości stawek czynszowych, a także mając na uwadze sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości, biegły przeprowadził analizę trzech odrębnych rynków, posługując się ofertami ze stron internetowych. W składanych wyjaśnieniach rzeczoznawca nie wskazał podstawy prawnej i przekonującego uzasadnienia dla możliwości posługiwania się w procesie wyceny stawkami czynszowymi pochodzącymi z ofert internetowych. Z tego - miedzy innymi - powodu Minister zwrócił się do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wykonana w tym zakresie opinia z 6 grudnia 2021 r. potwierdziła wadliwości operatu. W opinii tej zakwestionowano poprawność ustalenia stanu nieruchomości i sposobu jej użytkowania, co w konsekwencji miało wpływ na proces wyceny przez wybór nieprawidłowych nieruchomości podobnych (w tym porównawczych), które mogą być nieporównywalne z nieruchomością wycenianą, przez co doszło do naruszenia art. 4 pkt 17 ugn i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Odnosząc się do analizy i charakterystyki rynku, wyboru nieruchomości porównawczych, Zespół Opiniujący na stronach 18-20 opinii stwierdził liczne nieprawidłowości, jakich miał się dopuścić rzeczoznawca. Przede wszystkim wskazano, że dla potrzeb wyceny znajdującego się na gruncie budynku mieszkalnego wykorzystywanego po części pod prowadzenie działalności gospodarczej poszukiwano informacji o stawkach czynszu na rynku budynków o charakterze biurowo-usługowym, a tym samym obiektów, które nie stanowią w żadnym zakresie obiektów podobnych do budynku wycenianego. W analizowanych segmentach rynku nieruchomości stawki najmu i dzierżawy zestawiono w oparciu o dane ofertowe zaczerpnięte ze stron internetowych. Nie znajdowało to umocowania w przepisach prawa (s. 19 opinii). Zespół Opiniujący, wskazując na brzmienie § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia, wyjaśnił, że treść ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, że przy zastosowaniu podejścia dochodowego i metody inwestycyjnej podstawę wyceny stanowią rynkowe stawki czynszów z umów najmu lub dzierżawy jako transakcji zawartych na rynku nieruchomości. Konieczna jest znajomość nie tylko wysokości rynkowych stawek czynszowych, ale także znajomość warunków zawarcia umów najmu (dzierżawy). Zdaniem Zespołu Opiniującego, przyjęte przez Biegłego stawki nie spełniały wymogów rozporządzenia. W toku wyceny dane o czynszach ofertowych zostały skorygowane "współczynnikiem negocjacyjnym", którego nie przewidują przepisy prawa i literatura przedmiotu. W świetle tych nieprawidłowości związanych z naruszeniem § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Zespół Opiniujący odstąpił od analizy dalszego procesu wyceny, gdyż jego dalsze etapy stanowiły już pochodną niewłaściwe przyjętych założeń w zakresie źródeł dochodu z nieruchomości. Oznaczało to, że przyjęte obliczenia są niewłaściwe i w konsekwencji niewłaściwie wyliczono wartość szacowanej nieruchomości.
Zastrzeżenie formułowane w ww. opinii podzielił Minister, wskazując nadto na naruszenie w procesie wyceny unormowania art. 4 pkt 17 ugn, zawierającego definicję stanu nieruchomości, mającego istotne znaczenie w procesie wyceny. W operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił niemiarodajne dane o charakterze budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Uchybienia te zostały dostrzeżone już w uprzednio wydanej decyzji, jak i przez Zespół Opiniujący. W tym kontekście Minister zwrócił uwagę, że w pkt 5.3 operatu Biegły podał, że na gruncie znajduje się budynek mieszkalno-biurowy, częściowo podpiwniczony o pow. użytkowej 106 m2, natomiast jako podstawę wyceny dla ww. obiektu przyjął stawki czynszowe dla budynków biurowo-usługowych. Taki sposób wyceny, co dostrzegł również Zespół Opiniujący, nie może zostać uznany za prawidłowy. Analiza załączonych do operatu szacunkowego dokumentów wykazuje rozbieżności w przyjętej charakterystyce wycenianego obiektu. Zarówno z decyzji w sprawie podatku od nieruchomości na 2004 r., jak i z ustaleń firmy A. stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego B.B. - które również załączył Biegły - wynika niejednorodna funkcja wycenianego budynku. W ww. dokumentach wskazano parametry powierzchni z rozdzieleniem dla każdej z funkcji. Różnice dotyczące określenia charakteru budynku, tj. obiektu wskazanego w operacie szacunkowym jako budynek mieszkalno-biurowy, są na tyle istotne, że poddają w wątpliwość poprawność poczynionych ustaleń. Zgodnie z załączonymi dokumentami sporządzonymi przez firmę A. pow. użytkowa budynku to 106 m2 , która stanowi jednocześnie sumę powierzchni piwnicy i parteru. Z kolei, z decyzji podatkowej za 2004 r. można wysnuć wniosek, że powierzchnia przeznaczona pod działalność gospodarczą wynosiła 52 m2, a część mieszkalna wynosiła 54 m2.
Biegły do wyceny przyjął łączną powierzchnię wynoszącą 106 m2, pomijając w zupełności analizę informacji zawartych w ww. dokumentach. Minister zauważył, że w dokumencie sporządzonym przez firmę A. wskazano, że budynek mieszkalny położony na ww. nieruchomości w części wykorzystywany był na działalność magazynową i biurową. Z decyzji o podatku od nieruchomości za 2004 r. wynika, że był to budynek mieszkalny, w którego części prowadzona była działalność gospodarcza. Biegły w operacie szacunkowym uznał, że budynek ten stanowi obiekt mieszkano-usługowy, a do dalszej wyceny przyjął jego biurowo-usługowy charakter i stawki czynszów odpowiadające temu segmentowi rynku nieruchomości. Błędy polegające na braku zróżnicowania wycenianych powierzchni i brak poprawnego określenia charakteru budynku miały wpływ na wynik wyceny. Prowadziły do dokonania w procesie szacowania analizy wadliwie przyjętego segmentu nieruchomości i nieprawidłowo wytypowania nieruchomości stanowiąc[ych] podstawę do dalszych obliczeń. Dla potrzeb wyceny budynku mieszkalnego wykorzystywanego po części pod prowadzenie działalności gospodarczej poszukiwano informacji o stawkach czynszu na rynku budynków o charakterze biurowo-usługowym, a tym samym obiektów, które nie stanowią w żadnym zakresie obiektów podobnych do budynku wycenianego. Powyższe stanowiło zatem także naruszenie art. 4 ust. 16 ugn i wypływało na końcowy wynik wyceny. Minister zwrócił uwagę na niespójność ustaleń rzeczoznawcy co do powierzchni szacowanej nieruchomości, utwardzonej tłuczniem. W operacie wskazywano z jednej strony, że teren pod działalność gospodarczą (parking, handel butlami z gazem) wynosił ok. 750 m2 i był utwardzony tłuczniem w kształcie foremnym, natomiast charakteryzując zagospodarowanie terenu, podano, że nawierzchnie wjazdów i placów wewnętrznych pokryte tłuczniem wynoszą 264 m2.
Najistotniejszym uchybieniem dostrzeżonym przez Ministra w operacie szacunkowym było przyjęcie do wyceny przez Biegłego stawek czynszowych pochodzących z ofert internetowych. Nie ulegało wątpliwości Ministra, że ceny ofertowe niejednokrotnie mogą znacznie różnić się od cen transakcyjnych zawartych w umowach najmu czy dzierżawy. Oferta w warunkach rynkowych podlega negocjacjom. Ceny ofertowe odzwierciedlają oczekiwania wyłącznie sprzedających. Sprzedający liczą się z tym, że w toku negocjacji będą musieli obniżyć cenę, więc bardzo często uwzględniają tę różnicę w cenie wywoławczej.
Decydując się na zastosowanie metody inwestycyjnej Biegły, w ocenie Ministra, winien był opierać się na stawkach rynkowych czynszów. Zgodnie bowiem z § 3 [ust. 2] rozporządzenia, określanie wartości nieruchomości poprzedza analiza danych segmentów rynku w szczególności uzyskiwanych cen, stawek czynów oraz warunków zawarcia transakcji. Z tego zapisu bezsprzecznie wynika, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości zawsze należy przeprowadzić badanie rynku nieruchomości na podstawie transakcji zawartych na tym rynku. Nie bez znaczenia jest dyspozycja § 6 rozporządzenia, który stanowi, że przy stosowaniu podejścia dochodowego konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego bądź możliwego do uzyskania z czynszów lub innych dochodów z nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny oraz z nieruchomości podobnych. Podobnie stanowi § 7 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje wprost, że metodę inwestycyjną stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów.
Zdaniem Ministra, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.W. operat szacunkowy zawierał błędy, które dyskwalifikują go jako wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Oznaczało to naruszenie przez Wojewodę art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
S.B. wniósł sprzeciw od decyzji z 12 stycznia 2022 r., uzasadniając go w odrębnym piśmie procesowym z 21 lutego 2022 r. Zwracał uwagę, że kwestionowana przez niego decyzja została w znacznej części oparta na ocenie sformułowanej przez Zespół Opiniujący Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych. Po zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkiem której było uchylenie jej art. 157 ust. 1a ugn (przewidującego, że od dnia wydania tej oceny operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której stanowi art. 156 ust. 1), ocena organizacji rzeczoznawców zawodowych stanowi wyłącznie jeden z dowodów w sprawie i podlega kontroli organu administracji publicznej (a w dalszej kolejności sądu administracyjnego). Skarżący krytycznie ocenił tę opinię, podważając jej konkluzje. Wywodził, że oparta została na nieprawdziwych stwierdzeniach, które z kolei posłużyły do zanegowania operatu D.W. Wskazywał przy tym, ze Zespół Opiniujący, w odróżnieniu od rzeczoznawcy sporządzającego operat, formułując swoje wnioski, nie zapoznał się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podważał stanowisko Zespołu Opiniującego (powielone przez organ), że obowiązujące przepisy nie dopuszczają analizy stawek czynszów ofertowych, a następnie ich korygowania w celu ustalenia czynszu możliwego do uzyskania. W tym aspekcie zarzucił Zespołowi Opiniującemu, że błędnie utożsamia pojęcie "rynkowych czynszów", o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia, ze stawką określoną w konkretnej indywidualnej umowie najmu. Zważywszy na to, że opinia Zespołu Opiniującego stanowiła podstawę wydania decyzji kasatoryjnej, a w świetle wykazywanych przez niego jej wadliwości nie mogła być uznana za wiarygodną, decyzja Ministra winna podlegać uchyleniu [k. 2, 34-62, 63-100 akt sądowych].
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [k. 6-11 akt sądowych].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 363/22 na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem sprzeciwu jest decyzja z 12 stycznia 2022 r., którą Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 września 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej nieruchomość i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności pozostaje ustalenie, czy podejmując tej treści rozstrzygnięcie, Minister prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, a wskazując okoliczności, jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu, nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie.
Sąd I instancji wskazał, że kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określany jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 ugn, stanowiącego że "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości". Wartością nieruchomości określaną przez rzeczoznawcę majątkowego i warunkującą wysokość odszkodowania jest - co do zasady - wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Sam sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operat, jak każdy dowód, podlega ocenie organów administracji publicznej pod względem jego przydatności w tym postępowaniu, z tym jednak zastrzeżeniem, że ocena ta nie może - co do zasady - obejmować wiadomości specjalnych. W tym obszarze kompetencje do dokonywania poprawności sporządzonej wyceny ma jedynie organizacja rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 157 ust. 1 ugn, na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku I SA/Wa 903/21, wydanym w sprawie uprzednio podjętej decyzji kasatoryjnej. Opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym nie oznacza automatycznego zdezawuowania wartości dowodowej operatu, nie może być przy ocenie jego przydatności pomijana.
W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania była wycena nieruchomości wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego D.W.. Merytoryczna poprawność sporządzonego przez niego operatu z 15 lipca 2020 r., którego aktualność potwierdził on 19 lipca 2021 r., została zakwestionowana w sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Znamienne przy tym było, że wobec dostrzeżenia błędu w sporządzonym operacie (w zakresie wartości ustalonej według alternatywnego sposobu użytkowania) rzeczoznawca ów sporządził drugą wersję owego operatu, opatrzoną takimi sami datami i taką samą finalnie wyliczoną wartością odtworzeniową nieruchomości (z tym, że zawierającym odmiennie wyliczoną wartość nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, nie braną pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania), bez zaznaczenia faktu zastąpienia pierwotnego operatu operatem "nowym". Wyjaśnienia w tej mierze zawarł dopiero w piśmie wyjaśniającym z 1 lipca 2021 r. Już taki tylko sposób postępowania rzeczoznawcy powodował, że trudno uznać wykonany przez niego operat (a w zasadzie operaty) za sporządzone zgodnie ze sztuką kompletne opracowanie, stanowiące przewidzianą w art. 130 ust. 2 ugn opinię o wartości nieruchomości. Zwłaszcza, że ów "poprawiony" operat nie zawierał załączników, które były istotne przy sporządzeniu wyceny, przez co jego forma nie spełniała standardu wyznaczonego § 56 ust. 1 rozporządzenia. To powodowało, że analizę jego treści należało przeprowadzić niejako zakładając, że zarówno pierwotny, jak i poprawiony operat stanowią jedną całość. Niezależnie od powyższego, założenia i sposób prowadzenia przez rzeczoznawcę wyceny przedmiotowej nieruchomości w podejściu dochodowym, przy wykorzystaniu metody inwestycyjnej, okazały się - jak ocenił to weryfikujący merytoryczną poprawność operatu Zespół Opiniujący stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych – wadliwe i naruszające reguły szacowania określone w § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia, a to wobec posłużenia się w ramach ww. metodologii stawkami czynszów z umów najmu lub dzierżawy ustalonymi w oparciu o stawki ofertowe z ogłoszeń internetowych. Kwestia poprawności takiego postępowania rzeczoznawcy i prawidłowości wyprowadzonych przez Zespół Opiniujący operat konkluzji, należy niewątpliwie do sfery wiadomości specjalnych, których ani rozpoznający sprawę organ, ani sąd administracyjny nie posiadają. Polemika z ustaleniami Zespołu Opiniującego, na czym w głównej mierze skupił się skarżący w piśmie procesowym z 21 lutego 2022 r., stanowiącym uzasadnienie do sprzeciwu, nie mogła doprowadzić do zdezawuowania tych ustaleń. Sąd I instancji zaznaczył, że nawet nie mając wiedzy fachowej, oczywistym jest, ze oferta w warunkach rynkowych podlega negocjacjom i - jak słusznie zauważył Minister - cena uwidoczniona w ofercie odzwierciedla wyłącznie oczekiwania sprzedających. Nie sposób zatem li tylko na jej podstawie wysnuwać wniosku o rynkowej wartości określonego towaru lub usługi. Skoro sposób obliczania wartości nieruchomości, z uwagi na przejęte w nim założenia wyjściowe, został zakwestionowany, to także wynik końcowy obliczony na podstawie tych założeń nie mógł być uznany za prawidłowy. Już tylko z tych względów, niezależnie od innych dostrzeżonych w nim uchybień (jak choćby w zakresie ustalonego stanu nieruchomości [§ 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia]), uniemożliwiał przyjęcie tego operatu za wiarygodny dowód w sprawie.
Podważenie przez uprawniony do tego podmiot na etapie postępowania odwoławczego poprawności sporządzonej wyceny, w oparciu o którą możliwe jest ustalenie na rzecz skarżącego należnego odszkodowanie, powodowała konieczność wykonania nowej wyceny, a następnie przeprowadzenie z niej dowodu, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, tj. podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania, jak i obowiązanych do jego wypłaty. To powoduje, że strony te (mające skądinąd sprzeczne interesy) muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji. Pozyskanie takiego dowodu na etapie postępowania odwoławczego wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 136 kpa, w którym mieści się wprawdzie uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, ale nie sporządzenie jej od nowa.
Sąd I instancji uznał, że w tych uwarunkowaniach Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej, przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, prawidłowo uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w ramach którego koniecznym będzie zlecenie wykonania nowej wyceny nieruchomości. To oznacza, że podjęta przezeń decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, a tym samym wniesiony od niej sprzeciw podlegać musiał oddaleniu (k. 104 i k. 122-127v. akt sądowych).
Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 362/22 złożył S.B., reprezentowany przez r. pr. T.D., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego przez naruszenie normy:
a. § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109) przez błędne przyjęcie, że brak załączników do operatu szacunkowego przygotowanego przez biegłego D.W., wskazanych w opinii Komisji Arbitrażowej PFSRM nr KA/25/2021, na której to oparł się Minister w swojej decyzji, narusza przedmiotową normę prawną, mimo wyjaśnień złożonych przez biegłego w odpowiedzi na 14 zadanych mu przez Zespół Opiniujący KA PFSRM pytań, na które udzielono szczegółowych wyjaśnień. Komisji Arbitrażowa PFSRM błędnie przyjęła wymóg załączenia do opinii żądanych załączników, mimo że § 56 ust. 1 rozporządzenia nie wymienia enumeratywnie załączników, jakie winny być obligatoryjnie załączone do operatu szacunkowego;
b. § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 przez przyjęcie, jako podstawę zapadłego orzeczenia, stanu faktycznego skonstruowanego na podstawie błędnego i nieaktualnego operatu szacunkowego przygotowanego przez Firmę A. oraz błędnym założeniu, że przygotowany przez biegłego B.B. to odrębny dokument, podczas gdy B.B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "A.";
c. art. 4 pkt 17 ugn przez błędne przyjęcie, że nieruchomości przyjęte jako próba porównawcza dla określenia wysokości odszkodowania nie spełniają kryteriów, jak również przez przyjęcie niezgodnego ze stanem rzeczywistym opisu nieruchomości, jej budynków, naniesień, a także zakresu działalności gospodarczej prowadzonej w nieruchomości, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym w aktach postępowania administracyjnego, wynikającym ze stanowiska GDDKiA;
d. art. 153 ust. 2 ugn w zw. z § 3 i § 6 rozporządzenia przez błędne zakwestionowanie w podejściu dochodowym możliwości skorzystania przez rzeczoznawcę z rynkowych stawek ofertowych najmu, które zostały pomniejszone z uwagi na możliwości negocjacyjne oraz przez błędne założenie, że analiza stawek czynszów ofertowych pomniejszona z uwagi na zwyczajowe możliwości negocjacyjne nie może być podstawą do ustalenia dochodu możliwego do uzyskania z nieruchomości;
e. art. 157 ust. 1 ugn przez błędne przyznanie opinii Komisji Arbitrażowej PFSRM waloru dowodu nieweryfikowalnego i niewzruszalnego, co jest sprzeczne z przyjętym w tej materii orzecznictwem;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81 kpa przez pominięcie przez Sąd dowodów i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy dokumentujących wartość nieruchomości, jej przeznaczenie i potencjalne korzyści;
b. art. 133 i art. 134 § 1 ppsa przez pominiecie ustaleń dokonanych w sprawie, w tym faktów urzędowo potwierdzonych i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz powołanie się na nieistniejące dokumenty wynikające jedynie z opinii Zespołu oceniającego Komisji Arbitrażowej PFSRM.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 133-142 akt sądowych). W postępowaniu kasacyjnym skarżący wniósł pisma z: 1 czerwca 2022 r., 18 sierpnia 2022 r., 16 września 2022 r. załączając odpis pisma z 21 lutego 2022 r., 29 września 2022 r. (k. 147-147v, 162, 163,167-197, 204-207 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zm. poz. 655 i 1457; dalej ppsa), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powyższą regulacją, wydał wyrok w tej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, należało wspomnieć, że - według art. 193 zdanie drugie ppsa w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. - uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa, skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" kpa.
W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 kpa. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2182/18; 19.9.2019 r. I OSK 2236/19; 28.5.2020 r. I OSK 454/20, cbosa).
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dw przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa.
W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości oceny Sądu I instancji odnośnie do konkretnych wymogów operatu szacunkowego. Dowód ten, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, jest kluczowym źródłem dowodowym w sprawach o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Bez wątpienia, winien on zostać sporządzony przez biegłego z należytą starannością, ponieważ ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji co do jakości i wadliwości sposobu sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego D.W. operatu szacunkowego, które uniemożliwiały podzielenie opinii biegłego, która mogłaby stanowić rzetelną podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Operat, poprawiony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, nadal nie spełniał podstawowych wymogów co do formy, o której stanowi § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatu - Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985 - m.in. brak załączników istotnych przy sporządzaniu wyceny). Metodologia przyjęta przez rzeczoznawcę była niezgodna z regułami szacowania określonymi w § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia wobec posłużenia się stawkami czynszów z umów najmu lub dzierżawy ustalonymi w oparciu o stawki ofertowe z ogłoszeń internetowych, które odzwierciedlały wyłącznie ceny będące oczekiwaniami sprzedających. W kontekście szczegółowej i konkretnej opinii Zespołu Opiniującego działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Komisji Arbitrażowej, operat szacunkowy autorstwa D.W. był nieprzydatny do wydania merytorycznej decyzji w tej sprawie. Dlatego, by nie pozbawiać stron prawa do kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, zasadne było uchylenie przez Ministra Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 września 2020 r. nr WS-VI.7570.3.2017.PC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z punktu widzenia rozpoznania skargi kasacyjnej istotne jest, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 64e ppsa, co w istocie rzutowało na uznanie wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za bezzasadne. Zarzut w tym zakresie był bowiem konieczny dla skutecznego rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw od decyzji wydanej w II instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 138 § 2 kpa. Zaskarżony wyrok może bowiem podlegać ocenie jedynie przez pryzmat tego przepisu.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia: § 56 ust. 1, § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (przy wadliwym przywołaniu brzmienia - Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109); art. 4 pkt 17, art. 153 ust. 2 ugn w zw. z § 3 i § 6 rozporządzenia; art. 157 ust. 1 ugn; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81 kpa, nie mogły być skutecznie podniesione.
Brak odpowiedniego zarzutu w zakresie naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 64e ppsa skutkował tym, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa).