I OSK 130/26

I OSK 130/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Kr 21/25 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2025-08-01
Skarżony organ
Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 58 § 1 pkt 6, art. 184, art. 254 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1 i 3a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od pkt. 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 21/25, o odrzuceniu skargi P.W. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie w sprawie wydania decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Kr 21/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", odrzucił wniosek "o wydłużenie terminu" do uzupełnienia braków formalnych skargi (pkt 1) oraz odrzucił skargę P.W., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie (pkt 2).
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 6 września 2024 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, dalej jako "Wojewódzki Zespół", wydał decyzję ustalającą skarżącemu potrzebę wsparcia na poziomie 89 pkt.
W dniu 14 października 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Zespołu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją.
W dniu 9 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2024 r.) skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Pismem datowanym na 3 grudnia 2024 r., złożonym w dniu 21 stycznia 2025 r. (data prezentaty), skarżący złożył skargę na bezczynność organu.
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r., znak: ON-II.9534.1.315.2024, Wojewódzki Zespół pozostawił przedmiotowe ponaglenie bez rozpoznania, z uwagi na okoliczność, że zostało ono złożone przedwcześnie.
W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2025 r., stanowiącym uzupełnienie stanowiska w sprawie, strona skarżąca wskazała, że skarżący wniósł ponaglenie spełniając tym samym warunki formalne do wniesienia przedmiotowej skargi i podtrzymał skargę w całości.
Zarządzeniem z dnia 16 czerwca 2025 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, że skarga z dnia 3 grudnia 2024 r. (data wpływu 21 stycznia 2025 r. na bezczynność organu została poprzedzona ponagleniem do organu wyższego stopnia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi.
Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu 2 lipca 2025 r. W dniu 3 lipca 2025 r. pełnomocnik wniósł o "wydłużenie terminu" do uzupełnienia braków formalnych skargi. W postaci wykazania, że skarga na bezczynność została poprzedzona stosownym ponagleniem. Jednocześnie wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia do akt sprawy odpisu ponaglenia z dnia 23 grudnia 2024 r. na dowód wyczerpania przez skarżącego trybu przedskargowego.
Do chwili wydania przez Sąd I instancji postanowienia z dnia 1 sierpnia 2025 r. strona skarżąca nie wykazała, że przedmiotowa skarga została poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Sąd I instancji powołał się na treść art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wskazując, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Następnie odnosząc się do art. 37 § 1, 3 i 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", podniesiono, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie ponaglenia po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 K.p.a. albo w przepisach szczególnych. Uznano, że ponaglenie złożone przed upływem terminu na załatwienie sprawy – jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania – nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Przedmiotowa skarga na bezczynność nie została poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem, w konsekwencji czego Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę na bezczynność jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w części, w zakresie punktu 2, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 37 § 1 pkt 1 i pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 37 § 3a K.p.a. polegające na przyjęciu, że ponaglenie z dnia 9 grudnia 2024 r. wniesione przez skarżącego do organu rzekomo było nieskuteczne, gdyż zostało złożone przed upływem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy, podczas gdy art. 37 § 1 K.p.a. przewiduje dwie alternatywne przesłanki wniesienia ponaglenia - "niezałatwienie sprawy w terminie" (bezczynność) lub "prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (przewlekłość), zaś stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia w obu przypadkach opieszałości organu. Skarżący wniósł ponaglenie z dnia 9 grudnia 2024 r. na postawie przesłanki przewlekłości, co zostało przez Sąd pominięte (Sąd powinien w niniejszej sprawie dokonać oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania);
2. art. 37 § 3a K.p.a. polegające na przyjęciu, iż warunkiem do złożenia ponaglenia w związku z przewlekłością postępowania administracyjnego jest upływ terminu na załatwienie sprawy przez organ, podczas gdy ponaglenie dotyczące prowadzenia postępowania przez organ w sposób nieefektywny (przewlekłość) może być złożone skutecznie przed upływem terminu do załatwienia przez organ sprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi z powodu rzekomego nie wniesienia przez skarżącego ponaglenia po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ, mimo że ponaglenie z dnia 9 grudnia 2024 r. w związku z przewlekłością postępowania znajdowało się w aktach, a fakt jego wniesienia był bezsporny;
b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie oceny ponaglenia skarżącego z dnia 9 grudnia 2024 r. wyłącznie pod kątem przesłanki bezczynności organu, podczas gdy Sąd winien pochylić się także nad efektywnością postępowania prowadzonego przez organ;
c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera odniesienia do argumentacji skarżącego, tj. iż ponaglenie z dnia 9 grudnia 2024 r. zostało wniesione na podstawie przesłanki nieefektywności postępowania przewidzianej w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.;
d) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak oceny stanu faktycznego aktualnego na moment orzekania, w szczególności pominięcie faktu, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w terminie ustawowym i w konsekwencji doszło nie tylko do przewlekłości postępowania ale też do bezczynności organu;
e) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi, podczas gdy w dacie wydania postanowienia przez Sąd (1 sierpnia 2025 r.) organ nie tylko prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ale popadł już w bezczynność, gdyż upłynął ustawowy termin na załatwienie sprawy (14 stycznia 2025 r.), co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w punkcie 2, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Przyznanie lub zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, powiększonych o należny podatek od towarów i usług oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Równocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w sprawie i wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej oraz zrzeczenie się przez stronę skarżącą rozprawy, nie zaistniała konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie.
Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, rozważenia w pierwszej kolejności wymagają zarzuty w ramach podstawy z pkt. 2 tego przepisu. Mając jednak na uwadze treść sformułowanych zarzutów, wskazać należało, że rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych, gdyż ich ocena przekładała się następnie na ocenę zarzutów procesowych. Fakt ten uzasadniał poddanie analizie kwestii materialnoprawnych w pierwszej kolejności.
Na wstępie należało odnieść się do przepisów materialnoprawnych znajdujących zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Wyczerpanie środków zaskarżenia następuje, gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie (§ 2 powołanego przepisu). Warunek wyczerpania środka w postaci ponaglenia dotyczy również postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Z powyższego wynika zatem, że uprzednie wystosowanie do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
W złożonej skardze kasacyjnej skarżący starał się wykazać, że uczynił zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 53 § 2b P.p.s.a. poprzez złożenie ponaglenia w dniu 9 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2024 r.), które następnie postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 r. Wojewódzki Zespół pozostawił bez rozpoznania. Strona skarżąca kwestionowała skuteczność pozostawienia ww. ponaglenia bez rozpoznania wywodząc, że organ administracji błędnie zakwalifikował ponaglenie jako ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność), a nie ponaglenie na prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W konsekwencji wywodzono, że ponaglenie dotyczące przesłanki przewlekłości może być złożone skutecznie przed upływem terminu do załatwienia sprawy przez organ.
Powyższe stanowisko strony skarżącej należało ocenić jako błędne. O ile skarżący kasacyjnie ma rację w tym, że Wojewódzki Zespół przyjął, iż skarżący złożył skargę na bezczynność organu, o tyle kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozpoznanie przedmiotowej sprawy.
Na wstępie rozważań dotyczących powyższej kwestii odnieść się należy do treści art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) albo 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Natomiast w myśl art. 37 § 3a zdanie pierwsze K.p.a. jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo w przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Powyższy przepis został dodany przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185), która weszła w życie z dniem 10 listopada 2022 r. Poczynając od tej daty dopuszczalne jest wniesienie ponaglenia dopiero po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przed upływem terminów wskazanych w powyższym przepisie nie można twierdzić, że organ jest bezczynny lub że postępowanie jest prowadzone przewlekle. Ponaglenie nie może być skutecznie wniesione również wówczas, gdyby istniały podstawy do twierdzenia, że postępowanie jest prowadzone przewlekle i że sprawa mogłaby zostać załatwiona przed upływem wskazanych terminów. W tego rodzaju sytuacji należy również uznać za niedopuszczalną skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026, art. 37). Tym samym ocenie spełnienia przesłanek z art. 37 § 3a K.p.a. podlega każde ponaglenie złożone przez stronę postępowania, niezależnie od tego, czy zarzuca ono organowi administracji przewlekłość czy bezczynność.
W konsekwencji powyżej przedstawionej oceny prawnej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Zespół zasadnie pozostawił bez rozpoznania ponaglenie skarżącego z dnia 9 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2024 r.) albowiem zostało ono wniesione przed upływem terminu trzymiesięcznego na załatwienie sprawy określonego w art. 6b4 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 44 ze zm.), który to termin upływał w dniu 14 stycznia 2025 r. Konsekwencją pozostawienia ponaglenia skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a K.p.a. jest przyjęcie, że w sprawie nie doszło do skutecznego wniesienia ponaglenia do właściwego organu w rozumieniu art. 53 § 2b P.p.s.a. Powoduje to, że skarżący nie nabył prawa do wniesienia skargi na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, albowiem wcześniej nie wyczerpał środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Wobec powyższego skarga wniesiona przez skarżącego była niedopuszczalna, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 podlegała odrzuceniu, o czym zasadnie orzekł Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty postępowania wyrażone w pkt. 3 a-e należało uznać za bezzasadne, albowiem ich konstrukcja była konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.