I OSK 130/24

II SA/Łd 704/23 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 130/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Art.3, art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 796
Art. 30 ust. 1
Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 104, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.C. na pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi z dnia 15 czerwca 2023 r. znak: DORiN.7129.37.2023 w przedmiocie odmowy przeprowadzenia kontroli zgodności składu mieszanki nawozów postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. B. C. zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi o wszczęcie kontroli zgodności deklarowanego składu chemicznego – jakości mieszanki nawozów powstałej ze zmieszania nawozów (WE) produkowanej na sucho bez reakcji chemicznej (mieszanka mechaniczna) przez P.P.H.U W. z siedzibą wówczas przy ul. [...] 6 w S., [...] Ł.. W ramach kontroli wnioskodawca wniósł o:
1. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączone protokoły z pobrania próbek – zgodności z przepisami prawa pobrania próbek z uwzględnieniem tego, czy próbkobiorca był uprawniony oraz tego, czy proces pobrania próbek został przeprowadzony zgodnie z procedurami zał. IV do Rozporządzenia WE, do którego zastosowania obligował par. 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie m.in. badania nawozów mineralnych z dnia 8 września 2019 r. (Dz.U. nr 183, poz. 1229) gwarantując reprezentatywność próbek;
2. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączoną dokumentację – czy zlecenie badania zostało wykonane zgodnie z procedurami zlecenia oraz czy odebrano zlecenie badania zgodnie z procedurą przyjęcia próbek do badania, ze szczególnym uwzględnieniem wskazania właściwej normy badawczej tej mieszanki i norm badawczych nawozów wchodzących w skład przedmiotowej mieszanki, co miało kluczowe znaczenie dla wyboru właściwych metod badawczych;
3. poddanie weryfikacji – w oparciu o załączoną opinię E-che-III/16 Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji – czy instytucja badawcza jest na liście laboratoriów uprawnionych do przeprowadzenia tego typu badań, ma akredytację, przygotowanie próbki laboratoryjnej zostało wykonane zgodnie z zał. IV do Rozporządzenia WE, rozdział IB – Metody Analiz Nawozów – przygotowanie próbek do badania do czego obligował par. 7 ww. Rozporządzenia 1229 oraz czy powzięte metody badawcze są adekwatne do rodzaju nawozu;
4. w konsekwencji powyższego wydanie decyzji, czy mieszanka nawozów wykonywana przez wnioskodawcę – mieszanka mechaniczna na sucho bez reakcji chemicznej – spełnia wymagania jakościowe zgodne z jego deklaracją, ewentualnie wydanie decyzji o braku możliwości stwierdzenia, czy mieszanka spełnia wymagania jakościowe zgodne z deklaracją wobec przeprowadzenia badań próbek niereprezentatywnych z pogwałceniem procedur badawczych wraz z merytorycznym uzasadnieniem.
W uzasadnieniu swojego wniosku B. C. wskazał, iż zgodnie z przepisami prawa krajowego oraz międzynarodowego ("Rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. nr 2003/2003 w sprawie nawozów (Dz.Urz. WE L 304 z 21 listopada 2003 r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, T32, str. 467, z późn. zm.") ratyfikowanego przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – nadzór i kontrola w zakresie nawozów, nawożenia oraz środków wspomagających uprawę roślin sprawuje Państwowy Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033). Zaś badania chemiczne – poprzedzone procesem pobrania próbek ściśle z procedurami, przez uprawnionego próbkobiorcę, ma być przeprowadzone przez akredytowane laboratorium zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 8 września 2010 r., m.in. w sprawie badania nawozów mineralnych i mineralnych mieszanych (Dz.U. Nr 183, poz. 1229), który w par. 7 odsyła do zał. IV rozp. WE.
Do swojego wniosku skarżący załączył m.in. kopię opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia 7 października 2016 r. nr E-che-111/16 z przeprowadzonych badań chemicznych w celu określenia składu zabezpieczonej substancji oraz określenia czy skład zabezpieczonej substancji jest zgodny ze specyfikacją znajdującą się na ulotce nawozu poli-ka w sprawie dotyczącej oszustwa przy zakupie nawozu na szkodę 10 mieszkańców gm. W.
Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi poinformował wnioskodawcę, iż w dniu 13 czerwca 2023 r. otrzymał jego wniosek opatrzony datą 20 kwietnia 2023 r. i zapoznał się z załączonymi informacjami. Organ wskazał, iż wnioskodawca prosi o weryfikację poprawności czynności podjętych przez różne organy i instytucje w związku z badaniami przedstawionego produktu (mieszanki nawozów powstałej ze zmieszania nawozów WE, produkowanej na sucho bez reakcji chemicznej przez P.P.H.U. W.).
Organ podkreślił, iż w przedstawionej sprawie nie może zająć stanowiska. We wniosku B. C. wnosi bowiem o ustosunkowanie się organu do kwestii, do których żaden przepis prawa nie daje organowi uprawnień. Organ nie posiada kompetencji do oceny i opiniowania sposobu pobierania prób, poprawności zlecania badań tych prób oraz działań podejmowanych przez jednostki badające te próby. Czynności te nie były wykonywana przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi.
Końcowo organ wskazał, iż w obliczu powyższych okoliczności nie może udzielić wnioskodawcy oczekiwanych informacji.
Skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B. C., zarzucając naruszenie przepisów ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2007 r., Nr 147, poz. 1033) oraz przepisów międzynarodowej umowy ratyfikowanej przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie w postaci Rozporządzenia (WE) nr. 2003/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. w sprawie nawozów (Dz.Urz. WE L 304 z 21 listopada 2003 r., str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, T32, str. 467, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzenie nr 2003/2003", poprzez odmówienie przeprowadzenia kontroli, o której mowa we wniosku opatrzonym datą 20 kwietnia 2023 r., podczas gdy organ Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest jedynym organem uprawnionym do pobierania próbek nawozów celem przeprowadzenia kontroli jakości i składu w ramach rzetelnego postępowania badawczego.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego pisma, wskazując iż jawi się ono dwuznacznością moralną, naruszeniem przepisów, o których mowa powyżej, zrzeknięciem się bezprawnie uprawnień na rzecz organu nieuprawnionego (organa ścigania, podczas gdy nawet z Dziennika Urzędowego Komendanta Głównego Policji, Warszawa z dnia 7 września 2017 r., poz. 59, wytyczne nr 3 Komendy Głównej Policji z dnia 30 sierpnia 2017 r., w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo – śledczych przez policjantów wynika, iż funkcjonariusze organy ścigania nie są uprawnieni do pobierania próbek nawozów i na kanwie art. 205 par. 1 – 3 k.p.k. jedynymi uprawnionymi próbkobiorcami nawozów pozostają zgodnie z przepisami ww. ustaw i rozporządzeń Inspektorzy Ochrony Roślin i Nasiennictwa lub ich delegaci, którzy przejęli swoje uprawnienia na mocy ustawy z 7 maja 2020 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa od Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych) i w konsekwencji o zobowiązanie organu do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w piśmie z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz wydanie decyzji, czy proces pobrania próbek nawozu wykonany przez policję był zgodny z przepisami prawa, dyrektywami i procedurami ze skutkiem rzetelności badań.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie prowadził żadnych czynności urzędowych, dotyczących produktu wskazanego przez skarżącego. Próby tego produktu były badane od 21 września 2016 r. do 7 października 2016 r. W tym czasie organ nie posiadał kompetencji w zakresie nadzoru nad nawozami oznaczonymi znakiem "NAWÓZ WE" oraz nawozami powstałymi ze zmieszania nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE". Kompetencje w tym obszarze organ uzyskał od 1 lipca 2020 r. zgodnie z art. 2 ust. 5a stawy z 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 288). W tym okresie zainteresowana strona i inne podmioty oraz organy nie wnosiły do organu żadnych wniosków o podjęcie urzędowych działań dotyczących omawianego produktu (w tym pobrania prób). Wniosek skarżącego natomiast dotyczył czynności podjętych przez inne organy i instytucje. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi nie znalazł ustawowych delegacji, które pozwoliłyby mu na realizację żądań skarżącego, zgodnie z jego oczekiwaniami. Taką informację organ przekazał skarżącemu pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. i w dalszym ciągu nie zmienia swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.
Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
1. decyzje administracyjne,
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a."). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie powyższe stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a wówczas, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi.
W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi informujące skarżącego, iż organ ten nie ma uprawnień, kompetencji do oceny i opiniowania sposobu pobierania prób, poprawności zlecania badań tych prób oraz działań podejmowanych przez jednostki badające próby nawozów. Ponadto organ wskazał, iż czynności te nie były wykonywane przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi.
W ocenie Sądu pismo to, wbrew stanowisku skarżącego, nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności zaskarżone pismo nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji (art. 104 k.p.a.). Decyzja administracyjna, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Natomiast aby uznać działanie organu administracji publicznej za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi ono zawierać elementy, które w literaturze oraz orzecznictwie określane są jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mianowicie akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto muszą być podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Wreszcie muszą mieć one charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1625/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl").
W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie zawiera opisanych powyżej cech, zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pismo to nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu żadnych praw, tym samym nie wpływa w sposób władczy na jego sytuację prawną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, powyższe pismo nie stanowi odmowy wszczęcia kontroli zgodności deklarowanego składu mieszanki nawozów, produkowanego niegdyś przez skarżącego. Powyższym pismem Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi jedynie informuje skarżącego, iż nie posiada uprawnień do weryfikacji działania innych organów i instytucji, a zatem nie może udzielić skarżącemu oczekiwanych przez niego informacji. Z treści wniosku B. C. wynika bowiem, iż żąda on przeprowadzenia przez organ kontroli poprawności czynności, polegających na pobraniu prób i dokonaniu badania chemicznego składu mieszanki nawozów, a dokonanych w toku prowadzonego postępowania karnego. Organ trafnie zatem wskazał, iż nie jest do tego uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 569 ze zm.) Inspekcja sprawuje nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów, środków wspomagających uprawę roślin i produktów pofermentacyjnych w sposób określony w przepisach o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Kontrola czynności, o jaką wnosi skarżący, w ocenie Sądu, wykracza poza opisany w powyższym przepisie nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów. Zamiarem skarżącego jest zakwestionowanie rzetelności i poprawności opinii wydanej w postępowaniu karnym, do czego nie jest uprawniony zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny. Kwestionowanie czynności procesowych, dokonanych w postępowaniu karnym i pozyskanych w ich trakcie dowodów, może mieć miejsce wyłącznie w toku postępowania karnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
lp