I OSK 130/23

I OSK 130/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 401/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 401/22 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r., Vlll SA/Wa 401/22 oddalił skargę J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Radomia przyznał J. B. od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. zasiłek stały w kwocie 485,16 zł wraz ze świadczeniem w formie składek na ubezpieczenie zdrowotne. W toku postępowania organ ustalił m.in., że J. B. do 31 stycznia 2022 r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności z powodu wady wzroku, nigdy nie pracowała zawodowo, korzysta z pomocy społecznej regularnie od 2005 r., nie wykazuje żadnych własnych dochodów, a od lutego 2021 r. jej dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały w łącznej wysokości 701 zł, z czego ponoszone są koszty utrzymania mieszkania w kwocie 400 zł miesięcznie oraz zakupu leków w kwocie 90 zł miesięcznie. Analizując dochody i wydatki wnioskodawczyni na pozostałe potrzeby typu: żywność, remonty, odzież oraz zakup i utrzymanie samochodu (zakupionego w lipcu 2021 r.), stronie pozostaje kwota 211 zł miesięcznie. Syn wnioskodawczyni studiuje na studiach stacjonarnych w Lublinie i utrzymuje się ze stypendium w kwocie 1.300 zł miesięcznie. Od października 2020 r. wnioskodawczyni przeprowadza remont domu o powierzchni 150 m2, który jest własnością jej ciotki (obecnie przebywającej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczo-Psychiatrycznym w [...]). Remontem został objęty parter i piętro domu. Dokonano zamiany pomieszczenia kuchennego na parterze, co wiązało się z m.in. z poprowadzeniem nowej kanalizacji i hydrauliki, wymieniono kaloryfery i 3 sztuki drzwi na nowe, pomalowano 5 pomieszczeń, położono tapety, wstawiono nowoczesne meble w kilku pomieszczeniach. W nowej kuchni wykonano zabudowę na wymiar (częściowo zabudowa obejmuje sprzęt AGD), a na środku pomieszczenia umieszczono wyspę kuchenną. Od 14 lipca 2021 r. wnioskodawczyni jest właścicielką samochodu marki [...] z 2003 r., co zostało przez nią zatajone w trakcie wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni, poproszona o wyjaśnienie powyższego, odmówiła odpowiedzi i zasłaniając się brakiem pamięci nie podała kwoty zakupu samochodu. Oświadczyła jedynie, że wszystkimi formalnościami związanymi z kupnem i ewentualną sprzedażą auta zajmował się jej znajomy, dlatego nie jest w stanie dostarczyć oryginału dokumentu zakupu i sprzedaży auta.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Radomia, działając na podstawie m.in. art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.) dalej jako "u.p.s.", orzekł o zmianie ww. decyzji tegoż organu z dnia 18 marca 2021 r. w ten sposób, że od 1 grudnia 2021 r. odmówił wnioskodawczyni świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dokumentowany przez skarżącą dochód w kwocie 701 zł (215,84 zł – zasiłek pielęgnacyjny oraz 485,16 zł – zasiłek stały) nie przekłada się na jej sytuację majątkową. Przeprowadzony w tak szerokim zakresie remont domu, nawet uwzględniając pomoc osób trzecich, co podawała strona, a także fakt zakupu w lipcu 2021 r. samochodu osobowego, wymagał znaczących nakładów finansowych. Podejmowane przez stronę inwestycje ujawnione podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego wskazują na dysproporcje pomiędzy deklarowanym a faktycznym dochodem. W ocenie organu I instancji dysproporcja ta oznacza, że strona jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby, pomimo spełniania formalnych wymogów do pomocy w formie zasiłku stałego.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że argumenty zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji organu I instancji są niezgodne z prawdą i ma na to dowody.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 12 u.p.s., a tym samym zaistniała podstawa do zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji strony niewątpliwie wystąpiła dysproporcja pomiędzy deklarowanym a faktycznym dochodem. Istotne przy tym jest, że strona od 2005 r. korzysta z pomocy społecznej, nie wykazując żadnych własnych dochodów. Uzyskiwany od lutego 2021 r. dochód obejmujący zasiłek pielęgnacyjny i zasiłek stały w łącznej kwocie 701 zł jest – w ocenie Kolegium – niski i w żaden sposób (oprócz najpotrzebniejszych potrzeb bytowych) nie może pozwolić na takie inwestycje, jakie poczyniła strona w domu, w którym obecnie zamieszkuje. Organ odwoławczy powołał się na treść protokołu przesłuchania strony z 18 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że remont domu przeprowadzany jest od października 2020 r. i w jego trakcie pomalowano 5 pomieszczeń w całym domu, położono tapetę, panele podłogowe w 3 pomieszczeniach (pokój, przedpokój i kuchnia), w kuchni została wykonana wysepka zastępująca stół kuchenny, zakupiono 2 komody, 3 sztuki drzwi, każde po 200 zł, a także z palet zostało wykonane ogrodzenie. Nadto strona zeznała, że z poprzedniego jej miejsca zamieszkania przeniesione zostały: stół kuchenny, krzesła, szafki kuchenne, zlew, art. AGD i RTV (telewizor). Strona podała też, że w lipcu 2021 r. poniosła wydatki na leki – 90 zł, energię – 150 zł, gaz z butli i wodę – 200 zł. W ocenie Kolegium z zeznań strony wynika jednocześnie, że ona w zasadzie nie poniosła żadnych kosztów remontu domu (oprócz 2 rolek tapety po 20 zł), pozostałe zaś materiały niezbędne do remontu czy też meble zostały zakupione przez inne osoby wskazane przez nią i przekazane w formie darowizny. Także prace remontowe zostały przeprowadzone bezpłatnie przez znajomych. Zdaniem Kolegium mogła zaistnieć sytuacja, że strona otrzymała jakieś niewielkie wsparcie od innych osób, bądź to w postaci przekazania farb do malowania pomieszczeń, czy też robocizny, jednak stwierdzony zakres remontu nie mógł być wykonany zupełnie bez udziału finansowego strony postępowania. Decydując się bowiem na remont zarówno parteru, jak i piętra domu, strona musiała mieć świadomość, że wymaga to znacznych nakładów finansowych z jej strony. Tymczasem deklarowany przez nią dochód z pewnością mógł zabezpieczyć jedynie najpilniejsze potrzeby niezbędne do codziennego bytowania. Co więcej, w lipcu 2021 r. strona dokonała zakupu samochodu, a następnie sprzedała go za kwotę 4,900 zł, co może dodatkowo świadczyć o dysponowaniu przez nią dodatkowymi środkami finansowymi, oprócz zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Kolegium zwróciło też uwagę, że oprócz remontu domu strona wyposażyła mieszkanie w nowe meble (np. 2 komody), przy czym nie dało wiary temu, że meble te zakupione zostały przez jej syna, który studiuje w Lublinie i utrzymuje się jedynie ze stypendium w wysokości 1.300 zł. Kolegium uznało, że na podstawie art.12 u.p.s. zasadnym jest stwierdzenie, że w przypadku J. B. zaistniała dysproporcja między deklarowanym przez nią dochodem a faktycznie posiadanymi środkami finansowymi.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze strona zawarła także m.in. wniosek o dołączenie w poczet materiału dowodowego dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej obrazującej przeprowadzony remont generalny, opinii inspektora nadzoru budowlanego z 21 marca 2022 r. dotyczącej wykonywania robót wykończeniowych i stanu lokalu przez nią zajmowanego oraz opinii dotyczącej remontu elektryki. Skarżąca podniosła, że w aktach sprawy brak jest zdjęć zajmowanego przez nią lokalu, a pracownik opieki społecznej nie dysponuje fachową wiedzą na ten temat. Organy orzekające pominęły fakt, że część mebli pochodzi ze starego mieszkania, a część należy do jej syna. Skarżąca przyznała, że wprawdzie jej sytuacja zdrowotna jest zła, ale ona musi dać radę dla siebie i syna. Ojciec syna jest budowlańcem, więc pomaga jej swoją pracą, tak samo jak inni znajomi. W ocenie skarżącej organy obu instancji bezzasadnie odmawiały jej dostępu do akt sprawy, przez co naruszyły jej prawo do obrony i rzetelnego postępowania. Jako rzeczywisty powód zmiany decyzji wskazała negatywne nastawienie ze strony pracownika socjalnego zajmującego się jej sprawą. Poza tym skarżąca wskazała, że nie otrzymała zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 6 lipca 2022 r. skarżąca podniosła, że w październiku 2019 r. dom, w którym obecnie zamieszkuje, był ruiną nienadającą się do użytku i wymagającą natychmiastowego remontu. Twierdzenie organu, że strona świetnie radzi sobie w życiu jest nieprawdę. Skarżąca stwierdziła, że jest jej ciężko, musi prosić innych ludzi o pomoc, gdyż stan jej zdrowia pogorszył się, musi korzystać z pomocy psychologa i psychiatry. W ocenie skarżącej przeprowadzonego remontu nie można nazwać kapitalnym. Odnosząc się do posiadanego samochodu, skarżąca podniosła, że popełniła błąd, pozwalając znajomemu na jego zakup na jej nazwisko. Samochód został zbyty 2 sierpnia 2022 r., czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy umowa sprzedaży. Skarżąca załączyła zaświadczenie wydane 4 stycznia 2022 r. przez Prezydenta Miasta Radomia, z którego wynika, że w bazie danych skarżąca figurowała jako właściciel pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od 14 lipca 2021 r. do 2 sierpnia 2022 r.
Następnie pismem z 24 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci kserokopii 3 decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 29 lipca 2022 r. przyznających jej zasiłek stały, świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 120 zł i dofinansowanie pieniężne na zakup żywności w kwocie 60 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r. oddalił skargę podzielając stanowisko organów w niniejszej sprawie. Sąd za materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji uznał art. 106 ust. 5 u.p.s. dopuszczający możliwość zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z tą regulacją decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z kolei stosownie do art. 12 u.p.s. można odmówić przyznania świadczenia w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. Sąd I instancji wskazał przy tym, że zmiana decyzji przyznającej zasiłek stały na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 12 u.p.s. powinna być poprzedzona szczegółową analizą i rzetelną oceną sytuacji majątkowej osoby uprawnionej do świadczenia. Organ powinien w sposób pełny i przekonujący przedstawić argumenty, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji z powodu dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że w badanej sprawie prawidłowo przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego co dało powód do uznania, że zaistniały okoliczności wskazane w art. 12 u.p.s., stanowiące podstawę zmiany decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. przez odmowę przyznania tego zasiłku od 1 grudnia 2021 r. Sąd podkreślił ustalenie organów wskazujące, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z powodu wady wzroku na okres do 31 stycznia 2022 r. z możliwością podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, nigdy nie pracowała zawodowo, a z pomocy społecznej korzysta regularnie od 2005 r. Skarżąca nie kwestionowała faktu remontowania od października 2020 r. domu o powierzchni 150 m2 należącego do jej ubezwłasnowolnionej ciotki, przebywającej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczo-Psychiatrycznym w [...]. Sąd dostrzegł jednak, że stanowiska strony i organów różnią się w kwestii zakresu przeprowadzonych prac remontowych oraz poniesionych na nie nakładów finansowych. Wedle organów doszło do zamiany pomieszczenia kuchennego na parterze, poprowadzono nową kanalizację i hydraulikę, wymieniono kaloryfery i 3 sztuki drzwi na nowe, pomalowano 5 pomieszczeń, położono tapetę, wstawiono nowoczesne meble w kilku pomieszczeniach, a w nowej kuchni wykonano zabudowę na wymiar (częściowo obejmuje ona sprzęt AGD), a na środku usytuowano wyspę kuchenną. Skarżąca natomiast kwestionuje ustalenia organów w zakresie poprowadzenia nowej kanalizacji i hydrauliki oraz nowoczesnych mebli w kuchni. Zgodnie z jej oświadczeniami remont został przeprowadzony przy pomocy znajomych i przy użyciu ich materiałów, a tylko przy niewielkim nakładzie finansowym skarżącej. Natomiast samochód osobowy marki [...], według oświadczeń skarżącej, został zakupiony na nią przez znajomego i sprzedany 2 sierpnia 2022 r., a więc po dwóch tygodniach od jego nabycia.
Sąd I instancji uznał, iż uwzględniając fakt przeprowadzenia prac remontowych w zajmowanym domu oraz fakt posiadania samochodu osobowego, a następnie jego zbycia, organy prawidłowo przyjęły, że okoliczności te potwierdzają, iż niskie dochody skarżącej wynoszące 701 zł miesięcznie, na które składają się jedynie świadczenia z pomocy społecznej, pozostają w sprzeczności z jej rzeczywistym stanem majątkowym, który jednocześnie wskazuje, że jest ona w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową, wykorzystując własne środki oraz możliwości i zasoby majątkowe, co tym samym wyczerpuje znamiona przesłanek z art. 12 u.p.s. Sąd uznał przy tym, że w przedmiotowej sprawie dla prawidłowości powyżej oceny nie ma znaczenia zakres prac remontowych (czy jest to remont generalny, czy o mniejszym zasięgu) oraz ewentualna pomoc (fizyczna i w postaci darowizny materiałów budowlanych) znajomych strony przy remoncie jej domu, ponieważ otrzymane od innych osób wsparcie należy traktować równoznacznie z udostępnieniem skarżącej określonych zasobów majątkowych. Sytuacja majątkowa, o której mowa w art. 12 u.p.s., obejmuje bowiem także wartość sfinansowanych przez osoby trzecie świadczeń czy przekazanych przedmiotów. W kontekście art. 12 u.p.s. także nabycie pojazdu sfinansowane przez inne osoby powinno być brane pod uwagę przy ocenie możliwości finansowych skarżącej.
Ponadto, za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca była informowana o prawnych skutkach swoich działań bądź ich braku oraz brała czynny udział w postępowaniu (oświadczenie strony z 10 sierpnia 2021 r., że nie wnosi uwag do zebranego w sprawie materiału dowodowego; wezwanie organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień z 30 listopada 2021 r. wraz z pouczeniem o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a.; oświadczenie skarżącej z 15 grudnia 2021 r. o pouczeniu jej o treści art. 10 k.p.a. Skarżąca miała zatem możliwość brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów. Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut skargi dotyczący odmowy dostępu do akt, gdyż w aktach administracyjnych znajdują się notatki służbowe z 10 stycznia 2022 r. i 20 stycznia 2022 r, sporządzone przez pracowników organu I instancji, z których wynika, że skarżąca miała dostęp do dokumentacji, przeglądała akta sprawy i robiła z nich fotokopie.
Jednocześnie Sąd I instancji, działając na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z 24 sierpnia 2022 r. wskazując, iż dowody, których strona domagała się przeprowadzenia to trzy decyzje organu I instancji wydane już po dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego tj. art. 12 u.p.s. przez błędne zastosowanie do przedmiotowej sprawy, gdyż by móc w ogóle zastosować przedmiotową instytucję dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową uprawnionego musi być tego typu, że osoba wykorzystując własne zasoby majątkowe musi być w stanie przezwyciężyć trudną sytuację majątkową, bowiem istotą zastosowania tej nadzwyczajnej instytucji (swoistego dodatkowego wymogu uzyskania zasiłku stałego) jest zaś ustalenie możliwości samodzielnego zaspokajania wszystkich niezbędnych potrzeb, mimo spełniania formalnych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca, co zauważa też Sąd I instancji w swym uzasadnieniu;
II. przepisów postpowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy prowadzące postępowanie nie uchybiły wymienionym przepisom k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji, podczas gdy organy te w stopniu rażącym dopuściły się naruszenia ww. przepisów k.p.a., gdyż mimo jednoznacznych dowodów (zarówno ze źródeł osobowych jak i źródeł dokumentowych) ustaliły, iż faktycznym finansowym beneficjentem sprzedaży samochodu marki [...] była skarżąca, w sytuacji gdy rzeczywistym beneficjatem i inicjatorem całej transakcji był P.S., który w pewnym zakresie wykorzystał nieporadność skarżącej by osiągnąć swoje cele, do czego się przyznał w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w sprawie o znaku: [...] przez organ I instancji;
Ill. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez faktyczne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca miała zapewnione prawo do czynnego udziału w każdym stadium postpowania administracyjnego, w tym w szczególności do zapoznawania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji, w sytuacji, gdy teza ta jest jedynie częściowo prawdziwa, gdyż jedynie pozornie wymóg ten został zrealizowany na etapie wydawania decyzji organu I instancji, akta sprawy zostały skarżącej udostępnione w dniu upływu terminu do złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu,
lV. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez całkowite niedoniesienie się przez Sąd I instancji do argumentacji J. B. w zakresie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podniesionych w skardze, polegających na niepodjęciu z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia badania lokalu z bezstronną osobą legitymującą się wiedzą fachową tj. biegłego z zakresu budownictwa bądź wyceny ruchomości i nieruchomości, oraz przez brak porównania stanu lokalu, który obecnie zajmuje skarżąca sprzed jej w nim zasiedlenia do momentu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz brak ściągnięcia akt osobowych skarżącej prowadzonych przez MOPS przed przeprowadzką na ulicę [...], w szczególności w celu ustalenia jakimi ruchomościami dysponowała w poprzednio zajmowanym lokalu.
Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm prawem przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. ,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego. W przepisie art. 12 u.g.n. kluczowym pojęciem jest "dysproporcja", która w języku potocznym oznacza brak proporcji, symetrii i równowagi między rzeczami, cechami lub zjawiskami występującymi łącznie (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023, uwagi do art. 12). Judykatura za wystąpienie dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi dochodami a posiadanym majątkiem uznaje taką sytuację, w której udokumentowane niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a stan majątkowy takiej osoby wskazuje, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2008 r., IV SA/Gl 13/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r., I SA/Wa 43/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Sz 423/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przepis art. 12 u.p.s. wprost wskazuje przykładowe zdarzenia, mogące uzasadniać wystąpienie dysproporcji między udokumentowaną sytuacją dochodową a sytuacją majątkową osoby lub rodziny. Są to takie fakty, jak: posiadanie znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów oraz nieruchomości. Znaczne zasoby finansowe to takie, które w istotny sposób, w przeciętnej sytuacji oznaczonego rodzaju, mogą spowodować powrót do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych zainteresowanego. To samo dotyczy wartościowych przedmiotów, w szczególności takich jak: drogocenne kamienie, dzieła sztuki, kolekcje (monet, znaczków pocztowych, sreber, zastaw stołowych), elementy wyposażenia, cenny sprzęt wykraczających poza normalne, przeciętne potrzeby oraz środki transportowe (W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, LexisNexis 2013, uwagi do art. 12). Trafnie podnosi skarga kasacyjna, iż dostrzeżona w toku niniejszego postępowania dysproporcja pomiędzy udokumentowanymi dochodami a posiadanym majątkiem skarżącej nie ma charakteru ww. przykładowego wyliczenia. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika bowiem aby skarżąca posiadała przywołane w powyższym przepisie znaczne zasoby finansowe, wartościowe przedmioty, których posiadanie wykracza poza normalne potrzeby czy też nieruchomości. W okolicznościach sprawy ww. dysproporcja jest upatrywana w przeprowadzonym przez skarżącą remoncie budynku, w którym zamieszkała należącym do członka jej rodziny oraz w zakupie samochodu osobowego. Jedynie przykładowe wyliczenie przez art. 12 u.p.s. sytuacji powodujących istnienie dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi dochodami a posiadanym majątkiem, nie pozwala a priori zdezawuować okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie jako źródła istnienia ww. dysproporcji. Do ujawnionych okoliczności sprawy organy winny jednak podejść z większą ostrożnością, konstatując brak jednoznacznego podobieństwa do tych sytuacji, które ustawodawca wprost uznał za źródła wystąpienia dysproporcji, w rozumieniu ww. przepisu. W takiej sytuacji organ winien udzielić wyraźnej odpowiedzi na pytanie, czy ujawniony stan majątkowy strony wskazuje, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Przepis art. 12 u.p.s. ma bowiem za zadanie eliminować spośród beneficjentów pomocy społecznej te osoby, które posiadają majątek wskazujący, że pomoc społeczna jest im niepotrzebna do życia (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2007 r., IV SA/Po 4-5/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odpowiedź w powyższej kwestii udzielona w toku dotychczasowego postępowania nie jest przekonywująca.
Udzielenie akceptowalnej prawnie odpowiedzi w powyższej kwestii wymagało dokonania ustaleń, które jednoznacznie wskażą na zakres wykonanego remontu i przysporzeń dokonanych w mieszkaniu, które aktualnie zajmuje skarżąca. Aby ustalenia te odpowiadały dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ich początkiem winno być precyzyjne przedstawienie stanu mieszkania sprzed remontu i stanu po remoncie. Natomiast zakres przeprowadzonego remontu nie został jednoznacznie ustalony i pozostawał sprzeczny w toku postępowania administracyjnego. Sprzeczność tę dostrzegł Sąd I instancji, ale zaniechał wyprowadzenia konsekwencji wobec kontrolowanego postępowania. Brak jednoznacznego ustalenia w tym zakresie nie pozwala nawet w przybliżeniu ustalić, jakie środki finansowe pochłonął ów remont. Ponadto, zbagatelizowane zostało zweryfikowanie twierdzenia skarżącej, iż przedmiotowy remont został zasadniczo wykonany przez jej znajomych i przyjaciół, i pochłonął jednie nieznaczne jej własne zasoby finansowe. Zaniechano także ustalenia jakie sprzęty i meble skarżąca przeniosła do wyremontowanego mieszkania z dotychczas zajmowanego lokalu. W toku dotychczasowego postępowania skarżąca wyjaśniała te kwestie, ale jej wyjaśnienia nie zostały nawet zweryfikowane, choć od kilkunastu lat pozostaje podopieczną pomocy społecznej, a tym samym w miejscu jej zamieszkania wielokrotnie dokonywana była aktualizacja wywiadu środowiskowego. Niezrozumiałe jest także zanegowanie a priori twierdzenia skarżącej, że cześć mebli w mieszkaniu została nabyta przez jej syna, studiującego w L. Skoro organ ustalił, że pobiera on stypendium, a zatem dysponuje określonymi środkami finansowymi, to nabycie przez niego określonych sprzętów do mieszkania, nie jawi się jako niemożliwe.. Kwestia ta również nie została przekonywująco zweryfikowana. Podobnie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia nabycia przez skarżącą samochodu osobowego. Na gruncie art. 12 u.p.s. istotne pozostaje przede wszystkim dysponowanie przez beneficjenta pomocy społecznej zasobami pieniężnymi umożliwiającymi zakup określonej rzeczy, w sytuacji jednoczesnej konieczności przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych zasobów majątkowych. Jeżeli zatem skarżąca, będąc osobą z tego rodzaju wadą wzroku, która stanowi znaczny stopień niepełnosprawności, wskazuje na fizyczny brak możliwości kierowania pojazdem mechanicznym, a jednocześnie podaje konkretną osobę, która posłużyła się nią do zakupu ww. samochodu dla siebie, to powyższa okoliczność winna być przedmiotem weryfikacji ze strony organów. Potwierdzenie okoliczności przywołanych w tym zakresie przez skarżącą przeczyłoby bowiem tezie, że dysponowała ona środkami finansowymi na zakup kilkunastoletniego samochodu marki [...].
Mając na uwadze powyższy sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego wypada wskazać, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Taki charakter ma natomiast zabieg dowodzenia przeprowadzony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Nie pozwala on na uznanie, że w toku postępowania administracyjnego ustalona została podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy, umożliwiająca zastosowanie przepisu art. 12 u.p.s.
Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw. Strona powinna zatem wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Postawiony w badanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiony jest takiego wskazania, a tym samym naruszenie owej normy prawnej należy uznać za pozbawione wpływu na wynik sprawy.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, a ustalając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy dokona także weryfikacji procesowej wyjaśnień skarżącej w sposób odpowiadający dyrektywom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zajęte w sprawie stanowisko przekonująco uzasadni stosownie do treści art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.