I OSK 1299/12

84/1/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 22 października 2014 r. Sygn. akt Ts 140/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej C. i P. S. w sprawie zgodności: a) art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) w związku z art. 7 tej ustawy oraz b) art. 37a ust. 1 i 7 zdanie trzecie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) z: art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 3 czerwca 2014 r. C. i P. S. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność, po pierwsze, art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720; dalej: ustawa zmieniająca) w związku z art. 7 tej ustawy; po drugie, art. 37a ust. 1 i 7 zdanie trzecie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.; dalej: ustawa o komercjalizacji) z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. W sprawie skarżących toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z 17 stycznia 2011 r. (znak WGN.C.GM.72211-39/05/11) Prezydent Miasta Tarnowa odmówił ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie skarżących wystąpiła negatywna przesłanka uzyskania odszkodowania – tj. do dnia 31 maja 2003 r. sporna nieruchomość pozostawała nieprzerwanie przez 30 lat w posiadaniu samoistnym PKP S.A. i jej poprzedników prawnych. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda Małopolski decyzją z 12 sierpnia 2011 r. (znak WS.VI.MM.7534-1-17-11). Wyrokiem z 5 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1653/11) oddalił skargę, którą skarżący złożyli na decyzję Wojewody Małopolskiego. Z kolei wyrokiem z 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1299/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących. W przekonaniu skarżących zakwestionowane przepisy prowadzą do naruszenia praw podmiotowych gwarantowanych przez art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, oraz art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżących w ich sprawie naruszono prawo do uzyskania odszkodowania w związku z dokonanym wywłaszczeniem oraz prawo własności i inne prawa majątkowe. Doszło do tego wskutek odebrania skarżącym przysługującej im własności nieruchomości, a następnie – z powodu niezwykle krótkiego okres vacatio legis – pozbawienia ich możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Ponadto skarżący podkreślają, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania. Niekorzystnie ukształtował przy tym sytuację prawną właścicieli wywłaszczonych – uzależnił ich prawo do odszkodowania od okresu, w którym przedmiot wywłaszczenia znajdował się w posiadaniu PKP. W przeświadczeniu skarżących nie ma to jednak uzasadnienia w żadnych wartościach, zasadach czy normach konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone na skutek wydania przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego. Po trzecie, sposób naruszenia tych praw i wolności musi wskazać sam skarżący w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków. Przede wszystkim Trybunał przypomina, że zgodnie z modelem skargi konstytucyjnej obowiązującym w prawie polskim skarżący mogą uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie te przepisy, które były podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu wolności lub praw o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Aby ustalić, czy tak jest, trzeba odwołać się do sporu, w związku z którym wydano orzeczenie, i odnieść podstawę prawną orzeczenia do przedmiotu zaskarżenia (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakwestionowany przez skarżących art. 1 pkt 20 ustawy zmieniającej nie był podstawą orzeczenia o ich prawach podmiotowych. Sądy orzekające w sprawie nie nawiązywały do jego treści. Jest to przepis zmieniający i jego sens normatywny sprowadza się do wprowadzenia do ustawy o komercjalizacji m.in. nowej jednostki redakcyjnej – tj. art. 37a ust. 7. Skarżący nie kwestionowali zmiany ustawy o komercjalizacji. Swoje zarzuty sformułowali wobec art. 37a tego aktu prawnego. Ponadto skarżący nie uzasadnili zarzutu niekonstytucyjności art. 1 pkt 20 ustawy zmieniającej. Z tego względu, w zakresie badania zgodności art. 1 pkt 20 ustawy zmieniającej z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji, skardze nie można nadać dalszego biegu. W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 37a ustawy o komercjalizacji Trybunał Konstytucyjny zauważa, że problem konstytucyjny przedstawiony w skardze dotyczy określenia przez ustawodawcę przesłanek utraty prawa do odszkodowania, związanych z ustaleniem, czy PKP S.A. pozostawała posiadaczem samoistnym nieruchomości przez okres wskazany przez ustawodawcę (co najmniej 30 lat) w dniu poprzedzającym wejście ustawy w życie (25 maja 2003 r.). Ustawa przewiduje prawo do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jednak wtedy, gdy 30-letni okres posiadania samoistnego gruntu przez PKP S.A. trwa do 31 maja 2003 r., następuje wyłączenie prawa do odszkodowania za te grunty. Ze względu na 14-dniową vacatio legis (ustawa weszła w życie 25 maja 2003 r.) skarżący mieli sześć dni na podjęcie kroków zapobiegających utracie prawa do odszkodowania. Nie uczynili jednak niczego co mogłoby zapobiec utracie prawa do odszkodowania. W związku z powyższym należało uznać, że niekorzystne ukształtowanie sytuacji prawnej skarżących wynikało z niepodjętych przez nich działań, a nie z treści kwestionowanego przepisu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony podstawowych wolności i praw zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skarg konstytucyjnych szczególnie istotne jest zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesów prawnych skarżących. Jest to jednak możliwe dopiero po wykazaniu się przez nich minimalną dbałością o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej dbałości wyznaczono, określając warunki wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że „skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie” (postanowienia TK z 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77 oraz 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20). Skarga konstytucyjna, będąca w istocie zarzutem przeciw prawu, jest ultima ratio – ostatnią szansą dochodzenia wolności i praw naruszonych przez zastosowanie kwestionowanego w niej przepisu. Poza oceną Trybunału Konstytucyjnego muszą zatem pozostawać również te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej następuje w wyniku zaniedbań spowodowanych przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania (zob. postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83). W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna jest próbą skorygowania zaniedbań, do których skarżący doprowadzili w związku z ochroną przysługujących im prawa własności i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skargi konstytucyjnej nie może rozpoznać również dlatego, że hipotetyczne stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu w zakresie wskazanym przez skarżących nie zmieniłoby ich sytuacji prawnej. Tymczasem skarga konstytucyjna w polskim systemie prawnym, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest swoistą actio popularis. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w postępowaniu skargowym, choć wywiera skutki erga omnes, jednak w szczególności dotyczy podmiotu, który postępowanie zainicjował. Oznacza to, że w jego sprawie musi dojść, w wypadku zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, do faktycznej ochrony konstytucyjnych wolności lub praw (zob. postanowienia TK z 8 września 2004 r., SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86 oraz 21 września 2006 r., SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117). Zaskarżony art. 37a ust. 7 zdanie trzecie ustawy o komercjalizacji stanowi, że [r]oszczenie o odszkodowanie [za przejęte przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości] nie przysługuje również w przypadku, gdy grunt (…) pozostawał do dnia 31 maja 2003 r. w posiadaniu samoistnym PKP SA lub jej poprzedników prawnych nieprzerwanie przez okres co najmniej 30 lat”. Hipotetyczne wyeliminowanie tego przepisu nie otworzyłoby skutecznej drogi do ochrony praw skarżących, gdyż w mocy pozostałby art. 37a ust. 7 zdanie drugie ustawy o komercjalizacji stanowiący, że po upływie okresu (na składanie wniosków o odszkodowanie) roszczenie o odszkodowanie nie przysługuje. Brak możliwości zmiany sytuacji prawnej skarżących powoduje, że skardze konstytucyjnej nie można nadać dalszego biegu (zob. postanowienie pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.