I OSK 1297/22

I OSK 1297/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 437/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 78 ust. 1 w związku z art. 73 ust. 2 i art. 72 ust. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 139
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 437/21 w sprawie ze skargi J. Z. i M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. nr [...].
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 437/21 oddalił skargę J. Z. i M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Oświadczeniem z [...] grudnia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy (Prezydent) wypowiedział J. i M. Z. (Skarżącym), ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2015 r. dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], związanej z lokalem [...], będącej własnością m.st. Warszawy, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 650 m². Co za tym idzie, użytkownicy wieczyści otrzymali propozycję wnoszenia od dnia [...] stycznia 2016 r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że zmiana wysokości stawki procentowej związana jest z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste, zmianą sposobu korzystania z lokalu lub trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co potwierdza m.in. wpis w Dziale 1-0 księgi wieczystej nieruchomości.
Wnioskiem z [...] maja 2018 r. Skarżący wnieśli o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% jest nieuzasadnione. Skarżący wystąpili również z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku.
Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium) orzekło o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku.
Skarżący wnieśli skargę od powyższego orzeczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1571/19) uchylił zaskarżone orzeczenie.
Również [...] kwietnia 2019 r. Kolegium oddaliło wniosek Skarżących o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jako złożony po terminie. Skarżący [...] czerwca 2019 r. złożyli sprzeciw od powyższego, który wraz z aktami został przekazany do Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieście w Warszawie.
Rozpoznając ponownie na skutek orzeczenia Sądu Wojewódzkiego, wniosek o przywrócenie terminu, Kolegium postanowieniem z [...] września 2020 r. zwróciło go Skarżącym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Następnie, po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2020 r.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że stosownie do regulacji zawartej w art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81.
Kolegium wskazało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 139, dalej "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego"). Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych.
Kolegium zwróciło następnie uwagę, że z dniem 15 sierpnia 2019 r. w omawianym zakresie nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą obowiązane jest uwzględnić z urzędu. Ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309, dalej "ustawa o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości) wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego.
W uzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364 ) jako podstawę przyjęto zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste. Ostatecznie ewentualny spór w tej sprawie będzie rozstrzygał sąd powszechny. W uzasadnieniu projektu wskazano również, że zaproponowany tryb nie spowoduje dodatkowego obciążenia sądu, ponieważ zmiana polega na skróceniu procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium podniosło, że stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W myśl art. 73 ust, 2d tej ustawy, właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych, dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Z wyżej wskazanych powodów (zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie i brak przepisów przejściowych) wnioski składane na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r.), nie mogą zostać rozpatrzone przez Kolegium, bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości tego organu. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z powyższych powodów Kolegium uznało, że w tym przypadku właściwy sąd powszechny będzie również właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W związku z powyższym, wniosek Skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podlegał zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zwrotu podania wnoszącemu m.in. w przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny.
Skarżący wnieśli na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że skarga ta jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Uzasadniając wydany wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2020 r. utrzymujące wcześniejsze postanowienie tego organu z [...] września 2020 r. wydane, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., w przedmiocie zwrotu podania skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste było niezasadne.
Sąd Wojewódzki wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki organ w obecnym stanie prawnym jest właściwy do rozpoznania sporu pomiędzy właścicielem gruntu a jego użytkownikiem wieczystym w zakresie stawki procentowej opłaty w związku ze zmianą sposobu wykorzystania nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że ustalenie jaki organ właściwy jest do rozpoznania takiego sporu determinuje również właściwość organu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty było niezasadne. Dalej, Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki czynszu dokonane zostało oświadczeniem z [...] grudnia 2015 r. Jako podstawę prawną swojego oświadczenia Prezydent wskazał art. 78 ust. 1 w związku z art. 73 ust. 2 i art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący z wnioskiem o ustalenie, że powyższe wypowiedzenie jest nieuzasadnione oraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wystąpili [...] maja 2018 r. Stosownie do ówczesnego brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołanych w oświadczeniu Prezydenta, które obowiązywało do dnia [...] sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmieniało się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 ustawy). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien był wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 ustawy). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Odwołując się do doktryny Sąd Wojewódzki wskazał, że: "Począwszy od 15.08.2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach - art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. - dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021).
Uwzględniając zatem powyższe, Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z analizowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78-81 ustawy), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. Sąd Wojewódzki wskazał, że w aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej w trybie art. 73 ustawy, jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e ustawy). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak- Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że faktem jest, że skarżący złożyli [...] maja 2018 r. wniosek o ustalenie, że zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jest nieuzasadniona. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r., co wówczas uzasadniało podjęcie orzeczenia przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak jak zauważył Sąd I instancji, słusznie podniosło Kolegium, że w ustawie o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy. W konsekwencji do sprawy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/GI 228/18, LEK nr 2511216).
Sąd Wojewódzki nie podzielił zatem zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że po wejściu w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, w tym jej art. 21 przewidującego, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych doszło bowiem do zmiany stanu prawnego. W nowym stanie prawnym odpadła zatem kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie w ocenie Sądu Wojewódzkiego, Kolegium zwróciło skarżącym wniosek z [...] maja 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowe stawki procentowej opłaty jest niezasadne. Stosownie bowiem do brzmienia art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ewentualnie wydanie przez Kolegium orzeczenia co do przywrócenia terminu skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiedli J. M. małż. Z. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020.139 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi wskutek niewłaściwego uznania, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie bezzasadności aktualizacji opłaty rocznej Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej "ustawa o przekształceniu"), postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadał po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Podkreślono, że postępowanie w sprawie ustalenia niezasadności aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej zostało zainicjowane przez wnioskodawców przed dniem przekształcenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym, do postępowania tego ma pełne zastosowanie przytoczony wyżej przepis art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Samorządowe kolegium odwoławcze nadal jest organem właściwym do załatwienia wniosku, albowiem postępowanie winno być prowadzone na podstawie "przepisów dotychczasowych", a więc przepisów obowiązujących przed 5 października 2018 r. (data wejścia w życie ustawy o przekształceniu). Okoliczność, że z dniem 15 sierpnia 2019 r. zmienił się stan prawny na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa o zm. KZN") nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej wnioskodawców w niniejszym postępowaniu, które zostało zainicjowane przed dniem przekształcenia (1 stycznia 2019 r.) i do którego cały czas znajduje zastosowanie przepis przejściowy art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Wskazano, że brak stosownych przepisów przejściowych w ustawie o zm. KZN powoduje jedynie, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań zainicjowanych po wejściu w życie tejże ustawy zastosowanie znajdzie art. 73 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2019 r., czego nie uwzględnił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie. Ponadto, wskazano, że ustawą o zm. KZN dokonano również nowelizacji przepisów ustawy o przekształceniu, w tym jej przepisów przejściowych, jednak ustawodawca zdecydował się pozostawić przepis art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu niezmieniony. Z powyższego wynika, że wolą ustawodawcy było, ażeby do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy o KZN stosować przepisy wskazane w art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu, tj. przewidujące tryb aktualizacji opłaty rocznej z udziałem samorządowych kolegiów odwoławczych. Podkreślono, że samorządowe kolegium odwoławcze nadal pozostaje organem właściwym do rozpatrzenia podania wnioskodawców na podstawie "przepisów dotychczasowych", o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
Na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1716, aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 139 - dalej "u.p.u.w.") postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych.
Niezasadnie przyjęło Kolegium, a stanowisko to zaakceptował następnie Sąd Wojewódzki, że przepis ten nie znajduje zastosowania w badanej sprawie, z tej przyczyny, że z dniem 15 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, a konkretnie zmianie uległo brzmienie przepisu art. 73 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2023, poz. 344 - dalej jako: "u.g.n."), a co za tym idzie zmienił się tryb zmiany stawek procentowych opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zasadności przyjętego stanowiska Kolegium upatruje w tym, że ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309 - dalej "ustawa o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości) wprowadzono do u.g.n. nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, projekt Sejmu RP VIII Kadencji, druk nr 3364 ) jako podstawę przyjęto zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste. Wskazano, że ostatecznie ewentualny spór w tej sprawie będzie rozstrzygał sąd powszechny. W uzasadnieniu projektu zaakcentowano ponadto, że zaproponowany tryb nie spowoduje dodatkowego obciążenia sądu, ponieważ zmiana polega na skróceniu procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium przyjęło, a stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki, że skoro ustawa o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości nie zawiera przepisów przejściowych, to należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji.
Uwadze Kolegium, jak i Sądu Wojewódzkiego umknęło jednak to, że ustawą o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości wprowadzono zmiany nie tylko do u.g.n., ale również do u.p.u.w. (art. 20 pkt 11 ustawy o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości). Co więcej, ustawodawca w niezmienionym brzmieniu pozostawił przepis art. 21 ust. 1 u.p.u.w., dodając do niego ustęp 2a. Tak więc, należało przyjąć, że pozostawienie przepisu art. 21 ust. 1 u.p.u.w. w niezmienionym brzmieniu było intencjonalnym działaniem ustawodawcy.
Skarżący kasacyjnie wniosek o uznanie, że aktualizacja stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona złożyli dnia [...] maja 2018 r. (prezentata Urzędu m.st. Warszawy). To oznacza, że nastąpiło to jeszcze przed wejściem w życie u.p.u.w. Z kolei wraz z wejściem w życie tego aktu (tj. 5 października 2018 r.) zastosowanie znajdował przepis art. 21 ust. 1. Przepis ten w niezmienionym brzmieniu obowiązuje do dziś.
Zważywszy na pełen kontekst badanej sprawy, trzeba wskazać, że rozstrzygnięcia intertemporalne prawa proceduralnego mogą jawić się następująco: po pierwsze - postępowanie prowadzone jest nadal, aż do zakończenia wg przepisów "prawa dawnego"; po drugie - następuje powtórzenie dokonanych czynności już wg "prawa nowego"; po trzecie - zachowane zostają w mocy dokonane przed chwilą wejścia w życie "nowego prawa" czynności wg "prawa starego", od chwili zaś wejścia w życie "nowego prawa" dokonywanie czynności następuje wg tego prawa (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne, Poznań 2000, s. 101).
Przekładając powyższe na okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należało, że trafnie wskazuje skargi kasacyjna, że w niniejszej sprawie przepis art. 21 ust. 1 u.p.u.w. uzasadnia stosowanie - pierwszego z podanych powyżej rozwiązań - tj. procedury przewidzianej w art. 73 u.g.n. w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2019 r.
Przyjęcie drugiego z przedstawionych powyżej rozwiązań, tj. powtórzenie dokonanych czynności już wg "prawa nowego" jest - zważywszy na etap postępowania w badanej sprawie - niemożliwe. Jak wskazano powyżej obowiązujące uregulowanie obejmuje skrócenie procedury odwoławczej, przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem, w badanej sprawie organ jednostronnie, działając w trybie art. 73 u.g.n. w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r. wypowiedział już skarżącym kasacyjnie dotychczasową stawkę procentową opłaty rocznej, a oni korzystając z ówcześnie obowiązujących rozwiązań prawnych złożyli już wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Skarżący kasacyjnie podjęli zatem przewidziane prawem działania, w celu zakwestionowania zasadności dokonanego już przez organ, jednostronnego wypowiedzenia im dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tego mechanizmu aktualnie obowiązujące przepisy już nie przewidują.
W konsekwencji, niemożliwe do wdrożenia jest również trzecie z przedstawionych powyżej rozwiązań, zakładające od chwili wejścia w życie "nowego prawa", dokonanie czynności wg tego prawa.
Zważywszy na fakt, że organ jednostronnie wypowiedział skarżącym kasacyjnie wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, czego obowiązujące przepisy nie przewidują, nie istnieje też procedura służąca zakwestionowaniu takiego wypowiedzenia, z której skarżący kasacyjnie mogliby skorzystać. Natomiast dla wdrożenia procedury przewidzianej w art. 73 ust. 2d u.g.n. (aktualnie obowiązujący) organ musiałby wystosować propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego do skarżących kasacyjnie, wyznaczyć im stosowny termin, a w braku ich zgody, to organ miałby prawo wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 73 ust. 2d u.g.n.). W okolicznościach badanej sprawy art. 73 ust. 2d u.g.n. nie stanowi zatem instrumentu, z którego mogliby skorzystać skarżący kasacyjnie. Z kolei przepis art. 73 ust. 2e u.g.n. (aktualnie obowiązujący) znajduje zastosowanie w przypadku, gdy z inicjatywą zmiany celu przeznaczenia występuje użytkownik wieczysty. Tymczasem, w badanej sprawie skarżący kasacyjnie za nieuzasadnioną uznali zmianę stawki opłaty rocznej, dokonaną przez organ. Nie jest zatem również możliwe kontynuowanie postępowania w trybie art. 73 ust. 2e u.g.n.
Uwzględnienia wymaga, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, kto ma rozpoznać wniosek skarżących kasacyjnie z [...] maja 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie za nieuzasadnione wypowiedzenia dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dnia [...] kwietnia 2019 r. oddaliło wniosek skarżących kasacyjnie o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jako złożony po terminie. Skarżący kasacyjnie [...] czerwca 2019 r. złożyli sprzeciw, który wraz z aktami sprawy został przekazany do Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieście w Warszawie. Jak zatem wynika z akt, Kolegium nie miało wątpliwości, co do swojej właściwości w sprawie. Również wniosek skarżących kasacyjnie o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie został przez Kolegium rozpoznany i załatwiony odmownie, co jednak zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I SA/Wa 1571/19. Nie bez znaczenia w okolicznościach badanej sprawy pozostaje również, że ten prawomocny wyrok zapadł już po zmianie przepisów, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2019 r. Sąd Wojewódzki w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I SA/Wa 1571/19, trafnie nie zakwestionował właściwości Kolegium, ale skierował do tego organu konkretne wytyczne, których uwzględnienie nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek uprzedniego uchylenia postanowień wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I SA/Wa 1571/19.
Zważywszy na okoliczności badanej sprawy, zasadnie skarżący kasacyjnie podnieśli, że poprzez oddalenie skargi wywiedzionej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.u.w.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I SA/Wa 1571/19 i rozważy czy w sprawie doszło do uchybienia terminu. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń, Kolegium albo rozpozna wniosek o przywrócenie terminu, albo jeżeli uzna, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, umorzy postępowanie w sprawie przywrócenia terminu.
Kosztów postępowania nie zasądzono ponieważ skarżący kasacyjnie nie zgłosili wniosku o zwrot kosztów (art. 210 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a.).