I OSK 1297/11

I OSK 1297/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 758/10 - Wyrok WSA w Lublinie z 2011-04-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 132 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 758/10 w sprawie ze skargi J. R., M. N., I. N., E. N. i Z. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 września 2010 r. nr GNiR.II.US/7724/1-59/10 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 758/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę J. R., M. N., I. N., E. N. i Z. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 września 2010 r. nr GNiR.II.US/7724/1-59/10 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 27 września 2010 r., nr GNiR.II.US/7724/1-59/10, Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 14 maja 2010 r., nr GM.SP.II.72211134/2008, umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości położonej w L. między ulicą P. Al. R., o powierzchni 1,5 ha, wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 listopada 1951 r., nr S.A.A.I-1881/50 – utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 listopada 1951 r., nr S.A.A.II-1881/50, została wywłaszczona nieruchomość o pow. 1,5 ha, zapisana w księgach wieczystych jako "(...)" i "(...)" w Sądzie Powiatowym w Lublinie, stanowiąca współwłasność M. N. i innych. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 16 stycznia 1954 r., nr Sa.II-1881/50, ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. N. i innych w wysokości 7 308,00 zł. Orzeczenie to wydano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 52, poz. 339) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. nr 4, poz. 31).
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, zostało wszczęte na wniosek o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość złożony w dniu 26 września 2008 r. przez Z. N. i J. R., będących spadkobiercami M. N., I. N. i J. I. N. (postanowienia: Sądu Powiatowego w Lublinie z dnia 22 lutego 1956 r., II Ns 90/56, Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 1991 r., II Ns 907/91, Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 31 grudnia 2009 r., Ns 90/56). Wnioskodawcy podnieśli, że do chwili obecnej ani byli właściciele, ani ich spadkobiercy nie pobrali należnego im odszkodowania, zgodnie zaś z Konstytucją RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Po rozpoznaniu tego wniosku, Prezydent Miasta Lublin wymienioną na wstępie decyzją z dnia 14 maja 2010 r., nr GM.SP.II.72211/34/2008, umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej powołanym wyżej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 listopada 1951 r., nr S.A.A.II-1881/50. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w myśl przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na podstawie którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, roszczenie o wypłatę odszkodowania uległo przedawnieniu. Stwierdzenie tej okoliczności obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Rozpatrując odwołanie Z. N. i J. R.od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną, podlegającą kognicji sądów powszechnych, a zatem nie powinna być ona dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Zmiana art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładająca obowiązek waloryzacji odszkodowania na organ uprawniony do zapłaty odszkodowania wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczną (obrachunkową), a nie przeliczeniem odszkodowania rozumianym jako ponowne ustalenie odszkodowania. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty niezaliczane do administracji publicznej wyłącza sprawę waloryzacji odszkodowania z kognicji sądów administracyjnych, a strona niezadowolona z wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinna dochodzić roszczenia przed sądem cywilnym tytułem nienależytego wykonania zobowiązania. Okoliczność, że źródłem zobowiązania jest decyzja administracyjna nie wyklucza dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK z 2000 r. nr 5, poz. 143, orzekając, iż art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, że w zakresie sprawy cywilnej nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wobec powyższej zmiany w przepisie art. 132 ust. 3 ustawy prezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, pogląd prawny o waloryzacji odszkodowania decyzją administracyjną, nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym, bowiem zmiana ta wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji odszkodowania dokonywanej przez organ administracji publicznej, waloryzacja była dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiłaby czynność techniczną. Poza tym przepis ten wskazuje, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zawarte w powyższej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., stanowisko co do waloryzacji odszkodowania decyzją administracyjną, opierało się na założeniu, że sprawa waloryzacji odszkodowania sprowadza się w istocie do ponownego ustalenia odszkodowania, a biorąc pod uwagę wcześniejsze (przed zmianą) brzmienie przepisu art. 132 ust. 3 ustawy, który nie wskazywał podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji, zasadnym było przyjęcie, iż waloryzacji rozumianej jako ponowne ustalenie odszkodowania powinien dokonać w drodze decyzji administracyjnej organ uprawniony do ustalenia odszkodowania.
W związku z tym, jak podkreślił Wojewoda, skoro przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną z uwagi na brak drogi administracyjnej, to postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ pierwszej instancji rozszerzył swoje rozstrzygnięcie orzekając o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, czego wnioskodawcy nie żądali oraz umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania z innych względów niż przedstawione powyżej, jednakże samo rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty odszkodowania było zasadne.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody złożyli J. R. oraz Z. N., w miejsce którego wstąpili – po jego śmierci – spadkobiercy, to jest: M. N., I. A. N., E. M. N. i Z. K. N., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez uchybienie zasadom postępowania wyrażonym w tych przepisach, art. 105 k.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania oraz art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący podkreślili, że Prezydent Miasta Lublin, jako właściwy w sprawie wypłaty odszkodowania, stwierdzając fakt niewypłacenia ich spadkodawcy ustalonego w 1954 r. odszkodowania, winien był dokonać jego waloryzacji z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadniając taki kierunek rozstrzygnięcia sprawy, WSA w Lublinie w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania, przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości (wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, Lex nr 81740).
Zdaniem WSA w Lublinie, wykładnia art. 132 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji.
Sąd I instancji administracyjny charakter waloryzacji odszkodowania wyprowadził z samej redakcji przepisu art. 132 ust. 3 ustawy wskazując, że to z woli ustawodawcy powierzono na mocy tego przepisu organom administracji publicznej decydowanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z przepisu tego wynika bowiem, że sprawa w tym przedmiocie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy. Takiego sposobu rozstrzygnięcia nie wyklucza przy tym okoliczność, iż wspomniany przepis nie wskazuje wprost na konieczność wydania decyzji administracyjnej. Wymóg ten niewątpliwie jednak wynika z materii, którą wskazany przepis normuje. Waloryzacja, o której mowa w omawianym przepisie, jest bowiem przejawem działania organu skierowanym na zewnątrz, mającym swojego adresata usytuowanego poza strukturami administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1236/08, Lex nr 569631).
Z tego powodu żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu następuje także w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym, nie jest to, wbrew stanowisku organów, jedynie czynność techniczna, tym bardziej, że strony uprawnionej do otrzymania zwaloryzowanego odszkodowania nie można pozbawiać możliwości weryfikacji dokonanego obliczenia, wyłączając tego rodzaju działanie organu administracji publicznej spod kontroli instancyjnej (wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, Lex nr 478286 oraz z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09, Lex nr 594974).
Ponadto, w ocenie WSA w Lublinie, Wojewoda Lubelski, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK z 2000 r., nr 5, poz. 143), który nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym. We wskazanym orzeczeniu Trybunał rozważał dopuszczalność drogi sądowej w sytuacji, w której roszczenie dotyczące zobowiązań pieniężnych wynikające z decyzji administracyjnej w ogóle nie jest regulowane w przepisach prawa. Stanowisko zaprezentowane przez Trybunał w tej sprawie nie oznacza zatem, że charakter cywilny mają zawsze wszystkie roszczenia pieniężne wywodzące się z aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., I OSK 525/05, LEX nr 198159).
Sąd I instancji podkreślił, że to z kolei oznacza, że nie można podzielić stanowiska Wojewody Lubelskiego o bezprzedmiotowości postępowania, a co za tym idzie o zasadności jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd I instancji nakazał przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i ustalenie w jego toku uprawnień stron w zakresie wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, okoliczności wypłaty albo braku wypłaty odszkodowania i samej zasadności waloryzacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, reprezentowany przez radcę prawnego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego,
a mianowicie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ dokonujący waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonuje jej w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności techniczno-obrachunkowej.
Postawił też zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej – niezastosowanie środka określonego w art. 151 tej ustawy i błędne zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i nieprawidłowo uznał, że organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy waloryzacja odszkodowania na postawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, ale czynności techniczno-obrachunkowej podlegającej kognicji sądów powszechnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, jej autor podniósł, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 ze zm.), a dokonana zmiana wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, bowiem w oparciu o tę samą podstawę prawną waloryzacji może dokonać nie tylko organ administracji, ale również osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z kolei nałożenie obowiązku waloryzacji m.in. na podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczno-obrachunkową, a nie przeliczeniem odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W tej zaś sytuacji postępowanie podlegało umorzeniu w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że wskutek powyżej opisanej błędnej wykładni przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło również do naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie:
Jako pierwszy winien zostać rozpatrzony zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na niezastosowaniu przez Sąd I instancji środka określonego w art. 151 P.p.s.a. i błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w wyniku naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy waloryzacja odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, lecz czynności techniczno-obrachunkowej podlegającej kognicji sądów powszechnych.
Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego dający organowi podstawę materialną do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony. Przepisem tym jest art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wskazana podstawa prawna do wydania decyzji przez organ administracji nie uprawniała do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 §1 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jest zatem niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ dokonujący waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonuje jej w formie decyzji administracyjnej, a nie czynności techniczno-obrachunkowej, wskazać należy, iż zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Z mocy omawianego przepisu strona uzyskała nowe roszczenie, które powinno być skonkretyzowane, co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej właściwego organu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174, LEX nr 3906).
Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. (Dz. U. z 2004, nr 141, poz. 1492), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy przykładowo zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny – decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2013/11, LEX nr 1126274 oraz z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, LEX nr 478286).
Skoro wniosek skarżących dotyczy żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją o odszkodowaniu, to w związku z tym, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, winien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest to bowiem, wbrew stanowisku organu, jedynie czynność techniczno-obrachunkowa. Waloryzacja odszkodowania podlega nadto kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, LEX nr 478286 oraz z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1229/09, LEX nr 594974).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.