I OSK 1294/23

I OSK 1294/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1334/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-12
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1090
art. 5 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B., A.B., K.B., M.P., A.P. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1334/21 w sprawie ze skargi A.B., A.B., K.B., M.P., A.P. i K.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1334/21, oddalił skargę A.B., A.B.2, K.B., M.P., A.P. i K.P. (skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W ocenie Sądu I instancji, zawartej w skardze argumentacji nie można pogodzić z obowiązującym stanem prawnym. O tym bowiem czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości czy oficjalności (art. 61 § 1 k.p.a.), decydują przepisy prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej przyznaniem tego uprawnienia. Jeśli zatem wszczęcie postępowania administracyjnego, jak w tym przypadku, następuje na wniosek, to zakres żądania określa wnioskodawca, o czym jednoznacznie przesądza art. 63 § 2 k.p.a.
Wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek organu wezwania strony do sprecyzowania wniosku powstaje tylko wówczas, gdy treść złożonego żądania jest niejasna, budzi wątpliwości. Obowiązek ten mógłby zatem doznać aktualizacji tylko wówczas gdyby we wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty nie określono, za jakie konkretnie mienie wnioskodawcy żądają rekompensaty. W takiej sytuacji rozpoznający sprawę organ zmuszony byłby do wystąpienia o sprecyzowanie przez stronę złożonego żądania w wyznaczonym terminie w oparciu o ogólne zasady określone w przepisach k.p.a. (to jest wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Obowiązku sprecyzowania niejasnej treści żądania poprzez wskazanie nieruchomości, za które strona domaga się rekompensaty (nawet jeśli następuje to po dacie 31 grudnia 2008 r.) nie można jednak mylić z modyfikacją (rozszerzeniem) wniosku o jasnej treści. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu- mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. Zawarte we wniosku z 30 grudnia 2008 r. żądanie jasno i precyzyjnie wskazywało bowiem, że jego przedmiotem jest trzynaście konkretnych nieruchomości położonych w dawnym województwie s. i t..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A.B., A.B.2, K.B., M.P., A.P. i K.P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
1) na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art, 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone bez wszechstronnej oceny sprawy oraz bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to w zakresie błędnego ustalenia, że pierwotny wniosek z dnia 30 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie obejmował swoim zakresem nieruchomości wchodzących w skład majątku "[...]", a położonych w R., gm. Z., pow. Z. oraz S. i Z., gm. P., pow. b., woj. t.,
2) na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że nie jest możliwa modyfikacja (rozszerzenie) pierwotnie zgłoszonego żądania po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy prowadzi do konkluzji, że wniosek złożony w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty przed 1 stycznia 2009 r., niezależnie od zakresu ujawnionych w nim nieruchomości, powoduje wszczęcie postępowania, którego przedmiotem mogą być wszystkie nieruchomości, których pozostawienie poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez osobę właściciela zostanie dowiedzione przez stronę w toku sprawy, a upływ terminu z art. 5 ust. 1 nie może stanowić przeszkody w zakresie modyfikacji opisu nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez osobę wskazaną we wniosku jako właściciel nieruchomości.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji Nr [...] Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.
Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skarżących kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
W okolicznościach tej sprawy cały problem sprowadza się do właściwego odczytania zakresu wniosku z 30 grudnia 2008 r. złożonego przez M.D., K.S., Z.J., J.C., T.C., Z.C., M.C., M.P., A.B., K.B., A.B.2, Z.P., K.P., A.P., M.J., A.P.2, M.W. oraz T.W., bowiem oczywiste jest, że wniosek z 15 lipca 2016 r., w którym to wniosku po raz pierwszy zostały wymienione majątki R., S. i Z. oraz kolejny wniosek z 4 lipca 2017 r. nie były złożone w terminie, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 z zm. dalej "ustawa zabużańska" lub "ustawa z 2005 r."). W ocenie skarżących powyższe majątki wchodziły w skład nieruchomości o nazwie P., objętej majątkiem pn. "[...]", woj. t. o pow. 3859 ha, co do którego to mienia już 30 grudnia 2008 r. został złożony wniosek o rekompensatę. Ponadto skarżący stoją na stanowisku, że wniosek złożony w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty przed 1 stycznia 2009 r., niezależnie od zakresu ujawnionych w nim nieruchomości, powoduje wszczęcie postępowania, którego przedmiotem mogą być wszystkie nieruchomości, których pozostawienie poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez osobę właściciela zostanie dowiedzione przez stronę w toku sprawy.
Na kanwie rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż przedmiotem postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest sprawa administracyjna, której granice kształtuje stanowisko wnioskodawcy wyrażone we wniosku (żądaniu). Jeśli zatem wszczęcie postępowania, jak w tym przypadku, następuje na wniosek, to zakres żądania określa wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.).To właśnie treść wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty determinuje przedmiotowy zakres tego uprawnienia. Także z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, wynika, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa.
Jednocześnie zgodnie z dominującą linią judykatury, które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, późniejsze sprecyzowanie pierwotnie złożonego wniosku, w szczególności po terminie zastrzeżonym art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, należy uznać za złożenie nowego wniosku. W ustawie brak jest bowiem jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogłyby być uzupełnione w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. (vide: wyroki NSA: z 17 lutego 2017 r., I OSK 959/15, z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 594/14, te i niżej przytoczone orzeczenie publik. CBOSA).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika także, że modyfikacja poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem jest dopuszczalna, o ile nastąpi w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. (por.: wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2600/12, wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 594/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2261/12).
To, że strona ma we wniosku podać wszystkie nieruchomości, za pozostawienie których strona domaga się rekompensaty, pośrednio wynika także z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że wnioskodawca jest obowiązany nie tylko wskazać konkretne nieruchomości, ale i przedstawić dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wraz z określeniem rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Konieczne jest zatem precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać. Zatem ustawodawca skorzystanie z prawa do rekompensaty powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych, skoro potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Regulacja taka koresponduje z celem ustawy zmierzającej do realnego, kompleksowego i możliwie ostatecznego uregulowania zasad oraz procedury dochodzenia roszczeń z tytułu mienia pozostawionego przez obywateli polskich poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma za zadanie uregulowanie roszczeń zabużańskich w sposób ostateczny. Z tej przyczyny w art. 27 ustawy postanowiono, że postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przedmiotowa problematyka była zaś w ciągu kilkudziesięciu lat, które minęły od czasu zakończenia II Wojny Światowej, wielokrotnie regulowana w licznych aktach prawnych. Początkowo regulacje te miały charakter cząstkowy, z czasem zaś doczekały się ujęć całościowych jak np. regulacje zawarte w ustawach gruntowych z 1985 r. i 1997 r. tj. w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm. ) i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Następnie tematyce tej poświęcone zostały odrębne ustawy, to jest ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) oraz aktualnie obowiązująca ustawa zabużańska z dnia
8 lipca 2005 r.( tak NSA w wyroku z 16 lipca 2014 r. I OSK 2993/12).
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że w podaniu z 30 grudnia 2008 r. wnioskodawcy z całą pewnością nie zgłosili roszczenia o rekompensatę za majątki R., S. i Z. Powyższego stanowiska nie mogą zmienić twierdzenie skarżących, że ww. majątki wchodzą w skład większego majątku określonego w pierwotnym wniosku jako majątek P. obj. majątkiem pn. "[...]" woj. t. o pow. 3859 ha. Ma to wynikać z ograniczenia w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r. powierzchni majątku P. (3102,6558 ha), która to powierzchnia wraz z sumą powierzchni majątków S. (344,3855 ha) i Z.. (412,4086 ha) odpowiada w zasadzie powierzchni majątku P., wskazanej w pierwotnym wniosku z 30 grudnia 2008 r.
W ocenie sadu kasacyjnego jest to twierdzenie nieuprawnione, gdyż w istocie doprowadziłoby do akceptacji stanu sprzecznego z regulacjami określonymi w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Ogólne określenie nazwy majątku oraz podanie zawyżonej wielkości majątku pozwalałyby wnioskodawcy w sposób dowolny i nieograniczony żadnym terminem na modyfikowanie wniosku przez dodawanie nowych składników majątkowych, za które strona domaga się przyznania rekompensaty. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski (a nie za wszystkie pozostawione), to oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani byli wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty" (wyrok NSA z 8 marca 2018 r. I OSK 949/16). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy mienie pozostawione poza granicami RP jest bardzo obszerne obszarowo oraz składa się z wielu składników położonych w różnych miejscowościach, jak to miejsce w niniejszej sprawie. Z prawidłowe tym samym należy uznać stanowisko Sadu Wojewódzkiego, że skoro wniosek poprzedników prawnych skarżących z dnia 30 grudnia 2008 r. nie wymieniał majątków R., S. i Z., to nie można przyjąć, że zamiarem stron było ujęcie tych nieruchomości w ramach majątku "[...]".
Przedstawione powyżej wywody wskazują jednocześnie, że sprecyzowanie wniosku, w szczególności po terminie zastrzeżonym w art. 5 ust. 1 ustawy, należy uznać za złożenie nowego wniosku, a nie sprostowanie lub uzupełnienie poprzedniego.
Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.