I OSK 1290/21

I OSK 1290/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 600/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-02-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 600/20 w sprawie ze skargi Akademii [...] w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Gd 600/20 oddalił skargę Akademii [...] im. [...] w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną na wniosek Akademii [...] im. [...] w [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...], należącej do ww. Akademii, położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...], w wyniku którego uległa ona podziałowi na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W decyzji podziałowej wskazano, że powstałe działki nr [...] i nr [...] przeznaczone są pod drogę publiczną (drogę gminną). Wskutek tej decyzji prawo własności działek nr [...] o powierzchni 2.603 m2 i nr [...] o powierzchni 1.623 m2 przeszło z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...]. Pismem z 13 marca 2019 r. Akademia, po wcześniejszym wezwaniu do rokowań, wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za ww. działki drogowe. Do wniosku został dołączony operat szacunkowy z 14 lutego 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.N., w którym oszacowano wartość rynkową prawa własności gruntu wraz z nakładami budowlanymi na łączną kwotę 4.985.400 zł. W dniu 30 kwietnia 2019 r., na zlecenie Prezydenta Miasta [...], rzeczoznawca majątkowy M.M. sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową prawa własności działki nr [...] na kwotę 1.128.010 zł, a działki nr [...] na kwotę 649.346 zł. Wartość budynku techniczno-gospodarczego wyceniono na kwotę 144.825 zł, a budowli i urządzeń budowlanych (infrastruktura drogowa, plac, ogrodzenia, zewnętrzny kanał samochodowy) na kwotę 339.027 zł. Łączną wartość rynkową prawa własności gruntu wraz z nakładami budowlanymi wyceniono zatem na 2.261.208 zł. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. ustalił na rzecz ww. Akademii odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta [...] prawa własności ww. zabudowanej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] w wysokości 2.261.208 zł oraz zobowiązał się do wypłaty tej kwoty w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. Organ wskazał, że przyjął wartość przejętej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M., który określił wartość przedmiotowych działek stosując podejście porównawcze dla potrzeb wyceny gruntu i kosztowe w celu wyceny części składowych działek. Operat ten organ uznał za wiarygodny i przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie było zatem podstaw do zlecania innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego. W odniesieniu do wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego P.N., załączonej do wniosku o ustalenie odszkodowania, organ stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania z uwagi na zastrzeżenia co do przyjętych transakcji porównawczych oraz wątpliwości co do zasadności zastosowanego sposobu wyceny. Rzeczoznawca ten dokonując określenia wartości rynkowej ww. działek drogowych zastosował podejście porównawcze, gdzie dokonał podziału nieruchomości na dwa obszary funkcyjne, tj. budynek warsztatowo-garażowy i kanał samochodowy wraz z gruntem niezbędnym dla jego obsługi o powierzchni 500 m2 oraz niezabudowaną pozostałą część działki [...] stanowiącą 2103 m2 i całą działkę nr [...] o powierzchni 1623 m2. Dokonując wyceny niezabudowanej części nieruchomości rzeczoznawca ten porównywał 12 transakcji, w skład których wchodzą nieruchomości niezabudowane i zabudowane (str. 21-22 wyceny). Wątpliwości organu budziły przyjęte do porównania dwie transakcje, które dotyczą sprzedaży gruntu za 815 zł wraz ze składnikami budowlanymi za 3.415 zł (str. 21 wyceny – B., powierzchnia 3 m2) i sprzedaży gruntu wraz budynkiem mieszkalnym i gospodarczym (str. 22 wyceny – P., powierzchnia 600 m2). Zdaniem organu I instancji, powyższe transakcje nie są nieruchomościami podobnymi w myśl art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Wątpliwości organu wzbudziły również transakcje przyjęte do porównania dla potrzeb określenia wartości budynku warsztatowo-garażowego i kanału samochodowego wraz z gruntem niezbędnym dla obsługi o powierzchni 500 m2. Rzeczoznawca na str. 24 operatu wykazał błędną kwotę za transakcję dotyczącą nieruchomości w obrębie P. Zgodnie z wyceną biegłego jest to kwota 1.750.000 zł, natomiast z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że nieruchomość ta została zbyta za kwotę 1.730.000 zł. Dodatkowo w opisie kolejnej z transakcji (str. 24 wyceny – B., powierzchnia 1.982 m2) rzeczoznawca wskazał sposób użytkowania jako magazynowo-składowy, a w rzeczywistości umowa sprzedaży dotyczyła działki zabudowanej dwukondygnacyjnym, murowanym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zastrzeżenia te – zdaniem organu I instancji – uzasadniały odrzucenie ustaleń zawartych ww. operacie szacunkowym autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.N. i dyskwalifikowały go jako dowód w sprawie. W związku z tym, jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto operat szacunkowy M.M., zgodnie z którym wartość prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej wynosi 2.261.208 zł, w tym wartość budynku techniczno-gospodarczego – 144.825 zł, a budowli i urządzeń budowlanych – 339.027 zł. Wskazano też, że ustalona kwota odszkodowania zawiera podatek VAT.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie ww. Akademii od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Zdaniem Wojewody w sprawie nie znajduje zastosowania zasada korzyści, ponieważ cel, na który zostały wydzielone działki nr [...] i nr [...] jest taki sam, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niezrozumiałe jest więc dlaczego na stronie 10 operatu sporządzonego na zlecenie Akademii istnieje nawiązanie do zasady korzyści, a opinia wprost stwierdza, że dla części powierzchni działek możliwe było dokonanie analizy porównawczej cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi z cenami transakcyjnymi nieruchomości, uwzględniającymi przeznaczenie gruntów przyległych. Zdaniem organu odwoławczego w operacie tym zabrakło charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, nie ma także opisu cech rynkowych oraz podania ich gradacji (zarówno przy wycenie gruntu niezabudowanego jak i zabudowanego). Ponadto rzeczoznawca, jako jedną z cech rynkowych, przyjął "wielkość działki" i przypisał jej wagę 30%, natomiast – zdaniem organu odwoławczego – nie jest to cecha, która w istotny sposób wpływa na wartość nieruchomości drogowych. Wojewoda zwrócił też uwagę, że zakres wyceny obejmuje oszacowanie wartości rynkowej prawa własności działek, tymczasem rzeczoznawca majątkowy w swoim opracowaniu przyjął za podstawę wyceny również działki w użytkowaniu wieczystym, transakcje różnicując wagą 15%, co nie pokazuje relacji pomiędzy cenami obu form władania. Wątpliwości Wojewody Pomorskiego wzbudził także zakres współczynników korygujących na poziomie od 0,37 do 3,35 (strona 20 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny. Ponadto organ zgłosił zastrzeżenia co do stanu zagospodarowania nieruchomości podobnych; duże różnice cenowe i bardzo wysokie ceny w odniesieniu do cen średnich mogą świadczyć, że ceny transakcyjne nie zostały zapłacone tylko za nieruchomości drogowe, ale również za składniki znajdujące się na tych nieruchomościach. Wątpliwości Wojewody wzbudziła m.in. transakcja z obrębu G., gdzie jako rodzaj nabywanego prawa widnieje "własność - u. wieczyste", co nasuwa wniosek, że przedmiotem transakcji był grunt w użytkowaniu wieczystym, jak i znajdujące się na nieruchomości składniki budowlane stanowiące własność. Z kolei, cena w wysokości 1.411 zł za m2 zapłacona za nieruchomość o powierzchni 3 m2, położoną w obrębie B., w peryferyjnej części miasta, wskazuje na to, że transakcja ta została zawarta w szczególnych warunkach, co budzi wątpliwość, czy w warunkach rynkowych osiągnęłaby ona tak wysoką cenę. Wojewoda Pomorski zgodził się także z organem I instancji w kwestii przyjętych transakcji do porównania dla potrzeb określenia wartości budynku warsztatowo-garażowego i kanału samochodowego wraz z gruntem o powierzchni 500 m2. Wątpliwości Wojewody budził także zakres współczynników korygujących na poziomie 0,17 do 2,18 (strona 23 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny. Ze względu na opisane wyżej wątpliwości, niejasności i braki, Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.N. obarczony jest wadami, które powodują, że nie można go uznać za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość.
W odniesieniu do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.M. Wojewoda uznał, że został on prawidłowo sporządzony. Biegły nie zastosował zasady korzyści, ponieważ cel, na który zostały wydzielone działki nr [...] i nr [...] jest taki sam jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy przyjął rynek podobnych gruntów stanowiących przedmiot własności będących gruntami drogowymi, czyli gruntami przeznaczonymi i/lub wykorzystywanymi na cele drogowe. Z analizy biegły wyłączył grunty wykorzystywane na cele drogowe (drogi wewnętrzne). Natomiast obszar analizowanego rynku został zawężony do rynku lokalnego, czyli obszaru miasta [...] z wyłączeniem dzielnicy [...]. Rozpatrzenie transakcji z 30-miesięcznego okresu pozwoliło biegłemu na uzyskanie odpowiedniego obrazu rynku i zarazem umożliwiło wykonanie wyceny na podstawie kilkunastu transakcji rynkowych. Na stronach 15 i 16 operatu autor szczegółowo określił cechy rynkowe podobnych gruntów drogowych na rynku lokalnym, ich wagi oraz gradację zastrzegając, że wielkość powierzchni gruntów nie stanowi cechy rynkowej dla nieruchomości, których transakcje zanotowano na rozpatrywanym rynku lokalnym. Rzeczoznawca przyjął ostatecznie do porównania 11 transakcji nieruchomościami drogowymi, niezabudowanymi z terenu obejmującego obszar miasta [...], które miały miejsce od 15 grudnia 2016 r. do 20 grudnia 2018 r. Cena średnia nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wyniosła 235,90 zł za m2 (cena minimalna to 166,67 zł/m2, a cena maksymalna 300,00 zł/m2). Wartość współczynnika korygującego działki nr [...] określono w wysokości 1,837, a zatem jednostkową wartość prawa własności nieruchomości jako iloczyn ceny średniej i współczynnika korygującego oszacowano na kwotę 433,35 zł/m2 Zakres współczynników korygujących został ustalony od 0,707 do 1,272 (strona 21 operatu). Taki rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi nie wzbudza wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny. Wartość współczynnika korygującego dla działki nr [...] określono w wysokości 1,696, a jednostkową wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako iloczyn ceny średniej i współczynnika korygującego oszacowano na kwotę 400,09 zł/m2. Zakres współczynników korygujących został ustalony na poziomie od 0,707 do 1,272 (strona 23 operatu). Również ten rozstęp pomiędzy granicznymi współczynnikami korygującymi nie wzbudził wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych za podstawę wyceny. Rzeczoznawca majątkowy określił koszt odtworzenia przy uwzględnieniu współczynnika regionalnego (1,05) i kosztów dokumentacji i nadzoru (1,05), co dało razem wartość odtworzeniową budynku w wysokości 144.825,00 zł. Z uwagi na cel wyceny, wyceniono cały budynek, pomimo że jego część znajduje się na działce nr [...], nie stanowiącej przedmiotu postępowania. Reasumując, organ uznał wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości dokonane przez biegłego M.M. w wysokości 2.261.208 zł za prawidłowe.
W odniesieniu do zarzutów odwołania, że organ I instancji nie zlecił organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zbadania prawidłowości operatów szacunkowych w sytuacji istnienia ich rozbieżności, Wojewoda Pomorski wskazał, że nic nie stało na przeszkodzie, aby to Akademia dokonała oceny prawidłowości sporządzenia obu operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie ogranicza katalogu podmiotów, które o taką opinię mogą wystąpić. Zdaniem Wojewody niezgodny z prawdą okazał się zarzut braku oceny wątpliwości co do rażącej różnicy między wartościami określonymi przez oba operaty, ponieważ organ i instancji wskazał błędy znajdujące się w operacie z 14 lutego 2019 r., które mogły wpłynąć na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ zauważył także, że obaj rzeczoznawcy majątkowi przyjęli w swoich operatach inne podejścia – M.M. podejście porównawcze dla gruntu i kosztowe dla części składowych, a P.N. – podejście porównawcze, ale dokonał podziału nieruchomości na dwa obszary funkcyjne, tzn. grunt o powierzchni 500 m2 wraz z zabudowaniami oraz pozostałą część niezabudowaną. Już takie podejście do sprawy mogło spowodować różnicę pomiędzy wartościami określonymi w tych operatach.
Akademia [...] im. [...] w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższa decyzję Wojewody Pomorskiego, zarzucając naruszenie prawa i domagając się jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Skarżąca w piśmie procesowym z 17 grudnia 2020 r. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dołączonego dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego nr [...] z wyceny nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z [...] października 2020 r. oraz aneksu do tego operatu z 12 listopada 2020 r. na okoliczność wartości nieruchomości sąsiedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego O. G. w rejonie Akademii [...] w mieście [...] (MPZP nr [...]), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2018 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. z [...] 2018 r. poz. [...]), przedmiotowe działki położone były na obszarach oznaczonych symbolami 012-KD81 – teren ulicy lokalnej – ulica projektowana tzw. [...] (dla działki nr [...]) oraz 013-KD80 – teren ulicy dojazdowej – ulica [...] (dla działki nr [...]). Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., dotyczącego sytuacji, gdy dany rodzaj nieruchomości nie występuje w obrocie – wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Kluczowe – zdaniem Sądu I instancji – w niniejszej sprawie jest, że jeżeli nieruchomość poddana wycenie była przeznaczona pod drogę w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, to jej wycena powinna być co do zasady dokonywana w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero gdyby było to niemożliwe wartość rynkową nieruchomości można określić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W związku z tym, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego rodzaju transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację i winno być uznane za nieprawidłowe, co może mieć istotny wpływ na ostateczny wynik wyliczeń rzeczoznawcy. Skoro więc kluczową okolicznością dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji podziałowej, prawidłowo w operacie z 30 kwietnia 2019 r. ustalono, że działki nr [...] i nr [...] przeszły na własność Gminy Miasta [...] z mocy prawa, zgodnie z ostateczną decyzją z dnia [...] września 2018 r., a na dzień wydania tej decyzji działki te były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym działki te miały przeznaczenie drogowe. W konsekwencji nie mogło budzić wątpliwości, że aktualne przeznaczenie wycenianych działek jest tożsame z celem, na jaki je wywłaszczono. Tym samym zasadna jest ocena organów co do braku podstaw zastosowania zasady korzyści, o której stanowi art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uwzględniania przy wycenie nieruchomości drogowych cechy "nakładów budowlanych", tym bardziej, że w wycenie zabrakło opisu tej cechy, wobec czego nie jest jasne, o jakiego rodzaju nakłady chodzi, zaś wycenianym nieruchomościom przyznano wartość tej cechy "duża". Określanie takiej cechy rynkowej, która wpływa na wartość nieruchomości pozbawione jest uzasadnienia również z tego względu, że rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest wycenić nie tylko grunt, ale i wszystkie składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości. Uwzględnienie powyższych kwestii dodatkowo przy określaniu cech rynkowych nieruchomości wycenianej prowadzi do nieuzasadnionego podwyższenia jej wartości. W tej sytuacji, mając na uwadze zarówno przyjęte błędne rozumienie zasady korzyści i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny", jak i wskazane wyżej błędy, Sąd I instancji stwierdził, że przedłożony przez skarżącą Akademię operat szacunkowy z 14 lutego 2019 r. nie posiada wartości dowodowej w niniejszej sprawie i nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości. Taką podstawę mógł natomiast stanowić operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M., co zostało przekonywująco wykazane w zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Akademia [...] im. [...] w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że w sprawie doszło do wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, podczas gdy materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, albowiem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.N. został przeanalizowany w toku postępowania w sposób nieprawidłowy, o czym świadczą błędne zarzuty stawiane temu operatowi przez organ, któremu rację przyznał Sąd I instancji, zgodnie z którymi rzeczoznawca majątkowy P.N. szacując wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości nawiązuje do zasady korzyści i dla części powierzchni działek dokonuje analizy porównawczej cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi z cenami transakcyjnymi nieruchomości uwzględniającymi przeznaczenie gruntów przyległych, a także zarzut wadliwości przedmiotowego operatu z uwagi na bezpodstawne pominięcie podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania, podczas gdy prawidłowa ocena operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P.N. prowadzi do wniosku, że w operacie nie zastosowano zasady korzyści zaś uwaga zawarta na str. 10 operatu dotyczy wyłącznie ogólnej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a w konsekwencji operat rzeczoznawcy majątkowego P.N. został sporządzony z prawidłowym zastosowaniem § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, w szczególności w operacie tym wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a zatem operat sporządzony został w zgodzie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny;
2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że zostały podjęte wszelkich czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy nie zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego P.N. o wyjaśnienia dotyczące sporządzonego przez niego operatu szacunkowego lub uzupełnienie wyceny;
3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że doszło do swobodnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.N., podczas gdy ocena ta była dowolna oraz niewłaściwe uznanie, że z uwagi na wątpliwości, niejasności i braki operat ten jest obarczony wadami, które powodują, że nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, podczas gdy nie zażądano wyjaśnień od tego rzeczoznawcy,
4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że doszło do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także że materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, podczas gdy rozpatrzenie materiału dowodowego nastąpiło w sposób wybiórczy i dowolny, ponieważ ustalenie wartości rynkowej nieruchomości zostało dokonane w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.M., który został uznany za wiarygodny bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu oraz z pominięciem znacznej różnicy pomiędzy wartościami określonymi w obu operatach szacunkowych i uznaniem, że zastosowane przez M.M. podejście porównawcze dla potrzeb wyceny gruntu i kosztowe w celu wyceny części składowych przedmiotowych działek nie budzą wątpliwości;
5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych o zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zbadania prawidłowości operatu lub zlecenie wykonania operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu było prawidłowe;
6) art. 151 p.p.s.a. w związki z art. 8 k.p.a. polegający na niewłaściwym uznaniu, że organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, podczas gdy doszło do nierównego traktowania rzeczoznawców majątkowych i sporządzonych przez nich operatów, a także niezwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego P.N. o udzielenie wyjaśnień w zakresie sporządzonego przez niego operatu lub uzupełnienia wyceny;
7) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie było przesłanek do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie, pomimo że skarżący złożył stosowny wniosek w odwołaniu;
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 157 ust. 1 u.g.n. przez nieuprawnione przyjęcie, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.N. obarczony jest wadami, które powodują, że nie można go uznać za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest on nieprawidłowy oraz nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, natomiast operat szacunkowy M.M. został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie organ i sąd w toku rozpatrywania danej sprawy;
2) art. 157 ust. 4 w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. przez ich niezastosowanie i nie zlecenie zbadania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.N., w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się dwa rozbieżne operaty szacunkowe wykonane w tym samym celu, tj. ustalenia wartości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a w toku sprawy zarówno organ jak i Sąd I instancji miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia jednego z tych operatów, zaś znaczna różnica w określonych wartościach powinna wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia także drugiego operatu;
3) art. 150 ust. 3 i art. 135 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rzeczoznawca majątkowy M.M. prawidłowo dokonał wyceny części składowych gruntu podejściem kosztowym metodą kosztów odtworzenia, podczas gdy można określić wartość rynkową nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, natomiast w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych ale wypada dostrzec, iż przepisy art. art. 135 ust. 1, art. 150 ust. 3 i art. 157 ust. 1, ust. 4 u.g.n. są regulacjami prawnymi odnoszącymi się do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. Odnoszą się zatem do sposobu ustalenia jednej z faktycznych okoliczności sprawy, tj. wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną. Przepisy te nie są zatem normami prawa materialnego – jak wskazał to autor kasacji – gdyż nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, lecz wskazują na procesowy sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, a zatem służą realizacji uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nieprawidłowo zatem w badanej skardze kasacyjnej owe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały zaklasyfikowane do naruszenia prawa materialnego. Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione powyżej zarzuty dotyczą naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zarzuty te dotyczą kwestii związanych z wyceną nieruchomości przejętej pod drogę publiczną i w zasadzie tworzą dwa pola sporu. Pierwszym jest zdatność poszczególnych operatów szacunkowych sporządzonych w badanej sprawie do bycia dowodem na okoliczność wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną. Drugim polem sporu jest natomiast kwestia nieprzeprowadzenia przez organy z urzędu oceny operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pomimo opracowania w sprawie dwóch operatów szacunkowych oraz zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Wypada odnieść się do powyższych kwestii odrębnie.
Odnosząc się pierwszej z ww. kwestii należy zauważyć, że przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z powyższego wyraźnie wynika, że organ orzekający w kwestii odszkodowania nie może we własnym zakresie, a więc bez opinii rzeczoznawcy majątkowego, określić wartości nieruchomości. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje wprost, kto winien zlecić opracowanie przez rzeczoznawcę majątkowego stosownej opinii, to mając na uwadze, iż jest to opinia biegłego, znajduje do niej zastosowanie art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten natomiast wskazuje, że w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tym samym jednoznacznie wskazuje, że to organ administracji powołuje biegłego i czyni to na żądanie strony lub z urzędu (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, uwagi do art. 84). Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który nie został powołany w charakterze biegłego przez organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze należy uznać za opinię prywatną, stanowiącą wyraz stanowiska strony, która jednak nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania (vide: A.Bródka [w:] Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Opublikowano: WKP 2024, uwagi do art. 130). Tak sporządzona opinia rzeczoznawcy majątkowego nie odpowiada bowiem wymogom art. 130 ust. 2 u.g.n., a nie można określić wartości nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania. Takie rozwiązanie służy również wykluczeniu podejrzeń o stronniczość organu, które mogłyby się pojawić w przypadku wykorzystania opinii o wartości nieruchomości wykonanej na zlecenie strony postępowania (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024, uwagi do art. 130). Powyższe stanowisko pozostaje także ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1682/06; wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., I OSK 411/21; wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., I OSK 1370/21; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., I OSK 46/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe zapatrywanie w pełni akceptuje. To zaś oznacza, iż operat szacunkowy opracowany na zlecenie strony skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego P.N. i załączony do wniosku o wszczęcie postępowania odszkodowawczego, stanowi jedynie opinię prywatną, będącą wyrazem stanowiska jednej ze stron tegoż postępowania. Nie może być on zatem uznany za opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną na zlecenie organu administracji dostrzegającego potrzebę uzyskania wiadomości specjalnych w prowadzonej sprawie. Na gruncie art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. nie nadawał się on zatem do tego aby na jego podstawie ustalona została wartość przedmiotowej nieruchomości.
Nie budzi natomiast zastrzeżeń zdatność operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie strony postępowania do podważenia prawidłowość wniosków operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu administracji, w szczególności przez wytworzenie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości tegoż operatu. Aby jednak to nastąpiło operat ten winien być zdatny do bycia dowodem na okoliczności określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności pozbawionym wad.
Nie budzi także zastrzeżeń, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w istocie jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Powyższa uwaga jest konieczna zważywszy, że skarga kasacyjna podważa zdatność bycia dowodem w niniejszej sprawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji, odwołując się generalnie do naruszenia przepisów k.p.a., a w zakresie merytorycznym stawiając wyłącznie zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 i art. 150 ust. 3 u.g.n. Podobnie, na gruncie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. podważa dotychczasową ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony skarżącej kasacyjnie, a jedynym zarzutem podważającym merytoryczną ocenę tegoż operatu jest zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Tak sformułowane zarzuty kasacji ograniczają w postępowaniu kasacyjnym zakres możliwej oceny okoliczności sprawy, nie pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do wszystkich istotnych kwestii.
Przechodząc zatem do kwestii oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.N. wypada zauważyć, iż podnoszona w toku dotychczasowego postępowania wadliwość tegoż operatu nie zamyka się w kwestii zastosowanej "zasady korzyści". Należy zaakcentować, iż poza zarzutami kasacji pozostały takie sfery dostrzeżonej przez Sąd I instancji wadliwości owego operatu jak chociażby: nieprawidłowy dobór i opis nieruchomości uznanych za podobne uniemożliwiający ocenę istnienia podobieństwa; naruszające § 27 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny określenie ceny nieruchomości z uwagi na formę władania; brak wyjaśnienia kwestii rynkowości cen nieruchomości o specyficznej wartości i powierzchni; brak wyjaśnienia powodów zastosowania szerokiego zakresu współczynników korygujących; brak wskazania metody i podejścia wyceny składników majątkowych przejętej nieruchomości. Powyższe oznacza, że w ww. zakresie ocena operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.N. wyrażona w zaskarżonym wyroku pozostaje niepodważona, a zatem operat ten już tylko z tego powodu nie nadaje się do bycia dowodem na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości. Niepodważenie tej oceny stosownymi zarzutami skargi kasacyjnej oznacza jej petryfikację, a więc brak możliwości formułowania odmiennych ocen przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ponadto należy zauważyć, iż przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nie mógł zostać prawidłowo zastosowany przy sporządzaniu operatu autorstwa rzeczoznawcy P.N., skoro w samej skardze kasacyjnej wskazano: "(...) wartość rynkowa nieruchomości została w przeważającej większości oszacowana przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (...)." Zatem już w samej kasacji potwierdzone zostało stanowisko Sądu I instancji o wadliwym zastosowaniu tegoż przepisu, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość w całości została przejęta z mocy prawa dla realizacji inwestycji drogowej, a obowiązujący na tym terenie miejscowy plan przewidywał drogowe przeznaczenie tej nieruchomości. Metodologicznym błędem operatu było zatem podzielenie nieruchomości na dwa obszary funkcjonalnie zróżnicowane. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi, że wypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Trafnie w takiej sytuacji wskazał Sąd I instancji, iż istnienie możliwości określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co wynikało jednoznacznie z obu operatów szacujących wartość przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwiało ustalenia jej wartości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.
W takiej sytuacji wypada zgodzić się z konkluzją dotychczasowego postępowania, iż błędy w metodologii wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego P.N., wynikające przede wszystkim z przyjęcia do wyceny przedmiotowej, zabudowanej nieruchomości zarówno cen nieruchomości zabudowanych jak i niezabudowanych, o cechach niepodobnych do nieruchomości wycenianej, nieistotnych z punktu widzenia celów wyceny lub niemożliwych do weryfikacji, podważa możliwość uznanie powyższej opinii biegłego za dowód mogący stanowić punktu odniesienia dla oceny wniosków operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Ocena tegoż operatu dokonana w postępowaniu administracyjnym, potwierdzona przez Sąd I instancji, nie została skutecznie podważona w postępowaniu kasacyjnym, a to przede wszystkim za sprawą niesformułowania zarzutów kasacyjnych mogących tę ocenę zakwestionować. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Rozległość wad ww. operatu szacunkowego, w tym wady zastosowanej metodologii wyceny, w skonfrontowaniu z prywatnym charakterem tej opinii, a jednocześnie z istnieniem w sprawie opinii sporządzonej na zlecenie organu administracji, wobec której ani organy administracji, ani też Sąd I instancji nie zgłaszały zastrzeżeń co do możliwości bycia dowodem w sprawie, nie pozwala zgodzić się z zarzutem nieuprawnionego braku wyjaśnienia, przy udziale autora tegoż operatu, wątpliwości powstałych podczas jego analizy.
Podnoszony w powyższym kontekście zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został natomiast sformułowany w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Jak już była o tym mowa, na gruncie art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy P.N. nie nadawał się do bycia podstawą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Stąd też kluczowa pozostawała ocena operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. W toku dotychczasowego postępowania organy skonstatowały zdatność tego dowodu do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a poprawność tej konstatacji potwierdził Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej powyższe stanowisko podważane jest na dwóch płaszczyznach. Pierwszą jest odwołanie do istnienia innego operatu szacunkowego, który na znacznie wyższą kwotę oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii wypada zauważyć, iż wysokość dokonanego oszacowania nie podważa któregokolwiek z operatów, bowiem kwota oszacowania stanowi wynik określonych działań rzeczoznawcy podczas dokonanej wyceny. Stąd też w toku dotychczasowego postępowania operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy P.N. nie został podważony z uwagi na wysokość dokonanego oszacowania ale z uwagi na liczne błędy popełnione podczas tej wyceny. Ocena tych błędów nie została podważona w kasacji. Należy jednocześnie zaakcentować, że błędy te nie odnoszą się do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji, a zatem w żaden sposób operatu tego nie deprecjonują.
Drugą płaszczyzną, na której podważany jest operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy M.M. jest jego sporządzenie podejściem porównawczym w zakresie wyceny gruntu i kosztowym w zakresie wyceny części składowych takich jak: budynek techniczno-gospodarczy, infrastruktura drogowa, zewnętrzny kanał samochodowy, ogrodzenia. W powyższym zakresie kasacja wskazuje na naruszenie art. 135 ust. 1 i art. 150 ust. 3 u.g.n. przez oszacowanie nieruchomości podejściem kosztowym metodą kosztów odtworzenia w sytuacji gdy można określić wartość rynkową nieruchomości. Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen w obrocie nieruchomościami. Stąd też podstawowym podejściem dla określenia wartość rynkowej nieruchomości jest podejście porównawcze. Zakłada ono, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne, przy czym zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym, został wyrażnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Wyjątek od powyższej zasady ustalenia wartości nieruchomości, wyrażonej w art. 134 ust. 1 u.g.n., formułuje art. 135 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przepis ten koresponduje z art. 150 ust. 3 u.g.n., według którego wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Z kolei art. 135 ust. 4 u.g.n wskazuje, iż przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Z treści powyższych regulacji można wyprowadzić generalne założenie, że konieczność określenia wartości odtworzeniowej zamiast wartości rynkowej wynika z określonych właściwości (rodzaju) nieruchomości powodującej, że tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Innymi słowy, pomimo stosownych zabiegów rzeczoznawca majątkowy nie jest w stanie znaleźć dla wycenianej nieruchomości takich nieruchomości, które spełniać będą normatywne kryterium podobieństwa wskazane w art. 4 pkt 16 u.g.n. (E.Klat-Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024, uwagi do art. 135).
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy także mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane pozostaje stanowisko, iż podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości. Jakkolwiek nie może on podjąć tej decyzji w sposób całkowicie dowolny, gdyż musi uwzględnić czynniki podane w art. 154 ust. 1 u.g.n., to jednak w przepisie tym nie wskazano, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki. Tak więc rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje omawiane decyzje w sposób dość swobodny, przy czym dokonany wybór powinien uzasadnić (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, uwagi do art. 154 i przywołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 6 czerwca .06.2008 r., I OSK 852/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem z operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy M.M. wynika, iż istnieją w obrocie nieruchomości gruntowe podobne do nieruchomości wycenianej z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 4 pkt 16 u.g.n., a jednocześnie specyfika naniesień budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia znalezienie tak zagospodarowanych nieruchomości wykazujących cechy podobieństwa, to należy uznać, iż ww. operat zawierał uzasadnienie przyjętej przez tego rzeczoznawcę metody i techniki oszacowania. Uzasadnienie to znajduje oparcie w okolicznościach sprawy, a w szczególności w specyficznych cechach wycenianej nieruchomości. Nie można zatem podważyć powyższej opinii z uwagi na dokonany przez rzeczoznawcę wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki dokonanej wyceny.
Odnosząc się natomiast do drugiego pola sporu wypada zauważyć, iż trafna jest konkluzja organów, potwierdzona w zaskarżonym wyroku, iż o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji jest niewystarczające (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada także wskazać na ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. O taką ocenę może wystąpić każda ze stron postępowania, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, uwagi do art. 157 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Skoro zatem organy administracji prawidłowo oceniły operat szacunkowy autorstwa M.M. jako zgodny z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia, to zasadnie podjęły rozstrzygnięcie sprawy na podstawie tegoż operatu szacunkowego. Tym bardziej, że operat szacunkowy autorstwa P.N. – o czym była mowa powyżej – zawierał wady merytoryczne inne niż wymagające wiadomości specjalnych, a zatem ocenę operatu w tym zakresie organy administracji mogły przeprowadzić samodzielnie, prawidłowo wnioskując, że stwierdzone wady dyskwalifikują operat jako dowód na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości.
Nietrafne zatem okazały się, przywoływane w ramach tegoż pola sporu zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.