I OSK 129/21

I OSK 129/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 832/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-12-19
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.6 art 16 § 1 art 104 § 1 i 2 k art 110 § 1 art 7b art 77 art 138 § 1 pk11 art 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 121
art 128 ust 1 art 129 ust 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 14 ust 8
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 832/19 w sprawie ze skargi F. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 9 lipca 2019 r. nr BŻ.920.1.10.2019 w przedmiocie nakazania z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. II SA/Po 832/19, oddalił skargę F[...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 9 lipca 2019 r. nr BŻ.920.1.10.2019 w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F[...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dopuszczenie przez organ I instancji, jak i organ II instancji, by obowiązywała w obrocie prawnym zaskarżona decyzja organu I instancji, podczas gdy w sprawie o tożsamym stanie faktycznym, będącej przedmiotem wcześniejszego postępowania administracyjnego PLW Rawicz, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organu I instancji w obrocie prawnym funkcjonowały już doręczone stronie (skarżącemu) nieostateczne decyzje administracyjne z 30 kwietnia 2019 r. nr BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), wydane na podstawie tych samym informacji, a także badań (które to decyzje były ostateczne w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji ), a co zaś w konsekwencji doprowadziło do dopuszczenia przez organ I instancji oraz organ II instancji do funkcjonowania w obrocie prawnym kilku rozstrzygnięć, tj. decyzji administracyjnych załatwiających tą samą sprawę administracyjną (i to w odmienny sposób, tj. w decyzjach z 30 kwietnia 2019 r. nakazano wycofanie produktów od dnia 23 kwietnia 2019 r., a w decyzji z 7 maja 2019 r. nakazano wycofanie produktu od dnia 10 kwietnia 2019 r.), co zaś stanowi o kwalifikowanej wadzie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji organu II instancji, tj. ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.;
b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji art. 7, 77, 107 k.p.a., tj. nie dopełnienia ciążącego na organie I instancji, jak i Organie II instancji obowiązku wyczerpującego, dokładnego i rzetelnego zebrania, rozpatrzenia, oceny całego materiału dowodowego (w tym także wynikającego z faktów notoryjnych, tj. znanych organowi I instancji z urzędu) i pominięcie aspektu (i wartości dowodowej przeciwnej domniemaniu będącego podstawą przyjętego rozstrzygnięcia) wyników badań właścicielskich (z 14 kwietnia 2019 r. ) dot. kurnika A-l oraz B-2 przeprowadzonych w oparciu o próbki pobrane 11 kwietnia 2019 r., jako jedynych istniejących na gruncie sprawy dokumentów laboratoryjnych na dzień 11 kwietnia 2019 r. oraz pominięcie informacji dot. wcześniejszych, acz nieistotnych i niemających żadnego istotnego znaczenia w tejże sprawie, którym organ nadaje jakąkolwiek wartość dla wydania drugiej z decyzji, wskazując dodatkowo, że informacje te miały być rzekomo nowymi okolicznościami, wypadków zakażeń Salmonella na terenie Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii, jakie znajdują się na stronie internetowej EFSA: https://efsa.onlinelibrarv.wilev.com/doi/abs/10.2903/sp.efsa.2Q17.EN-1353 z lat wcześniejszych, jak również protokołu kontroli nr 30225901/03/2019 z 26 kwietnia 2019 r. prowadzonej przez PLW Rawicz, którego treści wskazano, iż przyczyną czynności kontrolnych były zakażenia w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii, a co w konsekwencji doprowadziło odpowiednio do:
- błędnego ustalenia, iż na dzień 11 kwietnia 2019 r. istniała nieprawidłowość, a strona (skarżący) nie przedstawił dowodów przeciwnych i nie uniósł ciężaru dowodu, i ergo do zbędnego zastosowania przepisów prawa materialnego określonych w punkcie 2 poniżej niniejszej skargi,
- przyjęcia i wprowadzenia w tej samej sprawie do obrotu prawnego drugiej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, a także tożsamości stron, i ergo doprowadziło do nieważności postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji;
c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organu I instancji i organ II instancji i zaniechanie inicjatywy dowodowej mimo, iż w przedmiotowej sprawie to na organach administracji (pierwszej lub drugiej instancji) a nie skarżącym spoczywał ciężar dowodu (onus probandi), wykazania istnienia niezgodności i to podczas, gdy to właśnie:
- organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
- na organach administracji spoczywa ciężar zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w sprawach prowadzonych z urzędu, nie zaś na wniosek stron,
a co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego zaniechania przez organ I instancji i organ II instancji, nie tylko inicjatywy w dokładnym i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy (w tym uwzględnieniu wyników badań właścicielskich z 14 kwietnia 2019 r.), ale i spowodowało przyjęcie przez te organy tezy, iż wobec braku satysfakcjonujących dla organu I instancji oraz organ drugiej instancji dowodów na okoliczność braku istnienia niezgodności w dniu 10 kwietnia 2019 r. w kurnikach Al oraz B2, przy jednoczesnym braku istnienia dowodów przeciwnych, tj. na istnienie takiej niezgodności w tej dacie (i ignorowaniu badań właścicielskich z 14 kwietnia 2019 r.), to skarżącego (stronę w postępowaniu administracyjnym) należy obciążyć negatywnymi skutkami braku udowodnienia okoliczności faktycznej, a więc de facto przyjąć w ramach domniemania antycypowaną, a nie udowodnioną wersję zdarzeń, tj. iż 10 kwietnia 2019 r. doszło do wystąpienia niezgodności w kurnika Al oraz B2 na podstawie badań dostępnych dopiero 29 kwietnia 2019 r. wykonanych w oparciu o próbki pobrane odpowiednio 23 kwietnia 2019 r. (kurnika Al) i 24 kwietnia 2019 r. (kurnika B2),
a ergo co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania przepisów prawa materialnego i nieuzasadnionego, ale i jednocześnie błędnego zastosowania tzw. zasady ostrożności, czy przezorności, przyjmując domniemanie niepewności naukowej, mimo posiadania dowodów przeciwnych, wskazujących na brak takowej niepewności naukowej, a zatem przesłankę obalającą domniemanie;
d) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i organu I instancji i odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny przez te organy od utrwalonej praktyki orzeczniczej obowiązującej w innych sprawach (w takim samym stanie faktycznym i prawnym), iż w przypadku wykrycia nieprawidłowości nakazuje się wycofanie jaj konsumpcyjnych od dnia pobrania prób do badań w kierunku Salmonella, a nie od wcześniejszych dat (skarżący przywołał dowody w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w postaci decyzji PLW Rawicz z 1 grudnia 2019 r., znak: BŻ.6100.67.2018), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów materialnych określonych w pkt. 2 niniejszej skargi kasacyjnej, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie, czyli innymi słowy, po raz wtóry przyjęto konsekwencje prawne dla produktów z partii w dniach 10-13 kwietnia 2019 r. wbrew istniejącym dowodom naukowym, obalającym domniemanie zagrożenia oraz niepewności naukowej intepretowanej na korzyść przyjęcia środków zaradczych wstecz;
e) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i:
- wadliwe skonstruowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia (brak wskazania faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także braku wykazania procesu subsumpcji i ograniczenie się tylko do przytoczenia treści przepisów prawa), a co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu w toku postępowania administracyjnego w pełni zrozumienie, jakimi przesłankami organ I instancji, jak i organ II instancji kierowały się dokonując uznania administracyjnego i czy nie przekroczyły granic tego uznania, i tym samym w znaczącym stopniu utrudniło zaskarżenie rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i organu drugiej instancji,
- sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnień zaskarżonych decyzji (obydwu instancji), z których nie wynika dla skarżącego w sposób jasny i przejrzysty: czy zaskarżona decyzja organu I instancji ma charakter decyzji częściowej, czy może jest to decyzja wydana w odrębnej sprawie administracyjnej, co w konsekwencji nie pozwoliło skarżącemu na zapoznanie się i zrozumienie podstawy rozstrzygnięcia i następnie uniemożliwiło skarżącemu (stronie) pełnego zaskarżenia rozstrzygnięcia,
przy czym powyższa wada jedynie wobec lakonicznego stwierdzenia przez WSA w Poznaniu, iż: "stan faktyczny został dokładnie i szczegółowo ustalony" niejako przeniosła się do postępowania sądowoadministracyjnego i zaskarżonego wyroku, gdzie WSA w Poznaniu nie odniósł się w całości do ww. uchybień uzasadnienia decyzji obydwu organów, i to pomimo tego, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji (strona przedostatnia) poruszono kwestię wydania decyzji częściowej;
f) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie by w obrocie prawnym funkcjonowało rozstrzygnięcie, w którym nie wyjaśniono skarżącemu (stronie) w przejrzysty sposób zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy, ograniczając się tylko do przytoczenia przepisów prawa, bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji jakiejkolwiek subsumpcji, a co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu (stronie) w pełni zrozumienie jakimi przesłankami organ I instancji oraz organ II instancji kierowały się dokonując uznania administracyjnego i czy nie przekroczyły granic tego uznania, co w znaczącym stopniu utrudniło zaskarżenie rozstrzygnięcia organu I instancji, organu II instancji, przy czym powyższa wada jedynie wobec lakonicznego stwierdzenia przez WSA w Poznaniu, iż: "stan faktyczny został dokładnie i szczegółowo ustalony" niejako przeniosła się do postępowania sądowoadministracyjnego i zaskarżonego wyroku, gdzie WSA w Poznaniu nie odniósł się w całości do ww. uchybień uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz uzasadnienia decyzji organu II instancji, i to pomimo tego, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji (strona przedostatnia) poruszono kwestię wydania decyzji częściowej;
g) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Poznaniu skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji art. 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, w którym mimo spowodowanych brakiem należytej współpracy organu I instancji z innymi organami pionu weterynaryjnego w zakresie informacji o zagrożeniach związanych z Salmonella, nie tylko nie doszło do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, ale i przekroczenia granic uznania administracyjnego skutkującego naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa poniżej w punkcie 2 petitum niniejszej skargi;
h) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego nienależyte zastosowanie przez WSA w Poznaniu, polegające na:
- przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz organ II instancji, bez jednoczesnego dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem, pomimo, iż obowiązek zwięzłego przestawienia stanu sprawy przez WSA w Poznaniu obejmuje również powinność wykazania, które ustalenia organu drugiej instancji zostały przyjęte przez WSA w Poznaniu, a które nie, tym bardziej, iż skarżący postawił w skardze zarzut błędu w ustaleniach faktycznych,
- sporządzeniu błędnego tj. niespójnego i nielogicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony WSA w Poznaniu wskazuje, iż już w chwili wydania decyzji z 30 kwietnia 2019 r. nr BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), wiadomym było, iż Salmonella jest w kurzu i ze swej istoty jest patogenem szkodzącym zdrowiu, a z drugiej, że rzekomo dopiero w chwili wydania zaskarżonej decyzji Organ pierwszej I miał możliwość zdania sobie sprawy z tego, iż potencjalnie wszystkie jaja konsumpcyjne z kurnika Al oraz B2 mogą być objęte nieprawidłowością bo Salmonella została wykryta w kurzu, a nie w jajkach,
- sporządzenie błędnego tj. niespójnego i nie logicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony WSA w Poznaniu aprobuje to, iż może dojść do sytuacji, iż nieprawidłowość zostanie stwierdzona w odniesieniu do produktów, co do których nie przeprowadzono badań urzędowych, a z drugiej strony na stronie 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, iż "decyzja nakazująca wycofanie produktów z obrotu jest wydawana dopiero w sytuacji wykrycia szczepów salmonelli w drodze badań",
i) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a poprzez jego nienależyte zastosowanie przez WSA w Poznaniu i nie dokonanie kontroli, i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji w oparciu o całokształt okoliczności ujawnionych w aktach sprawy administracyjnej oraz skargę, brak należytego rozważenia lub zignorowanie pominięcie w motywach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż:
- Salmonella nie została nigdy wykryta w treści jaja konsumpcyjnego lub na skorupce jaj konsumpcyjnych skarżącego, co spowodowało błędne zastosowanie art. 54 rozporządzenia 882/2004, tj. przyjęcie nieadekwatnych i nieproporcjonalnych środków do naruszeń,
- wyniki badań właścicielskich były jedynym dowodem w sprawie w rozumieniu k.p.a. na dzień: 11 kwietnia 2019 r. (data pobrania próbek), a zatem Skarżący uniósł ciężar dowodu wykazania braku istnienia niezgodności tj. jeśli obecność Salmonelli w wynikach urzędowych próbek kurzu z dnia 23 i 24 kwietnia dowodzi ponad wszelką wątpliwość, iż występuje ona w tej dacie na powierzchni jaj konsumpcyjnych lub w treści jaj konsumpcyjnych, tak brak obecności Salmonelli w wynikach z dnia 14 kwietnia 2019 r. właścicielskich próbek z 11 kwietnia 2019 r. kału dowodzi, iż nie występuje ona w tej dacie na powierzchni jaj konsumpcyjnych, co spowodowało błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego określonych w punkcie 2 petitum niniejszej skargi kasacyjnej,
- wyniki badań właścicielskich są równoważnym dowodem w postępowaniu administracyjnym, jak wynika badań urzędowych, co potwierdza raport EFSA z dnia 6 lutego 2020 r. pn.: JOINT ECDC-EFSA RAPID OUTBREAK ASSESSMENT, Multi-country outbreak of Salmonella Enteritidis infections linked to eggs, fourth update na stronie 15 zrównuje wartość dowodową badań właścicielskich i urzędowy - "These eggs were part of the 36 German egg lots used to produce the Batch B of RTE liquid white egg which was found to be positive for the t5.360 outbreak strain. In 2018, egg (own check) and environmental samples (socks) (official control) tested negative for Salmonella (2018.2615, fup24), a co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego określonych w punkcie 2 petitum i błędnego ich zastosowania,
- badania laboratorium w Puławach nie odnosiły się do próbek pobranych przez organ I instancji, w tym wyników badań z 23 i 24 kwietnia 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do wprowadzenia do sprawy dowodów, co do których wiarygodności nie mógł wypowiedzieć się skarżący, bo nie uczestniczył w badaniach, a dodatkowo wskutek braku poinformowania skarżącego o okoliczności znanej organom z urzędu, pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw, w tym złożenia wniosku dowodowego,
- organ I instancji już podczas wydawania decyzji z 30 kwietnia 2019 r. BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), (poprzedzających zaskarżoną decyzję organu I instancji) dysponował ogólnodostępną na stronie internetowej EFSA: https://efsa.onlinelibrarv.wilev.com/doi/abs/10.2903/sp.efsa.2017.EN-1353,
informacją o zachorowalności w Wielkiej Brytanii (informację, jaką powinien znać z Urzędu i poinformować o tym skarżącego), a i co zostało wyraźnie zaznaczone w protokole kontroli nr 30225901/03/2019 z 26 kwietnia 2019 r. w sprawach zakończonych wydaniem decyzji z 30 kwietnia 2019 r. BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), poprzedzających zaskarżoną decyzje organu I instancji co w konsekwencji spowodowało wszczęcie i wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie, w tym niezasadne ponowne stosowanie przepisów prawa materialnego, o których mowa w punkcie 2 petitum niniejszej skargi,
- skarżący przedstawił orzeczenia dowodzące praktyki stosowania przepisów prawa przez organ I instancji, chociaż to organ I instancji lub organ II instancji zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego miał obowiązek wykazania, iż z całokształtu innych orzeczeń tych organów, w tym tych, do których dostępu siłą rzeczy nie ma skarżący, wynika co innego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt. 2 petitum niniejszej skargi,
- już w chwili wydania decyzji z 30 kwietnia 2019 r. BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), wiadomym było, iż Salmonella jest w kurzu i jest patogenem mogącym w pewnych okolicznościach naukowych szkodzić zdrowiu, a więc w informacja ta nie była nowa w chwili wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji i już uprzednio organ I instancji powinien sobie zdawać sprawę z tego, iż potencjalnie wszystkie jaja konsumpcyjne z kurnika Al oraz B2 mogą być objęte nieprawidłowością, bo salmonella została wykryta w kurzu, co w konsekwencji spowodowało wszczęcie i wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie, w tym niezasadne ponowne stosowanie przepisów prawa materialnego, o których mowa w punkcie 2 petitum niniejszej skargi, chociaż dodatkowo organ miał wiedzę na temat badań właścicielskich, które wykluczały jakiekolwiek zastosowanie domniemania w przedmiocie niepewności naukowej;
- w chwili wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, decyzja z 30 kwietnia 2019 r., o znaku: BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), była ostateczna, a organ II instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, według stanu na dzień orzekania przez organ drugiej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania administracyjnego,
- k.p.a nie zna gradacji dowodów na gorsze i lepsze, a w sytuacji, gdy badania właścicielskie były jedynymi badaniami, jakie przeprowadzono na dzień 11 kwietnia 2019 r. to były zarazem w pełni wiarygodnym i jedynym dowodem w sprawie w rozumieniu k.p.a. na okoliczność braku istnienia nieprawidłowości na ten dzień, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych i dalej błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego określonych w punkcie 2 petitum niniejszej skargi,
- w sprawie nie zachodziły wątpliwości naukowe, skoro wyniki badań urzędowych z 23 i 24 kwietnia 2019 r. bezspornie wykazały istnienie Salmonella, a wyniki badań właścicielskich z 11 kwietnia 2019 r. bezspornie wykluczyły istnienie nieprawidłowości, zaś organ I instancji, jak i organ II instancji nie negowali metod i sposobu przeprowadzenia badań czy ich wyniku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego określonych w punkcie 2 petitum niniejszej skargi;
2. prawa materialnego, tj.:
a) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. poprzez nie dokonanie przez WSA w Poznaniu właściwej wykładni "braku pewności naukowej", i błędne przyjęcie, iż sytuacja taka zachodzi, gdy tak, jak na gruncie niniejszej sprawy, istnieją laboratoryjne badania i metody wykrycia Salmonelli, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania ww. przepisu przez WSA w Poznaniu, podczas gdy wobec jasnych wyników badań urzędowych jak i właścicielskich nie było ku temu podstaw, w dniu 23 i 24 kwietnia 2019 r. organ I instancji wykrył bowiem Salmonelle, a 11 kwietnia 2019 r. w ogóle nie przeprowadzono badań, natomiast wyniki poczynionych w tym dniu badań właścicielskich wykluczyły nieprawidłowość, a przez to nie było żadnej niepewności naukowej dla dni 10-23 kwietnia 2019 r.
b) art.134 p.p.s.a w zw. z art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002 poprzez dokonanie przez WSA w Poznaniu nieuzasadnionego zastosowania ww. przepisu, podczas gdy na stronie 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu wskazano, iż "Organ pierwszej instancji, podał, iż postępowania w sprawie wydawania zaskarżonej decyzji, dotyczyło innej części produkcji", a więc innej partii, transzy, dostawy, a tymczasem w treści ww. przepisu właśnie mowa jest o części partii, transzy, dostawy, należącej do tej samej klasy lub kategorii, w konsekwencji czego, domniemanie istnienia niezgodności nie może mieć zastosowania,
c) art. 14 ust. 8 rozporządzenia 178/2002 poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające przyjęciu przez WSA w Poznaniu, iż organ I instancji oraz organ II instancji słusznie nakazali wycofanie przez stronę wszystkich produktów z rynku w zakresie Kurnika A-l oraz B-2 od chwili wcześniejszej niż moment pobrania prób do badań, pomimo, iż jak WSA w Poznaniu sam przyznał na stronie 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaskarżona decyzja dotyczyła innej części produkcji, niż ta wobec której wykryto niezgodność, a wobec faktu, iż wiedza o tym, iż Salmonella jest szkodliwa dla zdrowia istniała już w momencie wydania decyzji z 30 kwietnia 2019 r. BŻ.6100.33.1.2019 (dot. kurnik: A-l), BŻ.6100.33.2.2019 (dot. kurnik: B-2), sam fakt istnienia Salmonelli w kurniku nie był wystarczającym podejrzeniem dla przyjęcia, iż wszystkie jaja konsumpcyjne z kurnika Al oraz B2 są niebezpieczne, takie podstawy zatem nie istniały;
d) art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu i Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE. L nr 165.1), w zw. z art. 1 i 7 rozporządzenia 178/2002 w zw. z art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 517/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010 Tekst mający znaczenie dla EOG (dalej: rozporządzenie 517/2011), w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (dalej: rozporządzenia 2160/2003) poprzez ich błędną wykładnię, iż:
- nie każdy szczep Salmonella, a jedynie ten z klastra 175 i 360 uzasadnia stwierdzenie zagrożenia ze strony patogenu Salmonella dla zdrowia i życia ludzkiego, podczas gdy dowody świadczące o występowaniu Salmonella w Polsce są tak samo niepojące jak dowody występowania Salmonella w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii,
- przepisy ustawodawstwa Unijnego zakładają całkowitą likwidację Salmonella, podczas gdy przepisy te - z uwagi na powszechności występowania tego patogenu w środowisku - zakładają wyłącznie jego zwalczanie,
- organ I instancji i organ II instancji jest właściwy do nakładania dowolnych ograniczeń, a przy nakładaniu tych ograniczeń organ musi szczegółowo odwoływać się do art. 54 ust. 1 i uzasadniać przesłanki związanej z rodzajem niezgodności oraz przeszłych danych dotyczących operatora w zakresie występujących niezgodności, a także, że przy nakładaniu ograniczeń powinien stosować wyłącznie najdotkliwsze sankcje tj. wycofanie produktu z rynku, i nie powinien kierować się tym, iż cele prawodawstwa unijnego mówią wyłącznie o zwalczaniu salmonella, a nie jej likwidacji z uwagi na to, iż jest nie jest to możliwe w świetle dowodów naukowych, które wskazują, iż Salmonella jest patogenem występującym powszechnie w środowisku;
e) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE, 2010/C 83/01 z 30.3.2010, str. 47-200) oraz art. 19 ust. 3 lit. b) Traktatu o Unii Europejskiej) poprzez brak zadania pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pomimo, tego, iż w toku sprawy Skarżący podniósł szereg wątpliwości dot. stosowania przepisów prawodawstwa Unijnego, a na rozprawie również pełnomocnik organu wskazał, iż organ II instancji ma problemy z poprawnym stosowaniem przepisów z uwagi na kolizję ogólnych zasad postępowania administracyjnego z przepisami dot. prawa żywnościowego i obowiązującej w niej zasady ostrożności, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa żywnościowego. W tym zakresie zresztą skarżący w toku postępowania przed WSA w Poznaniu wnosił o otwarcie przewodu sądowego;
f) art. 22 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania ww. przepisu w tym w kontekście błędnej wykładni art. 68 Konstytucji RP i nie rozważenie, czy swoboda działalności gospodarczej pozostaje pod ochroną i w jakim zakresie istnieje podstawa do ograniczenia prawa do działalności gospodarczej oraz, czy istnienie tylko podejrzenia nieprawidłowości przy jednoczesnym istnieniu wyników badań właścicielskich nie potwierdzających nieprawidłowości można uznać za istnienie ważnego interesu publicznego do ograniczenia przepływu towarów i usług.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego:
1. Czy art. 7 i 14 rozporządzenia 178/2002 może być interpretowany każdorazowo w ten sposób, iż nawet w sytuacji gdy badania właścicielskie wykazują brak nieprawidłowości, to i tak istnieje w świetle tych przepisów podejrzenie jej występowania, istnienie przyjęcia domniemania istnienia nieprawidłowości?
2. Czy art. 54 Rozporządzenia 882/2004 może być interpretowany każdorazowo, bez znaczenia na okoliczności, wagę sprawy, stopień zagrożenia, uzyskane dowody, w ten sposób, że przyjmuje się jego wykładnię rozszerzającą, nawet wbrew ich literalnym brzmieniu?
3. Czy jeśli odpowiedź na pytanie 2 jest twierdząca, czy art. 54 Rozporządzenia 882/2004 pozwala zatem nakładać na producentów ograniczenia, mimo, iż w procedurze krajowej nie mieli oni zagwarantowanego prawa do weryfikacji dowodów, na podstawie których nałożono na nich nakazy lub zakazy, a co jest już gwarantowane przepisami rozporządzenia 2017/625 wydanymi i opublikowanymi już w chwili wydania decyzji I instancji?
4. Czy jeśli odpowiedź na pytanie 2 jest jednak przecząca, to czy art. 54 Rozporządzenia 882/2004 pozwala na takie zastosowanie środków zaradczych, mimo istnienia dowodów naukowych przeczących prawdopodobieństwu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, nawet mimo wykrycia niezgodności innego rodzaju niż w bezpośrednim związku z zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi?
5. Czy art. 54 Rozporządzenia 882/2004 należy wykładać w ten sposób, że pozwala w ogóle zastosować, a także nałożyć tak samo dolegliwe środki zaradcze, w sytuacji, gdy to tylko zasada domniemania prawdopodobieństwa zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, uzasadnia przyjęcie istnienia nieprawidłowości, a Organ nie posiada dowodów z własnych badań urzędowych, które potwierdzają istnienie nieprawidłowości w danym okresie, lub jeśli istnieją dowody inne, przeciwne wskazanemu domniemaniu np. badania właścicielskie?
Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 6 marca 2020 r. Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do niektórych zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały nadmiernie rozbudowane i częściowo się pokrywają, co do istoty poddanego do rozstrzygnięcia problemu, mimo przywołania różnych przepisów w samych zarzutach. W takim wypadku ocenie poddana zostanie (siłą rzeczy w sposób bardziej ogólny) norma prawna, wyłaniająca się z kilku zarzutów, tym bardziej, że kilka zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie łączy wprost z zarzutami materialnymi (np. zarzuty z pkt 1.b, g, i).
Najistotniejszą grupę zarzutów procesowych stanowią te, które odwołują się do nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że rozstrzygała ona sprawę już rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wprawdzie sam art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest normą materialną, ale został przywołany w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. Istota tych zarzutów sprowadza się jednak do tego, czy mieliśmy w tej sprawie do czynienia z nieważnością zaskarżonej decyzji. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga przytoczenia ustaleń faktycznych tego dotyczących, jakie poczynił Sąd I instancji.
Mianowicie Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rawiczu 23 kwietnia 2019 r. pobrał 5 próbek kału i 2 próbki kurzu z kurników A-1, A-2, A-3, A-4, A-5, A-6 oraz 24 kwietnia 2019 r. 5 próbek kału i 2 próbki kurzu z kurników B-1, B-2, należących do F[...]. Dnia 29 kwietnia 2019 r. Lekarz Powiatowy otrzymał sprawozdanie z badań stwierdzające obecność pałeczek Salmonella Enteritidis w próbce kurzu pochodzącej z kurników oznaczonych symbolami A-1 i B-2.
Następnie dwoma decyzjami z 30 kwietnia 2019 r. Lekarz Powiatowy nakazał wycofanie z obrotu jaj konsumpcyjnych pozyskanych od: 23.04.2019 r. (kurnik A-1) oraz od 24.04.2019 r. (kurnik B-2), które zostały następnie poddane sortowaniu i pakowaniu w zakładzie pakowania jaj.
Kolejną decyzją z 7 maja 2019 r. nr 113/2019 Powiatowy Lekarz Weterynarii w Rawiczu nakazał: 1. wycofanie z obrotu wszystkich jaj konsumpcyjnych znajdujących się na rynku, pozyskanych od 10 kwietnia 2019 r. do dnia 22 kwietnia, pochodzących z F[...] (kurnik A-1); 2. wycofanie z obrotu wszystkich jaj konsumpcyjnych znajdujących się na rynku, pozyskanych od 10 kwietnia 2019 r. do dnia 23 kwietnia, pochodzących z F[...] (kurnik B-2). Wydanie tej ostatniej decyzji organ I instancji uzasadnił tym, że nakazał wycofanie z obrotu jaj pozyskanych w okresach podanych w sentencji, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi, kierując się terminem przydatności jaj do spożycia (28 dni). Licząc od 7 maja 2019 r. (dnia wydania decyzji), jaja z terminem przydatności do spożycia, które mogą jeszcze znajdować się na rynku, to jaja pozyskane od 10 kwietnia 2019 r., z tym że nakaz dotyczący tej partii jaj ograniczono do początkowych okresów poprzednich nakazów, wynikających z decyzji z 30 kwietnia 2019 r.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 9 lipca 2019 r. (przedmiot skargi). W chwili wydawania tej decyzji, decyzje z 30 kwietnia 2019 r. były ostateczne.
W odniesieniu do powyższych okoliczności wyjaśnić krótko należy, że "Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna" (por. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 1715/22, LEX nr 3613133). W tej sprawie nie mamy do czynienia z tym samym przedmiotem sprawy, dlatego że nakazy z 30 kwietnia 2019 r. i 7 maja 2019 r. dotyczyły innej partii jaj, pozyskanych w dwóch różnych okresach.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że "Kodeks, przewidując w art. 104 § 2 wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania takiej decyzji (...). Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 454). Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa kończy sprawę jedynie w części objętej rozstrzygnięciem" (zob. wyrok NSA z 29.04.2016 r. I OSK 632/16, LEX nr 2064335; wyrok NSA z 14.03.2019 r. I OSK 1228/17, LEX nr 2642588). "Podejmowanie decyzji częściowych uzależnione jest od ustalenia, że sprawa ma przymiot podzielności i da się z niej "wyodrębnić część nadającą się do samodzielnego rozstrzygnięcia" – tak w wyroku NSA z 28.01.2015 r., I OSK 1976/13, LEX nr 1769228. W orzeczeniu tym cechę "podzielności" sprawy powiązano z przedmiotem postępowania, wskazując, że występuje ona wówczas, gdy "możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 104). Nawet jeśli zgodnie z ostatnim wywodem "podzielność" sprawy ma być powiązana tylko z przedmiotem postępowania, to w tej sprawie przedmiot postępowania był podzielny (partie jaj w zależności od okresu ich pozyskania). I choć organ nie zaznaczył, że wydaje decyzję częściową (abstrahując od tego, czy w ogóle miał taki zamiar), to nie można uznać, że mamy tu do czynienia z res iudicata, a tym samym z nieważnością decyzji z 9 lipca 2019 r. Można jedynie dodać, że skoro postępowanie zostało wszczęte z urzędu (w obydwu wypadkach), a organ działał w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego, to objęcie nakazem dodatkowego przedmiotu postępowania (dodatkowej partii jaj), nawet w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie stanowiło o tożsamości sprawy i nie było przeszkodą do wydania decyzji częściowej, skoro przedmiot postępowania był podzielny, a dodatkowo organ działał w ważnym interesie publicznym (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji).
Ten ostatni argument jest istotny w kontekście zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 i art. 7b k.p.a. Nawet przywoływana przez stronę skarżącą praktyka orzecznicza organu, która miałaby polegać na wydawaniu nakazów od dnia pobrania próbek, a nie od daty wcześniejszej (którą to praktykę Sąd I instancji uznał za niepotwierdzoną), nie uzasadnia skuteczności takich zarzutów, w znaczeniu istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nakaz wycofania z rynku produktów potencjalnie zagrażających życiu i zdrowiu ludzkiemu, nie może być uznany za działanie nieproporcjonalne, w rozumieniu art. 8 § 1 k.p.a., czy podjęte bez uzasadnionej przyczyny w kontekście jednakowego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Trudno jest też mówić o takim samym stanie faktycznym, w stosunku do innych spraw, skoro w tej sprawie organ odwołał się do wyników sekwencji genetycznych Salmonella Enteritidis z próbek pobranych w tej sprawie, na tle wyników z raportów będących efektem międzynarodowej współpracy organów. Nawet jeśli odpowiednia reakcja organu, oparta na danych ze wspomnianego raportu, była możliwa już przy wydawaniu decyzji z 30 kwietnia 2019 r., to konieczność natychmiastowej reakcji na zagrożenie życia i zdrowia ludzi, w kontekście normy wynikającej z art. 7b k.p.a., usprawiedliwia uwzględnienie innych, dodatkowych okoliczności w późniejszym czasie, które skutkowały objęcie odpowiednim nakazem dodatkowego (częściowego) przedmiotu sprawy.
Taki sposób działania nie naruszył też art. 11 k.p.a., gdyż motywy swojego postępowania organy obydwu instancji przedstawiły – wbrew temu, co wynika ze skargi kasacyjnej – w swoich decyzjach i nawet brak zaznaczenia, że mamy do czynienia z decyzją częściową, tej oceny nie zmienia, bowiem w żaden sposób nie utrudniło to zaskarżenia decyzji i polemiki z argumentami organów, o czym świadczą rozbudowane i precyzyjne zarzuty odwołania oraz skargi.
Podobnych argumentów można użyć w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. O wątku "próbek właścicielskich", jak zostało to nazwane w skardze kasacyjnej, i braku oceny tego dowodu w kontekście wpływu na wynik sprawy, będzie jeszcze mowa przy okazji zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Teraz poczynić należy tylko generalną uwagę, która odnosi się do wielu zarzutów procesowych, że skoro rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte zostało na art. 151 p.p.s.a., to nie można mówić o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z innymi przepisami k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W takiej sytuacji zarzut powinien odnosić się do przepisów, które Sąd I instancji stosował (jak art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a.) i określać postać naruszenia (niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię). "Niewłaściwym jest stawianie zarzutu naruszenia przepisu stanowiącego podstawę wyroku przez jego "niezastosowanie". Raczej należałoby twierdzić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., który stosował i który jest podstawą zapadłego w sprawie orzeczenia o oddaleniu skargi" (wyrok NSA z 19.10.2022 r. II OSK 1584/21, LEX nr 3446141). Ponieważ wiele zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej nie zostało właściwie zredagowanych, precyzyjne odniesienie się do wszystkich zarzutów nie było możliwe.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanej niespójności i braku logiki w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, a zarzut ten może być skuteczny "zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (...). "Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa" (zob. wyrok NSA z 12.10.2023 r. II GSK 2013/22, LEX nr 3613559). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, a z cytowanego zdania ze str. 26 uzasadnienia skarżący kasacyjnie wyciąga niewłaściwe wnioski. Nie chodzi w nim bowiem o to, że każda partia wycofanego produktu musi być potwierdzona badaniami urzędowymi. Istotne ustalenia faktyczne, poczynione przez Sąd I instancji, zostały przywołane wyżej, więc nie ma też powodów do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał tego w ramach przedstawienia stanu sprawy.
Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a. nie mogły być skuteczne choćby z tego powodu, że przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych (§), a skarga kasacyjna nie wskazuje, o którą jednostkę chodzi, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać. "Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej intencji strony, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu" (wyrok NSA z 17.05.2023 r. III FSK 967/22, LEX nr 3598059). Ponadto, większość argumentacji przytoczonej w ramach tego zarzutu odnosi się do zagadnień materialnych, o czym będzie jeszcze mowa.
Przechodząc do pierwszego zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) stwierdzić generalnie należy, że Sąd I instancji właściwie odczytał i zastosował zasadę ostrożności, wynikającą z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Przepis ten składa się z dwóch ustępów, i tak jak już podnoszono wcześniej, skarżąca kasacyjnie spółka nie wskazuje konkretnie, o który z nich chodzi. Natomiast z treści zarzutu można wnosić, że chodzi o ust. 1 art. 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, który miałby zostać naruszony poprzez błędną wykładnię użytego tam zwrotu "braku pewności naukowej", i błędne przyjęcie, że sytuacja taka zachodzi, gdy tak, jak na gruncie niniejszej sprawy, istnieją laboratoryjne badania i metody wykrycia Salmonelli, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania ww. przepisu przez WSA w Poznaniu, podczas gdy wobec jasnych wyników badań urzędowych jak i właścicielskich nie było ku temu podstaw. Zarzut obejmuje zatem obydwie postaci naruszenia, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że "W szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie." Sąd I instancji przyjął, że przywołany przepis umożliwia działanie organów sanitarnych zmierzające do nałożenia nakazów lub zakazów na określone produkty, jeżeli te rodzą podejrzenie co do ich bezpieczeństwa, a taką sytuacją z pewnością jest wykrycie bakterii Salmonella Enterititis stanowiącej zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Odwołał się do rozporządzenia nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz. Urz. WE L 325 z 12.12.2003), gdzie wskazano na konieczność podjęcia wszelkich właściwych i skutecznych środków na wszystkich etapach produkcji i dystrybucji w celu ograniczenia rozpowszechniania i zagrożenia jakie stanowią dla zdrowia publicznego.
Wprawdzie Sąd I instancji nie wskazał, jak rozumieć zwrot "brak pewności naukowej", ale ostatecznie właściwie zastosował art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Zauważyć bowiem należy, że "właściwe zastosowanie zasady ostrożności zakłada, po pierwsze, rozpoznanie potencjalnie negatywnych dla zdrowia skutków wywoływanych przez rozpatrywane substancje lub żywność, a po drugie, wszechstronną ocenę ryzyka dla zdrowia, opartą na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 września 2003 r., Monsanto Agricoltura Italia i in., C-236/01, EU:C:2003:431, pkt 113; a także z dnia 28 stycznia 2010 r., Komisja/Francja, C-333/08, EU:C:2010:44, pkt 92). Jeżeli zatem istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to ryzyko miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne (wyrok z dnia 28 stycznia 2010 r., Komisja/Francja, C-333/08, EU:C:2010:44, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo)" – zob. wyrok TS z 19.01.2017 r., C-282/15, QUEISSER PHARMA GMBH & CO. KG v. BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, ZOTSiS 2017, nr 1, poz. I-26.
W okolicznościach tej sprawy, w sytuacji, gdy nastąpiło rozpoznanie potencjalnie negatywnych dla zdrowia skutków poprzez wprowadzenie do obrotu gospodarczego jaj, których termin do spożycia nie upłynął, a w trakcie tego terminu liczonego od chwili pozyskania jaj, wykryto w kurzu potencjalne źródło zakażenia jaj salmonellą, nie można uznać, że "próbki właścicielskie" (jak nazwano to w skardze kasacyjnej), pobrane zresztą z innego źródła, bo z kału, pomiędzy datą pozyskania jaj a pobraniem "próbek urzędowych", mogą wykluczyć istnienie zagrożenia. Nie ma bowiem żadnej pewności, przy "gniazdowym" charakterze źródeł zakażenia, że dowód w postaci negatywnych "próbek właścicielskich" wyklucza, że pomiędzy datą pozyskania jaj z początkowym terminem ważności 10 kwietnia 2019 r., a datą pobrania "próbek urzędowych" (23 i 24 kwietnia 2019), jaja pozyskane od 10 kwietnia 2019 r. do 22/23 kwietnia 2019 r. były wolne od salmonelli. Wykluczyć mogłoby to tylko badanie całej partii jaj pozyskanych od 10 kwietnia 2019 r. Tymczasem, jak podniesiono wyżej w przywołanym orzecznictwie, jeżeli istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to ryzyko miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających. W tym wypadku "brak pewności naukowej" nie odnosi się do metod laboratoryjnego wykrywania salmonelli, jak wynika z treści zarzutu, ale do braku pewności, co do ryzyka rozprzestrzeniania się tej bakterii.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 i 8 rozporządzenia nr 178/2002. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna (...)". Zarzut koncentruje się na terminologii użytej w tym przepisie, podczas gdy w istocie chodzi o określony przedmiotowo zakres środków spożywczych należących do tej samej klasy lub kategorii. W tym wypadku chodzi o jaja pozyskane od 10 kwietnia 2019 r. (początkowy termin przydatności do spożycia), przy czym organ z powodów omówionych wyżej (przy zarzutach procesowych) orzekał o stosownych nakazach osobno wobec dwóch części tej samej kategorii żywności, nazwanych partiami. W odniesieniu do ust. 8 art. 14 użyto podobnej argumentacji, że organ orzekał o dwóch różnych partiach jaj, a zagrożenie wykryto tylko w jednej. Z powodów wskazanych już wyżej, teza taka nie jest prawdziwa.
Jeśli zaś chodzi o zarzut ujęty w pkt 2 lit d) skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zawiera on zbitkę przepisów, bez wskazania jaką normę one tworzą i w jaki sposób norma taka została naruszona. "Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona łącznie tymi przepisami, została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, LEX nr 3603865). Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że zastosowanie art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu i Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE. L nr 165.1) nie nastąpiło w sposób dowolny, bo trudno wyobrazić sobie innego rodzaju nakaz właściwego organu, niż wycofanie z obrotu konsumenckiego jaj, który mógłby skutecznie przeciwdziałać potencjalnemu zagrożeniu zarażenia ludności salmonellą. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał też, że celem organu była całkowita likwidacja salmonelli, a nie jej zwalczanie i z czego wywodzi takie stanowisko. Wszak chodziło tu o ochronę zdrowia konsumentów i to przed wszelkimi szczepami salmonelli, a nie o likwidację salmonelli u przedsiębiorcy.
Natomiast odpowiedź na zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji mieści się w samym tym przepisie (ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny – tu: zdrowie publiczne) oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyrażającym zasadę proporcjonalności przy ograniczeniach w korzystaniu z wolności i praw konstytucyjnych. W tym ostatnim przepisie ochrona zdrowia publicznego jest jedną z przesłanek do ograniczenia wolności konstytucyjnej. To, co skarżący kasacyjnie nazywa podejrzeniem, w istocie mieści się w zasadzie ostrożności, o której była już mowa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też powodów do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bowiem w okolicznościach tej sprawy stosowanie norm prawa wspólnotowego, wskazanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę, nie nastręczało wątpliwości tego rodzaju, które nie mogłyby być usunięte w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.