I OSK 129/20

I OSK 129/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 713/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-22
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art.7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art.5, art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 37
Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.
Dz.U. 1946 nr 57 poz 319
art. 28, art. 106
Dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe
Dz.U. 1933 nr 82 poz 598
art. 55 i art. 370
ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań
Dz.U. 1946 nr 4 poz 27
art. 2 ust. 1, art. 3 lit. a
Dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu.
Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
art. 99
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
art. 44, art. 75 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Dz.U. 1939 nr 34 poz 216
art. 320 ust. 1
Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2,  art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L., A.J., K.J., J.J., M.S., K.A., T.T., S.J., K.T. i A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 713/18 w sprawie ze skarg R.T., L.L. i P.Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 1 marca 2018 r. nr DO3.6611.944.2016.MM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od R.T. i L.L. solidarnie na rzecz R.L., A.J., K.J., J.J., M.S., K.A., T.T., S.J., K.T. i A.A. solidarnie kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od P.Z. na rzecz R.L., A.J., K.J., J.J., M.S., K.A., T.T., S.J., K.T. i A.A. solidarnie kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 22 LUTEGO 2019 R., SYGN. AKT I SA/WA 713/18, PO ROZPOZNANIU SKARG R. T., L. L. ORAZ P. Z. NA DECYZJĘ MINISTRA INWESTYCJI I ROZWOJU Z 1 MARCA 2018 R. W PRZEDMIOCIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI, UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ ORAZ ZASĄDZIŁ NA RZECZ SKARŻĄCYCH ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Orzeczeniem z 19 września 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. odmówiło H. z K. M. przyznania prawa własności czasowej nieruchomości nr hip. [...] położonej w [...] przy ówczesnej al. [...] ( obecnie Al. [...]). W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że "zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] ( dawnej Al. [...]) jest przeznaczony dla instytucji społecznych i państwowych na cele biurowe i mieszkalne". Uznano, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z 10 maja 1951 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy powyższe orzeczenie.
Decyzją z 7 listopada 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności wymienionych powyżej orzeczeń. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ta została objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. i zgodnie z dokumentami planistycznymi przeznaczona dla instytucji społecznych i państwowych na cele biurowe i mieszkalne. W ocenie Ministra oddanie tej nieruchomości w prawo czasowej własności spowodowałoby, że byłaby ona wykorzystywana na cele indywidualne, a nie publiczne.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z 25 września 2009 r.
Ostatnia z wymienionych decyzji została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/09, uwagi na wydanie jej przez tę samą osobę co decyzja z 7 listopada 2008 r.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 19 lutego 2015 r. uchylił decyzję z 7 listopada 2008 r. i stwierdził nieważność wskazanych na wstępie orzeczeń dekretowych.
Wyrokiem z 23 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 740/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z 19 lutego 2015 r. jako skierowanej do osób nieżyjących.
W związku z uchyleniem decyzji z 19 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 1 marca 2018 r. uchylił decyzję z 7 listopada 2008 r. i stwierdził nieważność obu orzeczeń dekretowych. W uzasadnieniu wskazał, że po wydaniu uchylonej decyzji z 7 listopada 2008 r. została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwała z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, zgodnie z którą przeznaczenie określonej nieruchomości na cele publiczne nie wyłączało możliwości ich realizacji przez podmioty prywatne, a zatem nie mogło stanowić przeszkody w przyznaniu prawa własności czasowej. Minister uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby sporna nieruchomość przeznaczona była na skonkretyzowane cele użyteczności publicznej, których nie mogliby realizować dotychczasowi właściciele. Wskazał, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji nieruchomość nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu i nie została wykorzystana do dnia dzisiejszego pod żadne inwestycje użyteczności publicznej ani przedstawicielstwa dyplomatyczne i pozostaje zabudowana tym samym wpisanym obecnie do rejestru zabytków budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby organy dekretowe przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające niezbędne w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, czym rażąco naruszyły obowiązujące przepisy. Minister rozważał również, że czy nie zachodzą przeszkody, o jakich mowa w art.156 § 2 k.p.a. i ustalił, że po wydaniu kwestionowanych decyzji dekretowych dokonano sprzedaży lokali wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek i wszystkie transakcje sprzedaży tj. umowy cywilnoprawne zostały zawarte w formie aktu notarialnego poprzedzonego decyzją administracyjną. Zatem sprzedaż tych lokali była skutkiem decyzji o sprzedaży lokali, a nie skutkiem decyzji dekretowych.
Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 1 marca 2018 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli R. T. i L. L. oraz P. Z.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 1 marca 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie posługiwał się wyłącznie pojęciem "użyteczność publiczna", a organy dekretowe dysponowały także innymi dokumentami planistycznymi wykluczającymi możliwość przyznania prawa własności czasowej. Zaznaczył także, że nie sposób odnosić obecnych standardów planów miejscowych do powojennych dokumentów planistycznych zwłaszcza dotyczących W., w związku z czym należało zaakceptować, że posługiwały się one różnym stopniem szczegółowości. W ocenie Sądu w dacie wydania orzeczeń dekretowych przeznaczenia spornej nieruchomości wynikającego z dokumentów planistycznych nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. To powoduje, że w sprawie nie wykazano z całą pewnością, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Sąd podkreślił także, że stanowisko wynikające ze wskazanej powyżej uchwały nie jest powszechnie stosowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli uczestnicy postępowania – R. L., A. J., K. J., J. J., M. S., K. A., T. T., S. J., K. T. i A. A.. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź oddalenie skarg oraz zwrot na ich rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez brak poddania analizie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo przeanalizowany, co doprowadziło do uwzględnienia skarg w sytuacji, gdy powinny one zostać oddalone w całości stosownie do art. 151 p.p.s.a., na skutek stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w wyniku bezzasadnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przewidywał przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (ówcześnie al. [...]) na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub przedstawicielstwa i dyplomatycznych, z tym że w innych aktach określono również inne cele, które stanowiły funkcje dodatkowe, podczas gdy Minister uwzględniając opracowanie (szkic) sporządzone na podstawie załącznika graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], uznał, że nieruchomość warszawska ozn. hip. Nr [...] (wyznaczona na szkicu kolorem niebieskim), znajduje się na obszarze, wskazanym na załączniku graficznym do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przerywaną białą linią, obejmującym granice terenu przeznaczonego dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe i nie stanowi celu dodatkowego w ramach obszaru określonego na załączniku graficznym do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przerywaną linią żółtą jako granice terenów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych, a w konsekwencji, brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji, pod względnym jej zgodności z prawem, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z uwagi na kontrolę przez pryzmat niewłaściwych funkcji planistycznych przewidzianych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], i na tej podstawie bezzasadne uznanie, że korzystanie ze spornej nieruchomości przez dawnych właścicieli jest nie do pogodzenia z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], na cele użyteczności publicznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skarg uczestników postępowania w sytuacji, gdy powinny one zostać oddalone w całości stosownie do art. 151 p.p.s.a., na skutek pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, w wyniku oparcia wyroku na nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy twierdzeniach uczestników postępowania, złożonych w trakcie rozprawy w dniu 22 lutego 2019 r., formalnie niedopuszczonych jako dowód, zgodnie z którymi po wojnie w budynku położonym na spornej nieruchomości, znajdowały się biura państwowe tj. Biuro [...] czy Zrzeszenia [...] oraz pominięcia dowodów dopuszczonych na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r., w postaci zawartej na 10 lat w dniu 22 kwietnia 1947 r., umowy najmu całego domu przy ul. [...] w [...] przez dawnego właściciela z Oddziałem Głównym Społecznego Przedsiębiorstwa [...] Spółdzielni z ograniczoną odpowiedzialnością udziałami w [...] (instytucją społeczną), a w konsekwencji brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, która uzasadniałaby jej uchylenie, z uwagi na bezzasadne uznanie, że dawni właściciele nie mogli wykorzystywać spornej nieruchomości na cel przewidziany w Miejscowym Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], pomimo że wynajmowali budynek na rzecz instytucji społecznej na cele biurowe i mieszkaniowe, tj. realizowali cel zgodny z obowiązującym wzorcem planistycznym;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skarg, podczas gdy powinny zostać one oddalone w całości stosownie do art. 151 p.p.s.a., w wyniku bezzasadnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że nie zostało poparte żadną rzeczową argumentacją oświadczenie zawarte w decyzji Ministra z 2018 r., że sporna nieruchomość, nigdy nie została wykorzystana na skonkretyzowane cele użyteczności publicznej, których nie mogliby realizować dotychczasowi właściciele, gdyż nieruchomość nie została objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu, gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość ta była wykorzystywana w inny sposób, niż wynikało to pierwotnie z przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], podczas gdy nieruchomość budynkowa w dacie wydania kwestionowanych w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji była wykorzystywana na cele biurowe na cel instytucji społecznej (Oddziału Głównego Społecznego Przedsiębiorstwa [...] Spółdzielni z ograniczoną odpowiedzialnością udziałami w [...]) w wyniku wynajęcia budynku na okres 10 lat przez dawnego właściciela, na podstawie umowy najmu zawartej 22 kwietnia 1947 r.;
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, na podstawie jakiego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym sąd pierwszej instancji uznał, że sporna nieruchomość zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] została przeznaczona na cele użyteczności publicznej współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych, oraz w innych aktach określono również inne cele, które stanowiły funkcje dodatkowe, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną, zaprezentowanego przez sąd pierwszej instancji stanowiska dotyczącego przeznaczenia planistycznego rzeczonej nieruchomości [...], oraz jego konkretyzacji uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji w szczególności w sytuacji, gdy Minister w decyzji z 2018 r., w sposób jednoznaczny stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość przeznaczona była na skonkretyzowane cele użyteczności publicznej, których nie mogliby realizować dotychczasowi właściciele, nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu;
5) art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przedstawienia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego możliwości realizowania celu użyteczności publicznej przewidzianego w obowiązującym wzorcu planistycznym przez dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej (osobę fizyczną), uporządkowanego na podstawie stanowiska zawartego w sentencji uchwały z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, w sytuacji uznania przez sąd pierwszej instancji, że stanowisko to nie jest wiążące w niniejszej sprawie i dowodzi, że wykładnia celu użyteczności publicznej na przestrzeni lat uległa zmianie i nadal pozostaje niejednolita, a zatem również obecnie może być akceptowane i być prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej automatycznie bez konieczności indywidualnego badania sprawy umożliwia uznanie, że dawny właściciel (osoba fizyczna) nie mógł korzystać z nieruchomości zgodnie z określonym w planie takim przeznaczeniem, oraz brak wskazania na istniejące rozbieżności w aktualnym orzecznictwie odnośnie możliwości realizowania celu użyteczności publicznej również przez dawnych właścicieli (osoby fizyczne), a w konsekwencji odstąpienie od wiążącej skład sądu administracyjnego interpretacji przepisów prawa zawartej w sentencji uchwały, zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, co doprowadziło do bezzasadnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że z uwagi na istniejącą obecnie rozbieżność orzecznictwa odnośnie przedmiotowej kwestii, brak jest zasadności stwierdzenia nieważności orzeczeń kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), dalej: dekret warszawski;
6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 6, poz. 109) w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych uniemożliwiało w dacie wydania orzeczeń kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym przyznanie prawa własności czasowej gruntu, gdyż uchwała z 26 listopada 2008 r. dopuszczająca możliwość realizacji celu użyteczności publicznej przez dawnego właściciela, nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, a jedynie dowodzi, że wykładnia celu użyteczności publicznej na przestrzeni lat uległa zmianie i nadal pozostaje niejednolita;
7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. art. 320 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm.) w zw. z art. 37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) w zw. z art. 28 w zw. z art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) w zw. z art. 55 i art. 370 rozporządzenia Prezydenta RP dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82 poz. 598) w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 lit. a dekretu dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz.U. z 1946 r. Nr 4 poz. 27) w zw. z art. 99 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267) przez błędną wykładnią polegającą na bezzasadnym uznaniu, że nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], gdyż rażącym naruszeniem prawa nie jest lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego, albowiem nie jest oczywiste, że cele użyteczności publicznej mogłyby być realizowane przez dawnych właścicieli w dacie wydania rozstrzygnięć kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym, podczas gdy rażące naruszenie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadziło się do tego, że organy dekretowe wydając kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenia, nie podjęły próby ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], który przewidywał przeznaczenie spornej nieruchomości dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe, czym naruszyły przepisy art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), gdyż nie ustaliły, czy istnieją konkretne przepisy prawa materialnego uniemożliwiające możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dawnego właściciela w sytuacji gdy:
a) stosownie do art. 320 ust. 1 w zw. z art. 384 ust. 1 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowie osiedli w zw. z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. dawny właściciel mógł wyremontować bądź dokonać odbudowy budynku o przeznaczeniu mieszkalnym bądź biurowym, jak również z niego korzystać, co zresztą uczynił na podstawie umów zawartych Oddziałem Głównego Społecznego Przedsiębiorstwa [...] Spółdzielni z ograniczoną odpowiedzialnością udziałami w [...];
b) stosownie do art. 7 ust. 3 w zw. z 28 w zw. z art. 106 Prawa rzeczowego w zw. z art. 5 i 7 ust. 1 dekretu warszawskiego właściciel budynku posadowionego na nieruchomości warszawskiej był uprawniony do korzystania z niego w granicach określonych przez ustawy i sam rozstrzygał o sposobie korzystania z budynku, a zatem był uprawniony do samodzielnego korzystania z budynku bądź jego wynajęcia bądź wydzierżawienia, o ile nie sprzeciwiało się to ustawie w tym postanowieniom planów zagospodarowania przestrzennego (art. 1 dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju);
c) stosownie do art. 55 i 370 rozporządzenia z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań ( Dz. U. Nr 82, poz. 598) w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 lit. a dekretu o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu ( Dz.U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27) w zw. z. art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. dawny właściciel na podstawie umowy najmu z dnia 22 kwietnia 1947 r., wynajął na 10 lat na rzecz instytucji społecznej cały budynek, a umowa była wykonywana w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczeniach dekretowych – orzeczeniu PRN z 1950 oraz decyzji MGK z 1951 r.;
d) brak było przeszkód prawnych, aby budynek bądź poszczególne lokale w budynku mogłyby zostać wynajęte na cele biurowe bądź mieszkalne również na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego, a członkowie personelu dyplomatycznego mogli korzystać z poszczególnych lokali w budynku jako najemcy bądź dzierżawcy;
e) nie zostały wydane jakikolwiek decyzje lokalizacyjne dotyczące budynku bądź gruntu będącego sporną nieruchomością, jak również budynek nie został oddany w zarząd instytucji społecznej bądź państwowej, w szczególności brak jest dowodu, aby budynek w trybie administracyjnym został przydzielony podmiotowi publicznemu bądź społecznemu do korzystania, a zatem brak jest dokumentów, które konkretyzowałby przeznaczenie nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że pierwotny właściciel mógł realizować przewidziany w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] cel zarówno jako cel samodzielny bądź w ramach celu użyteczności publicznej współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych (gdyby uznać, że takie było przeznaczenie nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...];
8) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przez bezzasadne uznanie, że upływ czasu od daty wydania orzeczeń kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym stanowi element mający znaczenie dla oceny rażącego naruszenia prawa -art. 7 ust. 2 oraz art. 5 dekretu warszawskiego, w sytuacji, gdy kontrolowanymi w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczeniami odmówiono przyznania prawa oraz przejęto prawo odrębnej nieruchomości budynkowej przysługujące dawnemu właścicielowi.
Dodatkowo skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z:
1) pisma Społecznego Przedsiębiorstwa [...] Spółdzielnia z ograniczoną odpowiedzialnością udziałami w [...] z 22 marca 1948 r., do pierwotnej właścicielki spornej nieruchomości na okoliczność zajmowania lokali przez osoby fizyczne na cele mieszkaniowe w dacie wydania orzeczeń kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. prawidłowości ustalonego na podstawie akt sprawy sposobu wykorzystywania budynku w dacie wydania decyzji dekretowych;
2) reprodukcji dokumentu z 3 marca 1945 r. dotyczącego opisu budynku posadowionego na spornej nieruchomości na okoliczność, że budynek w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego zajmowany był częściowo na cele mieszkalne przez dotychczasowych lokatorów oraz częściowo na cele biurowe tj. prawidłowości ustalonego na podstawie akt sprawy sposobu wykorzystywania budynku w dacie wydania decyzji dekretowych;
3) sprzeciwu z 28 stycznia 1948 r., od projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] złożonego przez pierwotną właścicielkę spornej nieruchomości na okoliczność, że doszło do odremontowania domu przez SPB na koszt właściciela w 1945 r. i na tej podstawie zawarto umowę najmu całego budynku;
4) opinii urbanistycznej sporządzonej w kwietniu 2019 r. przez biegłego sądowego w. zakresie architektury przy Sądzie Okręgowym w Warszawie odnośnie ustalenia przeznaczenia spornej nieruchomości Hip. Nr [...] w świetle ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na okoliczność przeznaczenia tej nieruchomości w dacie wydania orzeczeń dekretowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozszerzył argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek o dopuszczenie wymienionych powyżej dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć wskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego określona podstawa prawna znajduje zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym bądź też takiego zastosowania nie znajduje. Czynność ta realizowana jest poprzez wskazanie tych elementów stanu faktycznego (zdarzeń, dokumentów itp.), które realizują określoną hipotezę normy prawnej rekonstruowanej na podstawie obowiązujących przepisów. Sąd zobowiązany jest zatem wyjaśnić, dlaczego uważa, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala lub nie pozwala na zastosowanie określonej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie lakoniczne i nie pozwala w pełni na odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok. W szczególności braki te widoczne są w zakresie wskazania, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie niemożliwe było wydanie pozytywnych orzeczeń dekretowych i przyznanie pierwotnej właścicielce spornej nieruchomości prawa własności czasowej. Sporządzone uzasadnienie odwołuje się bowiem do "innych dokumentów planistycznych", nie wskazując, o jakie dokumenty chodzi, jaka była ich treść i co za tym idzie, jaki był wpływ tych dokumentów na możliwy kierunek rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy Minister w zaskarżonej decyzji z 1 marca 2018 r. stwierdził zupełnie odmienną okoliczność ustaloną na podstawie akt sprawy a mianowicie, że przedmiotowa nieruchomość "nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu". Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd uznał za wystarczające odwołanie się do uzasadnienia decyzji Ministra z 2008 r. i lakoniczne stwierdzenie, że: cyt. "W kontrolowanej sprawie bezsporną okolicznością jest istnienie w chwili wydawania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (decyzja Prezydium Rady Narodowej z 1950 r. i decyzja z 1951 r.) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. [...]. Plan ten przewidywał przeznaczenie nieruchomości przy Al. [...] (ówcześnie Al. [...]) na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych, z tym że w innych aktach określono również inne cele, które stanowiły funkcje dodatkowe. Ustalenia tego planu stanowiły podstawę wydania decyzji odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej." Stwierdzenie to Sąd Wojewódzki poczynił bez odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, nie dokonał analizy znajdującej się w aktach sprawy opinii geodety uprawnionego mgr inż. K. P. ( tom 1 akt adm.). Nie sposób też z uzasadnienia wyroku odczytać intencji Sądu, gdy stwierdza, że " w innych aktach określono również inne cele, które stanowiły funkcje dodatkowe"; nie wiadomo, czy chodzi o akty planistyczne czy też może inną dokumentację, która w przekonaniu Sądu konkretyzowała postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej stwierdzenie Sądu I instancji, że nieruchomość była według planu przeznaczona na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych" jest niespójne z uzasadnieniem decyzji Ministra z 2008 r., na którą to decyzję Sąd Wojewódzki się powołuje i którą, jak stwierdził, w pełni podziela. Minister stwierdził bowiem, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy m.st. [...] opublikowany obwieszczeniem z dnia 31 lipca 1948 r. Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. W. (M.P. z 1948, Nr A - 68, poz.533) przewidywał przeznaczenie terenu przy Al. [...] na " cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych a w ramach tego celu " pod budynki na cele mieszkalne i biurowe, a także na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, przeznaczenie pod postoje samochodowe oraz parki, skwery i drogi parkowe dla pieszych do użytku publicznego. Natomiast budynki istniejące pozostają bez zmian". W uzasadnieniu decyzji z 2008 r. Minister przywołał treść pisma Biura Odbudowy Stolicy z 4 maja 1948 r., z którego wynika, iż część terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczona została dla instytucji społecznych i państwowych na cele biurowe i mieszkaniowe, część zaś na postój i drogi dla pieszych, natomiast na miejscu planowanych do rozbiórki budynków planowano urządzenie dużej ilości postojów. Minister wnioskował, że teren " przeznaczony na urządzenia ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego" stanowił infrastrukturę otaczającą przedstawicielstwo dyplomatyczne i nie podlegał samodzielnemu zagospodarowaniu.
Z powyższego wynika, że część terenu przedmiotowej nieruchomości według uzasadnienia decyzji Ministra z 2008 r. była przeznaczona "dla instytucji społecznych i państwowych na cele biurowe i mieszkaniowe, część zaś na postój i drogi dla pieszych". Podejmując decyzję w 2008 r. Minister dysponował już opinią biegłego geodety z 8 lutego 2006 r. mgr inż. K. P. do której to opinii się nie odniósł, podobnie zresztą, jak Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję. A z opinii tej w sposób nie budzący wątpliwości wynika przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. Mając zaś na uwadze, że organ nadzorczy obowiązany jest do ustalenia jaka konkretnie funkcja w ramach celu użyteczności publicznej miała być realizowana na nieruchomości dekretowej, to brak tego ustalenia i brak odniesienia się do tej kwestii przez Sąd I instancji jest tego rodzaju uchybieniem, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 269 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji brak zastosowania uchwały z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, uzasadnił brakiem jednolitości w podejściu do korzystania z nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego w sytuacji przeznaczenia jej na cele publiczne. Nie wskazał przy tym na żadne przykłady braku jednolitości takiego podejścia i nie przeanalizował ich pod kątem odmienności stanów faktycznych i wynikających z nich zagadnień prawnych w związku ze związaniem treścią przywołanej uchwały. W sytuacji zatem, gdy skład orzekający nie wskazał, że zagadnienie prawne powstałe na tle rozpoznawanej sprawy nie jest objęte wnioskami wynikającymi z wiążącej go uchwały, powinien był przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, czego nie uczynił.
Zgodnie z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, poz.18, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Skład siedmiu sędziów wydający przedmiotową uchwałę stwierdził bowiem, że w stanie prawnym obowiązującym w okresie stosowania art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie tylko brak było przepisów wykluczających możliwość realizacji celu publicznego, ale wręcz obowiązujące przepisy umożliwiały takie działanie. Dość wskazać, że już sam przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stanowił, że gmina uwzględni wniosek [o przyznanie prawa własności czasowej], jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Oznacza to, że możliwość przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi tej nieruchomości powinna być poprzedzona badaniem, czy sposób wykorzystania nieruchomości określony w dokumentach planistycznych może być realizowany przez tę osobę.
W rozpoznawanej sprawie analiza taka nie została w sposób należyty przeprowadzona. W każdym razie nie wynika to z uzasadnień, badanych w niniejszym postępowaniu nadzorczym, orzeczeń dekretowych z lat 50-tych. Natomiast z uzasadnienia decyzji Ministra z dnia 7 listopada 2008 r., z którą w pełni zgodził się Sąd I instancji, wynika, że organ brał pod uwagę publikację w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. [...] Nr 11 z 1947 r. ogłoszenia wskazującego, że w opracowywanych planach zagospodarowania przestrzennego dzielnica położona w W., ograniczona osiami ulic: K., M., W., al. S., jest przeznaczona na potrzeby przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych. Grunty położone w tej dzielnicy zostaną objęte przez Gminę m.st. W., w związku z czym wnioski dotychczasowych właścicieli gruntów położonych w tej dzielnicy o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym nie będą uwzględnione.
Stanowisko Sądu I instancji (tak jak organów dekretowych) cechuje automatyzm przyjęcia, że skoro nieruchomość przeznaczona jest pod użyteczność publiczną, to tym samym właściciel nie może z niej korzystać w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego. Gdy tymczasem, jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną konieczne jest wykazanie dlaczego dany rodzaj tej użyteczności publicznej wyłącza przyznanie własności czasowej ( por. wyroki NSA z 21 października 2009 r., sygn. I OSK 30/09; z 21 maja 2014 r., sygn. I OSK 2684/12 publ.www.nsa.gov.pl).
Warto też przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 656/09 ( dotyczącym gruntu Al. [...]), oceniając możliwość korzystania przez właściciela z gruntu przeznaczonego w Miejscowym Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] z 1948 r. pod użyteczność publiczną, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych nie zgodził się z twierdzeniem, że samo przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej wykluczało przyznanie prawa własności czasowej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wskazał, że "wymieniony Plan zagospodarowania przestrzennego 1948 r. nie przewidywał dla tego terenu celów użyteczności publicznej wykluczających (w ówczesnym stanie prawnym) prywatnej własności (drogi publiczne, infrastruktura). Przeciwnie, zgodnie z tym planem cele użyteczności publicznej miały być realizowane przez wybudowanie budynków mieszkalnych lub biurowych albo ogrodów i dziedzińców, czyli przez inwestycje, które mogły być wówczas z powodzeniem realizowane przez prywatnych właścicieli. Żaden przepis wówczas obowiązującego prawa nie stanowił, że cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego mogą być realizowane wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Co więcej, samo przeznaczenie terenu w planie pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r. o sygn. akt IV S.A. 434/977). Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, regulowało zasady budowy wszelkich budynków przeznaczonych do użytku publicznego (art. 320 ust. 1), a więc także placówek dyplomatycznych, obok hoteli, świątyń, szkół, cyrków itp. Ówczesny ustawodawca wyraźnie odróżniał więc funkcję budynku użyteczności publicznej od funkcji właścicielskiej. Obie funkcje nie musiały być zbieżne, cele użytku publicznego mogły być realizowane w obiektach prywatnych. Użyteczność publiczna nie zależy od stosunków własnościowych i nie odnosi się tylko do obiektów stanowiących własność publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r. o sygn. akt I S.A. 640/009). Powyższą tezę potwierdzają przykłady nieruchomości warszawskich przy ul. [...], Al. [...] i Al. [...], znajdujących się w obszarze działania tego samego planu zagospodarowania przestrzennego z 31 lipca 1948 r., wykorzystywanych na cele dyplomatyczne, co do których organ administracji wydał decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń dekretowych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa" ( por. także wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., I OSK 1971/06).
Trafnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd I instancji przyjął, że w sprawie brak jest możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, gdy organy dekretowe w prowadzonym postępowaniu nie wykazały, że dotychczasowy właściciel nie może realizować przeznaczenia nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero bowiem wykazanie takiej niemożliwości, zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Z punktu widzenia art. 7 ust.2 dekretu nie chodzi wprawdzie o to jak była wykorzystywana nieruchomość, ale o to czy z nieruchomości tej w świetle postanowień planu miejscowego mógł korzystać przedwojenny właściciel a jednocześnie, czy istniały przepisy zabraniające mu korzystania z tej nieruchomości ( właśnie z uwagi na funkcję określoną w miejscowym planie), czy też umożliwiające mu to korzystanie. Ani organy dekretowe, ani Minister w decyzji z 2008 r., ani też Sąd I instancji nie wskazał norm prawnych uniemożliwiających przedwojennemu właścicielowi korzystania z nieruchomości, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostek państwowych i społecznych na cele mieszkalne i biurowe, przez chociażby wynajmowanie lokali czy dzierżawę gruntu. W zarzutach skargi kasacyjnej ( pkt 7) wskazano na regulacje prawne umożliwiające właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie też wywodzono w skardze kasacyjnej dowodem potwierdzenia takiej możliwości tj. wykorzystywania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasową właścicielkę jest umowa najmu z dnia 27 kwietnia 1947 r. mocą, której J. H. wynajęła w całości budynek na rzecz Społecznego Przedsiębiorstwa Budowlanego, które korzystało z budynku dla celów biurowych i mieszkalnych dla pracowników ( k. 142-144 akt sądowych). Oznacza to, że funkcja wyznaczona w planie na cele mieszkalne i biurowe dla instytucji państwowych i społecznych mogła być realizowana przez dotychczasową właścicielkę nieruchomości. Fakt użytkowania kamienicy na przedmiotowej działce na cele mieszkalne i biurowe w styczniu 1948 r. potwierdza również pismo J. H. z dnia 28 stycznia 1948 r. a także pismo Społecznego Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Spółdzielnia z ograniczoną odpowiedzialnością udziałami w [...] z 22 marca 1948 r., skierowane do pierwotnej właścicielki spornej nieruchomości (k. 333 akt sądowych). Stan i wygląd budynków wraz z ich usytuowaniem na działce obrazują dokumenty Biura Odbudowy Stolicy nadesłane przy piśmie Archiwum Państwowego m.st. W. z dnia 22 lutego 2006 r. (tom 1 akt adm.).
Co więcej w aktach sprawy znajduje się pismo Biura Urbanistycznego W. z dnia 21 maja 1957 r. skierowane do Stołecznego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej, w którym stwierdzono, że istniejące budynki przy Al. [...] przewidziane są do adaptacji na stałe. Zdaniem Biura Urbanistycznego W. wydaje się słuszne przywrócenie dawnego sposobu użytkowania na cele mieszkalne ( k. 16 akt adm. tom I). Odnotować przy tym należy, że jak ustalono to w toku postępowania, nie zmieniono rzeczywistego, dotychczasowego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości (przeznaczenia poszczególnych lokali na lokale mieszkalne i biurowe, o czym świadczą dokumenty zgromadzone w aktach sprawy oraz dokumenty objęte wnioskiem dowodowym zawartym w skardze kasacyjnej), co również wskazywałoby na możliwość realizacji zamierzeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez dotychczasowego właściciela tej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 3 marca 1945 r. nadesłane przez Archiwum Państwowe m.st. W., z którego wynika, że w dniu oględzin budynek jest zajmowany prawie w całości przez starych lokatorów (załącznik do pisma Archiwum Państwowego z dnia 22 lutego 2006 r., skierowanego do organu prowadzącego nin. postępowanie tom. 1).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności potwierdzają stanowisko Ministra wyrażone w decyzji z 1 marca 2018 r. w zakresie wydania orzeczeń dekretowych z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Organy dekretowe wydając kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenia, nie podjęły bowiem próby ustalenia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], nie ustaliły czy istnieją konkretne przepisy prawa materialnego uniemożliwiające pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dawnego właściciela.
Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zw. zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. na skutek uznania, że sporna nieruchomość została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych, wskazać należy, że kwestii tej dotyczy opinia geodety mgr inż. K. P. wraz z odrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym zaznaczono linią czerwoną przerywaną granice terenów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych ( na oryginale planu teren ten oznaczono linią żółtą). Ze szkicu biegłej wynika, że przedmiotowy grunt Nr Hip. [...] przylegał do gruntów wyznaczonych linią czerwoną ( na oryginale planu linią żółtą) a przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Natomiast granice przedmiotowej nieruchomości na szkicu biegła oznaczyła kolorem niebieskim i grunt ten położony jest w granicach terenu przeznaczonego według Planu na cele mieszkaniowe i biurowe a oznaczony przez biegłą przerywaną linią koloru zielonego ( na oryginale Planu koloru białego). Działka według biegłej w przeważającej części stanowiła tereny, na których zarysy poziome i pionowe istniejących budynków pozostają bez zmian, ponadto teren przeznaczony na urządzenie ogrodów i dziedzińców dla użytku prywatnego, teren przeznaczony pod postoje samochodów do użytku publicznego oraz teren dla parki, skwery i drogi parkowe. Z akt sprawy wynika, że teren przeznaczony pod postoje samochodów do użytku publicznego miał powstał w wyniku rozbiórki części budynku od czego jednak odstąpiono, pozostawiając przeznaczenie mieszkaniowe ( k. 16 akt adm. tom I).
Biegła zaznaczyła, że Biuro Odbudowy Stolicy w swoim piśmie do Głównego Urzędu Planowania Przestrzennego z dnia 4 maja 1948 r. ( załączono do opinii biegłej) wyraziło swoją opinię interpretując plan w ten sposób, że pominięto funkcje oznaczone kolorem zielonym ( poz. 21 legendy) tj. tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców dla użytku prywatnego oraz tereny oznaczone kolorem szarym ( poz. 16 legendy) tj. tereny na których zarysy poziome i pionowe istniejących budynków pozostają bez zmian. Natomiast określono przeznaczenie terenu zgodnie ze znakiem graficznym oznaczonym białą przerywaną linią ( poz. 6 legendy) tj. granice terenów przeznaczonych dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkalne i biurowe.
Powyższe koresponduje z opinią architekta mgr inż. M. M., która na str.8 opinii " skonfrontowała część rysunkową Planu z opisem oznaczeń graficznych i tekstem" (k.347 akt sądowych), stwierdzając w podsumowaniu, że "cały obszar przedmiotowej nieruchomości jest położony poza terenem przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Częściowo leży w ścisłej strefie terenów dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkaniowe i biurowe wraz z wnętrzem prywatnego ogrodu, a częściowo w strefie pod postoje samochodowe do użytku publicznego i tereny do użytku publicznego na parki, skwery i drogi parkowe dla pieszych obsługujące tereny otaczające - czyli tereny dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkaniowe i biurowe. W końcowej części opinii jej autorka stwierdziła, że:" nieruchomość Hip [...] była jedynie terenem sąsiadującym z obszarem objętym jednostką planistyczną przeznaczoną na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego oraz przedstawicielstw dyplomatycznych".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że nawet gdyby uznać, jak chciał tego Sąd pierwszej instancji, że pierwotny właściciel spornej nieruchomości nie mógł realizować celów publicznych (użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych) zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nieruchomość ta zgodnie z tymi dokumentami nie była przeznaczona bezpośrednio do realizacji wspomnianych celów, a zatem niemożliwość ich realizacji przez osoby prywatne nie mogła wykluczać przyznania prawa własności czasowej. Okoliczność ta, co słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, nie została prawidłowo zbadana przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się bowiem do tej okoliczności i nie przeanalizował dokumentów planistycznych związanych ze sporną nieruchomością. Z wydanych w sprawie opinii: geodety K. P. i architekta M. M. wynika, że według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy m.st. W. opublikowanego obwieszczeniem z dnia 31 lipca 1948 r. Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. [...] nieruchomość przy ul. [...] ( dawniej Al. [...]) przeznaczona była dla instytucji społecznych i państwowych na cele mieszkaniowe i biurowe ( obszar odpowiadający zarysom poziomym i pionowym istniejących budynków); na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku prywatnego i na parking publiczny.
W konsekwencji powyższego należało uznać, że analizowany zarzut okazał się zasadny.
Za niezasadny należało z kolei uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Odnotować w tym miejscu należy, że osią tego zarzutu jest naruszenie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 156 § 2 k.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie w związku ze znacznym upływem czasu od wydania kontrolowanych orzeczeń dekretowych. Z uwagi na powyższe wyjaśnić należy, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych było rażące naruszenie przepisów prawa, tj. przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka, której nie dotyczy wskazane w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenie związane z upływem czasu od wydania kontrolowanego aktu administracyjnego. Również analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając to rozstrzygnięcie, nie wskazywał na art. 156 § 2 k.p.a. i okoliczność upływu czasu jako okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Nieprawidłowości decyzji z 1 marca 2018 r. Sąd pierwszej instancji upatrywał bowiem w braku jednoznacznego - w jego ocenie - wykazania, że orzeczenia te rażąco naruszały przepisy prawa. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję, nie powołał się na art. 156 § 2 k.p.a., to nie mógł go naruszyć.
Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że o ile skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, o tyle wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję Ministra z 1 marca 2018 r. nie mogły być uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela z wyżej opisanych względów stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji z 1 marca 2018 r. nie dopatrując się zarzucanego Ministrowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 7 ust. 2 dekretu. Należy też wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister rozważał również, czy nie zachodzą przeszkody, o jakich mowa w art.156 § 2 k.p.a. i ustalił, że po wydaniu kwestionowanych decyzji dekretowych dokonano sprzedaży lokali wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek i wszystkie transakcje sprzedaży ( w tym również lokalu Nr 30) tj. umowy cywilnoprawne, zostały zawarte w formie aktu notarialnego poprzedzonego decyzją administracyjną ( odpis z kw nr [...], rubryka1.9, tom 2, k.131 verte, pismo Z-cy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r., zawierające wykaz lokali i wydanych decyzji o ich sprzedaży wraz z numerami i datami decyzji – tom 6). Te ustalenia Minister oparł na treści znajdujących się w aktach sprawy odpisach z ksiąg wieczystych (tom 2 akt adm.) oraz ww. informacji z Urzędu Miasta Stołecznego W. ( tom 6 akt adm.) Minister powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, publ. ONSA z 1997/2/49 i wywiódł, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami. Przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu, bowiem nie są to bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. /Dz.U. nr 50 poz. 279/, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 k.p.a. ( uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, publ. ONSA z 1997/ 2/49). Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach uchwał z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4-7/98, publ. ONSA 1999, nr 1, poz. 13 i z 20 marca 2000 r., sygn. OPS 14/99, publ. ONSA 2000, nr 3, poz.93. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, zgodne również z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego co, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że takie stanowisko organu należy uznać za prawidłowe również w sytuacji, gdy po pierwszej czynności cywilnoprawnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego do lokalu, poprzedzonej decyzją administracyjną, miało miejsce kolejne zbycie prawa użytkowania wieczystego do lokalu w formie aktu notarialnego ( por. wyrok WSA z Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. I SA/Wa 2761/14, wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1695/15).
Należy wyjaśnić skarżącym, że stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych nie oznacza pozbawienia ich posiadanych praw z tytułu ustanowienia, a następnie nabycia przez nich odrębnej własności lokali z odpowiednim udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. W wyniku stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych powinien być rozpoznany na nowo wniosek dekretowy, zaś organ go rozpoznający nie może pominąć prawa własności (odrębnej własności lokali wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu) przysługującego właścicielom poszczególnych lokali, jak też musi uwzględnić ochronę prawną wynikającą z wpisów do ksiąg wieczystych. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, publ. ONSC 2011/7-8/76, użytkowników wieczystych i właścicieli lokali chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając, skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skarg, oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach (pkt 2 i pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.