I OSK 129/12

I OSK 129/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Ewa Dzbeńska
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
II SA/Wa 680/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-09-29
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
art. 29 ust. 1 i 2 i art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 680/11 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 680/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C., na decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikacje prokuratorską.
Przedmiotowy wyrok podjęto w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26 poz. 157 ze zm.; dalej: ustawa), odmówił przyjęcia A. C. na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu wskazał, że o przyjęciu na aplikację prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, przy uwzględnieniu limitu miejsc na tej aplikacji wyznaczonego przez Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limit 75 miejsc. Dyrektor Krajowej Szkoły ustalił miejsce A. C. na liście klasyfikacyjnej na pozycji [...], co skutkowało odmową przyjęcia skarżącej na aplikację specjalistyczną.
Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść przepisów powołanej ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895, dalej: rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r.), organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia A. C. na aplikację prokuratorską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem jej na liście klasyfikacyjnej, na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości.
Organ zaznaczył jednocześnie, że sposób obliczania sumy punktów warunkującej miejsce na liście klasyfikacyjnej był jednakowy dla każdego aplikanta. W związku z tym, w sprawie A. C. jako podstawa faktyczna zaskarżonej decyzji nie wpłynął na wynik sprawy.
Od przedmiotowej decyzji Ministra Sprawiedliwości skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. C. wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 680/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na powołaną decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2011 r., oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 16 ust. 2 ww. ustawy, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Aplikacja ogólna trwa 12 miesięcy (art. 25 ust. 1 ustawy), a warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji (art. 26 ust. 1 ustawy). W trakcie aplikacji ogólnej aplikanci odbywają zajęcia w Krajowej Szkole oraz praktyki zgodnie z programem aplikacji (art. 25 ust. 3 ustawy).
Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego artykułu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Na tej podstawie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.
Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu ustalenia liczby punktów, jakie uzyskuje aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej.
Przepis art. 26 ust. 3 ustawy stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy, nie można pomijać treści jej art. 25 ust. 5, który posługuje się pojęciem "łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant". Zgodnie z treścią powyższego przepisu w oparciu o opinie i oceny wystawione przez patronów poszczególnych praktyk patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że literalna wykładnia art. 26 ust. 3 w powiązaniu z art. 25 ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny łącznej z praktyk (wystawionej przez patrona koordynatora).
Za takim sposobem rozumieniem art. 26 ust. 3 ustawy zdaniem Sądu I instancji przemawia również treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem punkty uzyskane w wyniku oceny łącznej wystawionej przez patrona koordynatora) są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów.
Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i jednej oceny łącznej z praktyk wystawionej przez patrona koordynatora.
Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i jednej oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny" z praktyk. Zdaniem Sądu przyjęcie, iż ową "łączną ocenę" ustala się jako średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest ze wszech miar zasadne, bowiem taki sposób wystawienia oceny łącznej z praktyk jest najbardziej miarodajny, obiektywny i sprawiedliwy dla wszystkich aplikantów, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.
A. C. od przedmiotowego wyroku wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
1. poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 3 ustawy, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że o pozycji na liście klasyfikacyjnej aplikantów aplikacji ogólnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i średniej arytmetycznej ocen ze wszystkich praktyk, podczas, gdy wskazany na wstępie przepis w dacie orzekania przez organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji stanowił, że "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej";
2. niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 5 i art. 26 ust. 3 ustawy, poprzez wadliwe uznanie, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w oparciu o wskazane przepisy prawidłowo skonstruował listę klasyfikacyjną aplikantów aplikacji ogólnej w 2010 r., której układ stał się podstawą wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia skarżącej na aplikację prokuratorską, w sytuacji, gdy przyjęty przez organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji mechanizm kształtowania listy klasyfikacyjnej został wprowadzony do porządku prawnego dopiero w drodze późniejszej nowelizacji art. 25 ust. 5 i art. 26 ust. 3 ustawy dokonanej przez art. 7 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 203, poz. 1192), która w tej części weszła w życie w dniu 12 października 2011 r. (w efekcie wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia stanowiącego obrazę zasady prawnej lex retro non agit);
3. niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w zestawieniu z art. 26 ust. 3 ustawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji sporządzenia przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury listy klasyfikacyjnej aplikantów z uwzględnieniem oceny skarżącej ze sprawdzianu, który odbył się w dniu 19 kwietnia 2010 r., bez skorygowania sygnalizowanej przez skarżącą jej niekompletności, wyrażającej się całkowitym zaniechaniem przez Komisję - wbrew przyjętym założeniom - oceny według kryterium merytorycznego (obok płaszczyzny formalnej i językowej) pracy pisemnej;
4. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: P.p.s.a.), poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, będące następstwem całkowicie omyłkowego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca domagała się merytorycznej weryfikacji trafności wystawianych jej przez Komisję ocen ze sprawdzianów oraz ingerencji w ocenę wystawioną przez Komisję i jej ustalenia na innym poziomie, a zatem, innymi słowy, wkroczenia w kompetencje Komisji (str. 9-10 uzasadnienia wyroku), w sytuacji, gdy w rzeczywistości skarżąca w wywiedzionej skardze podnosiła naruszenie przez Komisję procedury ocenienia sprawdzianu z dnia 19 kwietnia 2010 r. (wyznaczonej przez § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w zestawieniu z art. 26 ust. 3 ustawy, zaś na rozprawie podnosiła wystąpienie błędu rachunkowego przy wystawianiu jej przez Komisję ocen za sprawdziany nr 8 i nr 9 (które z założenia miały być wynikiem przeprowadzonego działania matematycznego uwzględniającego liczbę przyznanych za poszczególne elementy pracy punktów, nie ujawnionych aplikantom, co wykluczało dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji natury formalnej), rzutujących na pozycję skarżącej na liście klasyfikacyjnej i nietrafność orzeczeń organów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku i sporządzenie jego uzasadnienia nie odnoszącego się do twierdzeń i zarzutów skarżącej.
Na tych podstawach wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej.
Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wyinterpretowany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także przytoczone w skardze kasacyjnej uzasadnienie projektu ustawy, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.
Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia: 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.