I OSK 1288/07

I OSK 1288/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Kr 118/07 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-04-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
art. 8 ust.1,11 ust.1, art.8 ust.1 pkt. 1-3, 11 ust.5
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
art. 152 c ust.3
Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 40 ust.1 , art. 42 ust. 1, art. 12 pkt 10 a
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 118/07 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania stypendiów dla studentów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. (III SA/Kr 118/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. W., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta K. ustaliła zasady przyznawania stypendiów w ramach projektu "[...] program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2006/2007", dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej K. Zgodnie z tą uchwałą Gmina Miejska K. przyznaje studentom stypendia wyrównywania szans, które są udzielane w ramach i na zasadach określonych w działaniu 2.2 "Wyrównywane szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" zawartych w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego, w związku z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa M. z [...] maja 2006 r. w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania na rok 2006. Uchwała ta zawiera 2 załączniki. W załączniku nr 1 w § 2 ust. 1 tiret siódme określono, że jednym z warunków uzyskania stypendium jest nie uzyskiwanie innego świadczenia stypendialnego o charakterze socjalnym. Załącznik ten określił zasady ustalania punktacji, tworzenia listy rankingowej i rezerwowej oraz treść wniosku. Sporządzone listy przyznanych stypendiów są zatwierdzane przez Prezydenta Miasta K. i od takiego zatwierdzenia nie służy odwołanie. Szczegółowe warunki wypłacania i rozliczania stypendiów określa umowa o udzielenie stypendium.
W dniu 2 listopada 2006 r. J. W. wezwał na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Miasta K. do zmiany tej uchwały w zakresie objętym jej § 2 ust. 1 tiret siódme. W wezwaniu wskazano, że wymieniony przepis uchwały zmniejsza realną możliwość korzystania ze stypendium poprzez "z góry" wykluczenie osób o najniższych dochodach, które uzyskują stypendium socjalne z uczelni. Zdaniem wzywającego zupełnie nielogicznym jest ten przepis uchwały, ponieważ nie wiadomo, kto jest jego adresatem. Odpowiadając na to wezwanie, Prezydent Miasta K. pismem z dnia 28 listopada 2006 r. wskazał, że uchwała została oparta o Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego i ma ona na celu objęcie pomocą jak największą liczbę studentów.
W dniu 2 stycznia 2007 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przedmiotową uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 tiret siódme regulaminu do tej uchwały w zakresie następującej treści: "do ubiegania się o stypendium uprawnieni są studenci, którzy spełniają łącznie następujące kryteria: nie uzyskują innych świadczeń stypendialnych o charakterze socjalnym" oraz stwierdzenia nieważności § 4 ust. 5 załącznika do uchwały stanowiącego, że od zatwierdzonych przez Prezydenta list nie przysługuje odwołanie. Na rozprawie skarżący rozszerzył swoje żądanie domagając się stwierdzenia nieważności całej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona uchwala spełnia kryteria aktu prawa miejscowego, jest bowiem aktem generalny, abstrakcyjnym, opublikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednak konieczną przesłanką uznania aktu za akt prawa miejscowego jest jej podjęcie na podstawie przepisu prawa materialnego, który dopuszczałby do uregulowania danej materii w drodze aktu prawa miejscowego. Sąd stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta K. zważył, iż została ona wydana bez podstawy prawnej, upoważniającej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydawania tego aktu prawa miejscowego. Taką podstawą prawną nie jest powołany w jej tekście art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Artykuł ten wprost odsyła do innych ustaw niż ustawa samorządowa, regulujących wykonywanie zadań w zakresie edukacji publicznej. Takie stanowisko reprezentuje orzecznictwo sądowe.
Stosownie do art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia stypendiów uczniom i studentom. Przepis ten jedynie wskazuje na ten organ samorządu powiatowego, który winien załatwić sprawę z zakresu stypendiów dla studentów. Nie stanowi on jednak wystarczającej podstawy do podjęcia w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Do podjęcia takiej uchwały niezbędna jest jeszcze podstawa zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Innymi słowy art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym określa, który z organów powiatu winien daną sprawę załatwić, ale nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, polski system samorządu terytorialnego oparty jest, zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji na zasadzie decentralizacji administracji publicznej, zgodnie, z którą do każdego władczego działania zarówno o charakterze indywidualnym, jak i generalnym, (czyli skierowanym "na zewnątrz" w drodze aktu prawa miejscowego) wymagana jest wyraźna podstawa prawna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Zasadę tą potwierdza art. 94 Konstytucji.
Nie zawiera podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązująca w dacie jej wydania ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Wprawdzie art. 179 ust. 5 pkt 3 tej ustawy określający sposób liczenia dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawnionego do ubiegania się o stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowe stanowi, że dochód ten ustala się na zasadach określonych w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z zastrzeżeniem, że do dochodu nie wlicza się świadczeń otrzymywanych na podstawie działania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne", jednakże przepis ten nie może stanowić ustawowej delegacji do podjęcia w tym zakresie uchwały przez organy jednostki samorządu terytorialnego.
Aktualność zachowuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2000 r., II SA/Ka 2407/99, w którym wskazano, że udzielanie pomocy materialnej dla studentów w formie stypendiów w czasie studiów nie jest zadaniem jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna dla studentów udzielana jest ze środków z budżetu państwa przez bądź to organy administracji rządowej lub organy samej uczelni. Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie przewidują możliwości ustalania zasad przyznawania stypendiów lub ich udzielania studentom przez jednostki samorządu lokalnego. Również ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie zawiera żadnej podstawy do podjęcia przez organy samorządu powiatowego lub gminnego uchwały w sprawie przyznawania stypendiów dla studentów.
Nie zawiera podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwana dalej w skrócie "ustawą o NPR". Z treści przepisów ustawy o NPR jak i z przepisów innych powołanych ustaw nie wynikają żadne uprawnienia dla beneficjentów do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie wykonywania działania nr 2.2. pod nazwą "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne". W zakresie realizacji tego działania powiaty nie są instytucjami zarządzającymi lub pośredniczącymi. Uprawnienia beneficjentów sprowadzają się do zawarcia umowy o dofinansowanie projektów z instytucją zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą. Prawa i obowiązki beneficjenta, związane z realizacją projektu, w zakresie zarządzania, monitorowania, sprawozdawczości i kontroli określa umowa o dofinansowanie. W obecnie obowiązującym systemie prawa, a w tym w szczególności w związku z treścią art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakakolwiek umowa zawarta między organem powiatu z ministrem, zarządem województwa lub wojewoda nie może być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego. Potwierdza to wprost art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, zgodnie, z którym umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentami przez instytucję wdrażającą (instytucję zarządzającą lub działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą) określa jedynie warunki dofinansowania. Umowne warunki dofinansowania, w przypadku, gdy umowę tą zawierają organy administracji publicznej, nie mogą obejmować delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego a dlatego, że jedyną podstawą wydania takiego aktu jest ustawa, a nie umowa.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ustawy o NPR, Minister Gospodarki i Pracy wydał w dniu 25 sierpnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. nr 200, poz. 2051 ze zm.). Rozporządzenie to obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Uzupełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego zawiera obszerny załącznik, który w rozdziale IV priorytecie 2, noszącym nazwę "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach" określił działanie 2.2. polegające na wyrównywaniu szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. W ramach tego działania beneficjentami były powiaty, związki powiatów, porozumienia i stowarzyszenia powiatów. Beneficjenci zostali zobowiązani do przygotowania regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutacji stypendystów, wypłaty stypendiów oraz refundacji kosztów (działanie 2.2, pkt II, strona 104. Jednak te postanowienia rozporządzenia, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania regulaminu przyznawania stypendiów jako aktu prawa miejscowego. To nie rozporządzenie, ale akt prawny nie niższy hierarchicznie niż ustawa może zawierać delegację do stanowienia aktu prawa miejscowego.
Analogicznie nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. nr 166, poz. 1745). Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego na lata 2004-2006 stanowił załącznik do ww. rozporządzenia. Rozdział 8 tego załącznika, zatytułowany "Systemy wdrażania", pkt 8.2.7.2 "Projekty współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego", wprost wskazywał, że beneficjent miał obowiązek realizować projekt i przestrzegać zasad zawartych w rozporządzeniach oraz w umowie o przyznanie dofinansowania. Również i to rozporządzenie nie dawało żadnych postaw prawnych do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie przyznawania studentom stypendiów przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Współfinansowanie realizacji działania polegającego na wyrównywaniu szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne następuje z Europejskiego Funduszu Społecznego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za niezbędne ustalenie, czy podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierają rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich lub innych organów Wspólnot Europejskich. Jednym z podstawowych aktów prawnych w tym zakresie jest rozporządzenie Rady (WE) Nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U.UE.L.99.161.1 ze zm.). Fundusz Społeczny jest bowiem jednym z Funduszy Strukturalnych. Zgodnie z pkt 18 preambuły do ww. rozporządzenia nr 1260/1999 wsparcie Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach celu 2 powinno przybierać formę regionalnych i lokalnych działań. Następnie pkt 27 preambuły stanowi, że działania Wspólnoty powinny być komplementarne bądź też stanowić jedynie wkład do działań państw członkowskich i dotyczyć organów regionalnych oraz lokalnych. Powołane dwa fragmenty preambuły rozporządzenia nr 1260/1999 nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do uznania, iż zawarta jest w nich delegacja do ustanowienia przez organy samorządu lokalnego przepisów prawa miejscowego w zakresie wykorzystania środków z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ocenie Sądu ta część preambuły winna być interpretowana jako zobowiązująca ustawodawstwo poszczególnych państw - członków Unii Europejskiej do ustalenia zasad wykorzystania środków z tego funduszu. Nie zawiera podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały także rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego (Dz.U.UE.L. 99.213 ze zm.) a w tym również § 14 jego preambuły. Podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie zawiera również rozporządzenie Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiające Fundusz Spójność (Dz.U.UE.L.94.130.1 Ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1386/2002 z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1164/1994 w zakresie systemów zarządzania i kontroli pomocy przyznanej z Funduszu Spójności i procedury dokonywania korekt finansowych (Dz.U.UE.02.201.5)
W dniu [...] Zarząd Województwa M. podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania na rok 2006 dla działania 2.2. "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" w ramach priorytetu II Zintegrowanego programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Uchwała ta, wraz z jej załącznikiem, określała preferowane warunki składania wniosków przez beneficjentów celem uzyskania wsparcia w zakresie udzielania stypendiów. W istocie podstawą do wydania zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego była właśnie ta uchwała zarządu województwa oraz zawarta na tej podstawie umowa z beneficjentem (samorządem lokalnym). Zdaniem Sądu uchwała zarządu województwa nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego przez jakikolwiek organ samorządu terytorialnego, i to nawet, gdyby uchwała zarządu sama była aktem prawa miejscowego. Pomoc materialna dla studentów w postaci stypendiów nie stanowi zadania własnego lub zleconego jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. W obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu rangi ustawowej, dopuszczającej organy gminy lub powiatu, do stanowienia przepisów prawa miejscowego mających za przedmiot przyznawania stypendiów, nawet, jeśli byłyby one współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej prawa.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta K., wniósł o zmianę tego wyroku i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym,
2. art. 152c ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem Prezydenta Miasta K. zaskarżona uchwała ma swą podstawę prawną w art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 152c ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad gminnym w zakresie edukacji publicznej. Natomiast art. 152c ustawy o szkolnictwie wyższym określa sposób liczenia dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawnionego do ubiegania się o stypendium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt II uzasadnienia wyroku stwierdził, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r. nr 116, poz. 1206 z późn. zm.) nie zawiera podstawy prawnej do wydania przez Beneficjenta (organ samorządu terytorialnego) aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia w prawie miejscowym trybu, kryteriów i zasad wykonania działania 2.2 ZPORR. Jednocześnie Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR 2004-2006 (Dz. U. nr 200 poz. 2051 z późn. zm.) jako akt prawny niższy hierarchicznie niż ustawa, nie może zawierać delegacji do wydania aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji rozpatrywał powyższe przepisy odrębnie, tymczasem w oparciu o wykładnię systemową należy analizować je łącznie, z uwzględnieniem przepisów aktów prawa wspólnotowego.
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. z 2004 r. nr 116, poz. 1206 z późn. zm.) określiła sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 NPR, w celu realizacji Planu tworzy się regionalne programy operacyjne. Ustawa o NPR w art. 2 pkt 12 definiuje regionalny program operacyjny jako dokument służący realizacji Narodowego Planu Rozwoju, składający się ze spójnego zestawienia priorytetów operacyjnych i działań. Na podstawie art. 11 ust. 5 i 6 w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa przyjmowane jest Uzupełnienie programu, na podstawie, którego dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR 2004-2006 (Dz. U. nr 200 poz. 2051 z późn. zm.), w ramach działania 2.2 Beneficjenci zostali zobowiązani m. in. do przygotowania Regulaminu przyznawania stypendiów. Zgodnie z art. 2 pkt 1 NPR, beneficjent korzysta z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Zgodnie z art. 20 NPR, prawa i obowiązki beneficjenta związane z realizacją projektu w zakresie zarządzania, monitorowania, sprawozdawczości i kontroli określa umowa o dofinansowanie projektu. W dniu 20 października 2005 r. została zawarta umowa o dofinansowanie Projektu Z/2.12/II/2.2/ 29/05 w ramach Priorytetu 2 - Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach. Zapisy umowy nie regulują trybu przyznawania stypendiów w ramach projektu, ograniczając się do określenia sposobu zasad przyznawania Beneficjentowi środków na realizację projektu i ich rozliczania.
Jak wynika z powyższych przepisów, obowiązek realizacji działania 2.2 ZPORR spoczywa na Beneficjentach tego działania - w tym również na Gminie Miejskiej K., jako mieście na prawach powiatu. Ze względu na fakt, że Beneficjenci w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006 zostali zobligowani do przygotowania Regulaminu przyznawania stypendiów, a zgodnie z art. 12 ust. 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym: "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m. in. podejmowanie uchwal w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów ", Rada Miasta K. była uprawniona do przyjęcia w drodze przedmiotowej uchwały Regulaminu przyznawania stypendiów, na podstawie, którego na terenie Gminy Miejskiej K. realizowany był M. Program stypendialny.
Ponadto, zgodnie z pkt 18 preambuły do rozporządzenia Rady WE Nr 1260/999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, "Wsparcie Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) w ramach Celu 2 powinno przybierać formę regionalnych i lokalnych działań, odnoszących się do szczególnej sytuacji w każdym z obszarów objętych Celem 2 (...). Niewątpliwie, jak wskazał Sąd I instancji w pkt III uzasadnienia, powyższy zapis rozporządzenia Rady WE nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jednak stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną, zgodnie, z którą dokonując wykładni przepisów dotyczących realizacji programów współfinansowanych z EFS należy przyjąć, że intencją prawodawcy było przekazanie kompetencji do ustanawiania szczegółowych zasad realizacji programów do jednostek samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że działanie 2.2 realizowane jest w oparciu o ustawę o Narodowym Planie Rozwoju, którego zapisy są doprecyzowane w wydawanych w oparciu o nią rozporządzeniach i zawartych na jej podstawie umowach. Przyjęcie rozumowania w oparciu, o które niedopuszczalne byłoby wydanie aktu prawa miejscowego w oparciu o powołane powyżej przepisy doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja Narodowego Planu Rozwoju a także Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego byłoby niemożliwe, a to kłóci się z zasadą racjonalnego prawodawcy.
Składający skargę kasacyjną poinformował, że WSA w Olsztynie wyrokiem z 13 grudnia 2006 r. ,II SA/Ol 119/06 uznał, że regulamin przyznawania stypendium, przyjęty w drodze uchwały rady Miasta został wydany w granicach upoważnienia ustawowego z art 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym oraz w celu realizacji regulacji zawartych w prawie wspólnotowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W odniesieniu do takich aktów stanowionych przez organy powiatu ustawą tą jest ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Jej art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Na podstawie art. 41 ust. 1 tej samej ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązującym rada powiatu może wydawać wyłącznie powiatowe przepisy porządkowe mające na celu zapewnienie ochrony szczególnie cennych dóbr wyszczególnionych w tym przepisie. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że akty prawa miejscowego muszą opierać się na ustawowym upoważnieniu i nie mogą wykraczać poza jego granice - Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 262; M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 11, s. 32- 33.
Art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, ze do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma wyłącznie charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie powiatowym przekaże powiatowi zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada powiatu, a nie zarząd powiatu, czy też w odniesieniu do miast o statusie powiatu – prezydent miasta – będzie właściwa do uchwalania zasad udzielania owych stypendiów. Trafnie wiec Sąd I instancji uznał, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2005 r. Także nie może być najmniejszej wątpliwości, co do tego, iż podstawy takiej nie mógł stanowić art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, iż "powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: edukacji publicznej". Dla wykonywania tych zadań niezbędna jest bowiem wyraźna podstawa ustawowa.
Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej art. 152c ust. 3 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385 z późn. zm.) nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały. Utracił on bowiem swoją moc z dniem 1 września 2005 r. na mocy art. 276 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365). Co prawda przepis art. 152c ust. 3 pkt 3 ustawy z 12 września 1990 r. jest powtórzony w art. 179 ust. 5 pkt 3 ustawy z 27 lipca 2005 r., stanowiącym, iż do dochodu na osobę w rodzinie uprawniającego do otrzymywania stypendium nie wlicza się "świadczeń otrzymywanych na podstawie Działania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego «Wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne»", ale także ten przepis nie może być uznany za zawierający upoważnienie ustawowe dla rady powiatu do uchwalenia przepisów prawa miejscowego dotyczących zasad przyznawania studentom stypendiów.
W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. nr 116, poz. 1206 z późn. zm.) w celu realizacji planu tworzy się sektorowe, regionalne i inne programy operacyjne. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 tej samej ustawy właściwy minister albo zarząd województwa, przygotowują po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do rozwoju regionalnego w uzupełnienie programu uszczegóławiające system realizacji programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3. Owo uzupełnienie programu zgodnie z art. 11 ust. 5 następuje w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo uchwały zarządu województwa. Nie powinno być więc żadnej wątpliwości, że powołane przepisy stanowią podstawę prawną dla ewentualnej uchwały zarządu województwa w zakresie m.in. w zakresie pomocy stypendialnej dla studentów.
Na podstawie upoważnienia z art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, Minister Gospodarki i Pracy wydał. rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. nr 200, poz. 2051 ze zm.). W jego załączniku w rozdziale IV priorytecie 2, noszącym nazwę "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach" określił działanie 2.2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. W ramach tego działania: II. Wspieranie rozwoju edukacyjnego – beneficjenci, w tym m. in. powiaty, zostali zobowiązani do przygotowania regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutacji stypendystów, wypłaty stypendiów oraz refundacji kosztów. Całkowicie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że te postanowienia rozporządzenia, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania przez Powiat regulaminu przyznawania stypendiów jako aktu prawa miejscowego, którego podstawy prawnej należy poszukiwać wyłącznie w aktach rangi ustawowej. Z tego samego powodu podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. nr 166, poz. 1745). Rozdział 8 załącznika do tego rozporządzenia: "Systemy wdrażania", pkt 8.2.7.2 "Projekty współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego", wprost wskazywał, że beneficjent miał obowiązek realizować projekt i przestrzegać zasad zawartych w rozporządzeniach oraz w umowie o przyznanie dofinansowania.
Reasumując, okoliczność, iż w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 nałożono na powiat obowiązek uchwalenia regulaminy przyznawania stypendiów jest ewidentnym błędem prawodawca. Mamy bowiem do czynienia ze swoistą subdelegacją kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne, por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998 nr 4, poz. 46; por. też T. Bińczycka-Majewska, Glosa do wyroku SN z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.