I OSK 1287/23

I OSK 1287/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 347/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-12-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 52 § 2, art. 53 § 2b, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G., M.G., P.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 347/22 o odrzuceniu skargi A.G., M.G. i P.K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 347/22 odrzucił skargę A.G., M.G. i P.K. (dalej: skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku (o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15.05.1950 r. L.dz. PB/3880/50/U, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [..], ozn. nr hip. [..]), wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ z treści wniesionej skargi wynika, że w dniu jej wnoszenia (13 września 2022 r.) skarżący skierowali także ponaglenie do organu, Sąd I instancji stwierdził, że skierowanie ponaglenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 k.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy — mające na celu dokonanie stosownych ustaleń, zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości - iluzorycznym i pozbawionym sensu. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - ponaglenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W ocenie Sądu, dopiero w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, może być wniesiona do Sądu skarga na bezczynność organu.
Powyższe postanowienie zostało przez skarżących zakwestionowane skargą kasacyjną, w której domagając się uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. przez błędne uznanie, że strona ma obowiązek przed złożeniem skargi na bezczynność do Sądu po złożeniu ponaglenia, czekać na odpowiedź organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie stawianego zarzutu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi warunek formalny skuteczności skargi na bezczynność organu kierowanej do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie jest sporna i jest akceptowana przez skarżących kasacyjnie. Rozważenia wymaga, czy postawiony w art. 52 § 2 p.p.s.a. wymóg poprzedzenia skargi na bezczynność organu skierowaniem ponaglenia został przez skarżących zrealizowany, skoro ponaglenia tego nie rozpoznał organ nadrzędny. W ocenie Sądu I instancji, dla uznania dopuszczalności skargi na bezczynność, koniecznym jest uwzględnienie terminu, w jakim ponaglenie ma być rozpoznane, w innym wypadku wnoszenie ponaglenia pozbawione byłoby celu.
Rację ma Sąd I instancji, że wniesienie ponaglenia wraz ze skargą w istocie ogranicza możliwość jego rozpatrzenia, nie zmienia to jednak faktu, że skargę na bezczynność organu można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jakie przysługują stronie. O ile wniesienie ponaglenia ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, o tyle zajęcie stanowiska przez organ nadrzędny nie ma wpływu na badanie zaistnienia bezczynności przez sąd administracyjny. Należy bowiem podkreślić, że postanowienie wydane w następstwie rozpoznania ponaglenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Już samo wniesienie ponaglenia otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie ma podstaw prawnych do uznania argumentacji Sądu I instancji, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest rozpoznanie ponaglenia. Warunku takiego nie tworzą przepisy p.p.s.a. Oczywiście, równoczesne skierowanie ponaglenia wraz z wniesieniem skargi na bezczynność, tak jak zostało to uczynione w niniejszej sprawie, istotnie ogranicza możliwość reakcji organu w postępowaniu administracyjnym na zarzuty strony w kwestii istnienia stanu bezczynności, nie niweczy jednak skuteczności skargi na bezczynność. Z przepisów nie wynika bowiem, jaki czas powinien dzielić wniesienie ponaglenia od wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie. Należy zwrócić uwagę, że ponaglenie skierowane jest bezpośrednio do organu, zaś skarga wnoszona jest do sądu za jego pośrednictwem. Równoczesne wniesienie obu środków również w wymiarze faktycznym nie ogranicza organu w możliwości rozpoznania ponaglenia. Natomiast uniezależnienie możliwości wniesienia skargi od rozpoznania ponaglenia na swoje uzasadnienie, także aksjologiczne, w zapewnieniu stronom ochrony praw, niezależnie od stanowiska zajętego przez organ.
Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa (por. wyr. NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19). Brak jest zatem normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowego warunku realizacji prawa do sądu, jakim byłby wymóg, aby dla dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne było nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny byłby także upływ terminu na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia wobec ponaglenia przez organ. Należy zauważyć, że taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest stosowana również w orzecznictwie NSA, który przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1314/19, LEX nr 2777904, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, LEX nr 2573182, wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym gdyby dopuścić taką sytuację, że jednego dnia można byłoby wnieść ponaglenie i skargę do sądu administracyjnego podważałoby to racjonalność ustawodawcy. Prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięć nie jest warunkiem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). W ocenie NSA, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi od rozpoznania ponaglenia, to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. Skarga na bezczynność i przewlekłość może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje na to, że musi ona być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. W sprawach bezczynności oraz przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Nie ma zatem istotnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2023 r. II OSK 950/23). Oczywistym przy tym jest, że do ustalenia czy skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jest stwierdzenie, że została poprzedzona ponagleniem. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.