I OSK 1286/23

I OSK 1286/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1390/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.A., E.S., W.S., M.S., D.P., A.S., A.K., M.B., B.G., J.W., L.S., S.W., K.W., J.S., W.K., J.K., T.K., W.D., A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1390/22 w sprawie ze skargi M.N. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1390/22 w ten sposób, że w miejsce słowa "asesor" wpisuje słowo "sędzia" oraz w miejsce słowa : "decyzję" wpisuje słowo: "postanowienie", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 listopada 2022 r. I SA/Wa 1390/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.N. (Skarżący) na postanowienie [w wyroku na skutek oczywistej omyłki pisarskiej wskazano "decyzję"] Wojewody Mazowieckiego (Wojewody) z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: Ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 §1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 151 Ppsa w związku z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 379 § 2 Kodeksu cywilnego polegające na niezasadnym uznaniu, że w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za nieruchomość która została przejęta na własność Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy muszą brać udział wszyscy spadkobiercy wszystkich współwłaścicieli przejętej nieruchomości, podczas gdy narusza to wynikającą z wymienionego przepisu zasadę podzielności świadczenia bez istotnej zmiany przedmiotu lub wartości,
b) art. 145 §1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 151 Ppsa w związku z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na niezasadnym uznaniu, że w postępowaniu o przyznanie odszkodowania za nieruchomość która została przejęta na własność Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy muszą brać udział wszyscy spadkobiercy wszystkich współwłaścicieli przejętej nieruchomości podczas gdy w warunkach niniejszej sprawy prowadzi to w praktyce do pozbawienia możliwości uzyskania odszkodowania przez wnioskujące o to osoby, a co najmniej o opóźnieniu uzyskania takiego odszkodowania o bardzo znaczny okres czasu,
c) art. 145 §1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 151 Ppsa w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za prawidłowe zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu złożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających następstwo prawne po L.A., J.H. i W.D., podczas gdy dokumenty w pełni dokumentujące spadkobranie po tych osobach zostały złożone do akt sprawy wraz z wnioskiem z 24 grudnia 2018r. i pismem rozszerzającym z 13 maja 2020r. i organ dysponuje nimi.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o :
1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 roku wydanego w sprawie sygnatura akt I SA/Wa 1390/22 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśnioną - o uchylenie w całości postanowienia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2022r. znak [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] (Prezydent) z [...] września .2021r.
2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowieniem z [...] marca 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lipca 2020 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków z 27 listopada 2018 r. i 24 grudnia 2018 r. 23 lipca 2019 r., 13 maja 2020 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...]. ozn. "E.", rep. Hip. [...] do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po R.W., B.W., L.A., J.H., E.W., W.D. tj. dawnych współwłaścicieli nieruchomości hipotecznej praz po ich następcach prawnych.
Jako podstawę prawną organy wskazały art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W ocenie organów obu instancji, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990; z późń. zm., dalej "ustawa), obejmuje zbadanie czy zaistniały przesłanki merytoryczne przyznania odszkodowania a następnie ustalenie samej jego wysokości odszkodowania. Organy uznały również, że samo świadczenie odszkodowawcze ma charakter podzielny. Wyjaśniły że nie wszyscy spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości muszą być wnioskodawcy w sprawie o odszkodowanie, jednak wszyscy oni mają prawo do brania udziału w postępowaniu w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanek merytorycznych przewidzianych w art. 215 ust. 2 ustawy. Przesądza to o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom. Skoro konieczne jest zapewnienie im udziału w sprawie to konieczne jest również zawieszenie postępowania w odniesieniu do wszystkich stron do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, to jest ustalenia wszystkich właścicieli nieruchomości.
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania. Dwa pierwszej zarzuty przywołują przepisy wynikowe, to jest art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p,p.s.a. ale w dalszej części jako wzorce kontroli wskazują przepisy prawa materialnego to jest art. 215 ustawy, art. 379 § 2 k.c. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Oznacza to, że Skarżący w istocie stawia Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego. Ta okoliczność sama w sobie nie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, o ile pomimo błędnego określenia go mianem zarzutu naruszenia przepisów postępowania został on sformułowany stosownie do wymagań wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zarzuty objęte punktem a i b petitum skargi kasacyjnej nie spełniają wszystkich warunków jakie dla zarzutów o charakterze materialnym przewiduje art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy sąd dopuścił się błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. W pierwszej przypadku należy wyjaśnić, na czy polegała błędna wykładnia przyjęta przez Sąd i jaka w ocenie autora skargi kasacyjnej powinna być prawidłowa wykładnia wskazanego przez niego przepisu. W przypadku stawiania zarzutu niewłaściwego zastosowania, wyjaśnić należy, dlaczego w określony stanie faktycznym dany przepis prawa materialnego nie znajduje zastosowania.
Sposób sformułowania zarzutów objętych punktem a i b petitum skargi kasacyjnej pozwala na stwierdzenie, że przywołane w nich przepisy prawa materialnego zostały naruszone poprzez błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, że postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ustawy stronami postępowania są wszyscy następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości dekretowej.
Sąd kasacyjny dostrzega, że Skarżący nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej art. 215 ustawy dotyczy postawiony przez niego zarzut. Tymczasem oba ustępy przywołanego przezeń artykułu dotyczą różnych stanów faktycznych : pierwszy z nich dotyczy odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, drugi zaś odszkodowania za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Organ pierwszej instancji wprost wskazał w uzasadnieniu, że podstawą prawną roszczenia w sprawie jest art. 215 ust. 2 ustawy, ocena ta nie była kwestionowana przez Skarżącego na żadnym etapie postępowania ani administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Zatem prawidłowo skonstruowany zarzut winien odnosić się do art. 215 ust 2 ustawy. Jednak w realiach sprawy pomimo zaniechania wskazania tej jednostki redakcyjnej możliwe jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem istota sporu dotyczy zakresu podmiotowego postępowań prowadzonych na podstawie art. 215 ustawy.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził pogląd, że odszkodowanie jest na gruncie prawa cywilnego świadczeniem podzielnym gdyż jest świadczeniem pieniężnym. Wskazał jednak, że prawo do domagania się odszkodowania jest jednak prawem wspólnym dla wszystkich czy to współwłaścicieli czy ich następców prawnych zwracając jednocześnie uwagę, że przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługuje wszystkim żyjącym spadkobiercom.
Stanowisko to uznać należy za zasadne. Odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 215 ustawy jako mające charakter pieniężny jest świadczeniem podzielnym. Z wnioskiem o jego przyznanie nie muszą występować wszyscy uprawnieni, czy to byli właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 215 ustawy czy też ich następcy prawni. Wystąpienie z wnioskiem wyłącznie przez jednego z uprawnionych skutkuje wszczęciem postępowania, w trakcie którego jednak, jak słusznie zwróciły uwagę organy, badana jest w pierwszej kolejności kwestia, czy spełnione zostały przesłanki materialne wynikające z art. 215 ustawy, od których uzależniona jest możliwość wypłaty odszkodowania.
Oznacza to jednak równocześnie, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku złożonego przez jednego z uprawnionych ustalane są okoliczności mające znaczenie dla sytuacji prawnej pozostałych uprawnionych, nawet tych, którzy nie wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Postępowanie dotyczy zatem praw i obowiązków również pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 215 ustawy albo ich następców prawnych. Osoby te mają zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji muszą być uznane za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie a ustalenia te muszą być poczynione przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia, ustalonego na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktów poświadczenia dziedziczenia.
Nie można zatem podzielić poglądu przedstawionego w cytowanym przez Skarżącego wyroku NSA z 29 kwietnia 2016 r. I OSK 2645/15, który zresztą dotyczył bezczynności organu w podjęciu zawieszonego postępowania.
Zatem zarzut objęty punktem a petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Niezasadny jest również zarzut objęty punktem b petitum skargi kasacyjnej. Uznanie za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych nie stoi w sprzeczności z wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadną, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie stoi bowiem na przeszkodzie ustaleniu odszkodowania, o ile spełnione są przesłanki merytoryczne przewidziane w przepisie prawa materialnego. Przeciwnie, właśnie przyjęcie poglądu prezentowanego przez Skarżącego mogłoby doprowadzić do naruszenia przywołanego przepisu Konstytucji w razie zaniechania ustalenia kręgu stron postępowania a następnie uznania, że nie zostały spełnione przesłanki materialne.
Zarzut objęty punktem c petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 uznać należy za częściowo zasadny
Postępowanie zostało zawieszone na skutek uznania przez organy, że nie zostało ustalone następstwo prawne po R.W., B.W., L.A., J.H., E.W. oraz W.D. Skarżący w zażaleniu na postanowienie Prezydenta wskazywał, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające następstwo prawne po L.A., J.H. oraz W.D. Okoliczność ta dostrzeżona została przez Wojewodę, który zwrócił jednak uwagę, że w aktach nie ma żadnych dokumentów określających następstwo prawne po R.W., B.W. i E.W., zatem sprawa będzie mogła być rozstrzygnięta po złożeniu do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po tych osobach.
Oznacza to jednak, że w dalszym ciągu nie zastał ustalony pełen krąg stron postępowania a zatem podniesiony przez Skarżącego zarzut pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W punkcie 1 sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. w trybie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował oczywiste omyłki pisarskie zaistniałe w komparycji wyroku wskazując, iż skarga dotyczyła postanowienia nie zaś decyzji Wojewody a sprawozdawcą sprawy była sędzia a nie asesor, Anna Falkiewicz-Kluj. Sądowi kasacyjnemu z urzędu jest bowiem znana okoliczność, że sprawozdawca sprawy w dacie wydawania wyroku była sędzią a nie asesorem.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.