I OSK 1284/23

I OSK 1284/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1151/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R., J. B., B.B., U. K. i D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1151/21 w sprawie ze skargi E.R., J. B., B. B., U. K. i D. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., II SA/Kr 1151/21 oddalił skargę E.R., J.B., B.B., U.K. i D.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 sierpnia 2021r., znak WS-VI.7534.3.13.2019.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. znak: GN.III.BM.72211-10a/05 Starosta Krakowski orzekł: o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1700 ha, powstałej z podziału działki nr 1[...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: a) J.R. w 8/36 cz., E.R. w 8/36 cz., Z.R. w 8/36 cz., B.B. w 3/36 cz., J.B. w 3/36 cz., D.K. w 2/36, U.K. w 2/36 cz. i C.O. w 2/36 cz.(pkt 1.); o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 3.228,40 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, odpowiednio do zwracanych na rzecz wyżej wymienionych osób udziałów w nieruchomości (pkt 2.); nadto określił sposób i terminy wpłaty należności określonej w pkt 2. decyzji (pkt 3.).
Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego wniosła Gmina Kraków.
Decyzją z dnia 15 marca 2019 r. znak: WS-VI.7534.3.13.2019.KP Wojewoda Małopolski orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty Krakowskiego.
W wyniku rozpoznaniu skargi Gminy Kraków na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego prawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., II SA/Kr 543/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r. znak: WS-VI.7534.3.13.2019.KP, na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1700 ha, powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz J.R., E.R., Z.R., B.B., J.B., D.K., U.K. i C.O. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wniosek o zwrot działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 29a 87 m2, objętej Lwh [...] [...] – [...], wywłaszczonych umową Rep.A.1.12543/69 z dnia 2 czerwca 1969 r., zawartą w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości złożyli wszyscy spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli nieruchomości: M.R. i Z.R. Sąd podzielił również ustalenia organów w zakresie szczegółowego celu wywłaszczenia ww. działek, związanego z utworzenia [...], zgodnie z decyzją Powiatowej Rady Narodowej m. Krakowa nr 51/65 znak: BAU.4516/12/65 z dnia 7 lipca 1965 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów geodezyjnych, w tym kompilacji mapy katastralnej z mapą zasadniczą L.ks.42/2009 sporządzonej przez geodetę uprawionego A.G., stwierdzono, że parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz część l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...] (z której wydzielono ww. operatem działkę nr [...] o powierzchni 0,1700 ha odpowiadającą terenowi parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz części l. kat. [...]). Natomiast części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] oraz l. kat. [...] weszły w skład działki nr [...]. Część parceli l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...]a pozostała część parceli l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], m. [...]. Na podstawie pozyskanych przez organ I instancji dokumentów, w tym w szczególności obwieszczenia Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 2 września 1966 r. o sporządzeniu szczegółowego projektu zagospodarowania przestrzennego [...] w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 13 listopada 1967 r. (opiniującej pozytywnie ten projekt pod warunkiem m.in. zwiększenia terenów zielonych wypoczynku biernego) oraz decyzji Powiatowej Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 4 stycznia 1968 r. nr BAA600/NH/33/67 zatwierdzającej projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu [...], ustalono, że projekt z dnia 2 września 1966 r. miał być jeszcze modyfikowany, zaś z projektu wstępnego wynika, że przedmiotową inwestycję planowano realizować etapami. Organ I instancji pozyskał projekt realizacyjny [...] w Krakowie – Tymczasowe Zagospodarowanie [...] – plansza podstawowa z marca 1968 r. wykonany na planie [...] w Krakowie – Szczegółowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego – Plansza kompozycji przestrzennej i funkcjonalnej z sierpnia 1966 r., na którym cyframi arabskim określono 1, 2 i 3 etapy realizacji parku, a tereny nimi objęte odgrodzono liniami przerywanymi, na których zgodnie z legendą do projektu z 1968 r. wrysowano alejki spacerowe. Wywłaszczone parcele znajdowały się poza tymi terenami, na terenie oznaczonym symbolami z legendy planu z 1966 r.: KN (ulice komunikacji ruchu normalnego: ulica zbiorcza parku) i 1KS (tereny parkingów). Dalej przywołano szereg dokumentów, w tym: pismo Biura Projektów Budownictwa Komunalnego z 19 czerwca 1969 r. przesyłające do uzgodnienia pracowni "[...]" szkic koncepcyjny [...] w Krakowie, etap IV "tymczasowe zagospodarowanie", pismo Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury PRN m. Krakowa z 8 października1969 r. warunkujące ustosunkowanie się do przesłanego szkicu od opinii autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Krakowie – zespołu mgr. inż. L.F. (z pracowni [...]) wskazuje, że etap IV realizacji parku, którym objęte były wywłaszczone parcele został uzgodniony dopiero w 1969 r. Jak wynika z opinii autora, uzależnił on zaakceptowanie projektu od wprowadzenie m.in. takich zmian, jak: nieplanowanie ciągów dla pieszych (zarówno w przypadku poprzednich etapów, jak etapu IV/1 i IV/3) i urządzeń sportowych i ogródka jordanowskiego na terenach w przyszłości przeznaczonych do trwałego zainwestowania. Ogródek jordanowski miał być zaprojektowany na terenie etapu III, a urządzenia sportowe na terenie etapu IV/2. Autor podkreślił również, że zieleń etapu IV przeznaczonego w przyszłości do trwałego zainwestowania miała być zielenią trawiastą, bez zieleni wysokiej.
Wskazano nadto, że z "opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie [...] w Krakowie etap IV" opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w Krakowie z 22 kwietnia 1969 r. wynika, że na terenach etapu IV planowano ulepszenie gleby poprzez nawiezienie 3 cm gleby urodzajnej i zaprawienie ziemią kompostową dołów pod krzewy i drzewa, zaś projektowane boiska sportowe miały być trawiaste ze względu na planowaną realizację docelowego parkingu. Jak wynika z opisu technicznego – projekt podstawowy "ścieżki wewnątrz parku IV/3" z grudnia 1969 r., na terenie etapu IV planowano ścieżki dla pieszych. Projekt realizacyjny [...] – Tymczasowe Zagospodarowanie – Plan Ogólny Etap IV/3 z października 1969 r. różnił się od projektu realizacyjnego [...] w Krakowie – Tymczasowe Zagospodarowanie [...] – Plansza Podstawowa z marca 1968 r., układem alejek, które znalazły się również w etapie IV/3, a których nie było na planie z 1968 r. i które przechodziły m.in. przez parcele l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat.[...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Jak wynika z załącznika do uchwały nr 8/106/69 PRN m. Krakowa z dnia 31 marca 1969 r. dotyczącej projektowania IV etapu realizacji parku, który miał być realizowany w trzech zadaniach w kolejnych latach, realizacja parku na ww. parcelach miała nastąpić w ramach wykonania zadania III do 1974 r., przy czym zadanie III w postaci trawiastych boisk i ogródka jordanowskiego nie zostało ostatecznie doprecyzowane i zaakceptowane przez autora projektu mgr inż. L.F. Stąd też nie można ich uznać za szczegółowy cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Organ I instancji prawidłowo przyjął zatem, opierając się na projekcie realizacyjnym [...] w Krakowie – Tymczasowe Zagospodarowanie [...] – Plansza podstawowa z marca 1968 r. oraz Projekcie realizacyjnym [...] – Tymczasowe zagospodarowanie – Plan Ogólny – Etap IV/3 z października 1969 r. oraz ww. projekcie technicznym, że celem było powstanie [...] poprzez jego zazielenienie.
Wojewoda zauważył następnie, że w wydanym w sprawie ww. wyroku z dnia 9 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy administracji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów o zbędności działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku, Wojewoda Małopolski stwierdził, że zarówno zdjęcie sprzed daty wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tj. z 1965 r., jak i zdjęcia z lat: 1970, 1975 oraz z 1982 r. potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zielony, przy czym, w latach 1975 i 1982 przez ten teren realizowana został inwestycja liniowa. Z kolei ze zdjęć z lat: 1993, 1998 i 2003, jak również ze znajdującej się w aktach dokumentacji, w tym decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków – [...] z dnia 5 stycznia 1983 r. nr GK.VIII-8231/164/64 o przekazaniu tych terenów pod pracowniczy ogród działkowy o charakterze tymczasowym do 1987 r., protokołu zdawczo – odbiorczego z 19 stycznia 1983 r. zawartego przez Urząd Dzielnicowy Kraków – [...] i Polski Związek Działkowców i załącznika do Informacji o terenie z 23 grudnia 1982 r. wynika, że wywłaszczone parcele znajdowały się na niezabudowanym obszarze 4,5 ha przekazywanym Polskiemu Związkowi Działkowców. Jak wynika natomiast z pisma Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Małopolski w Krakowie z 29 grudnia 2008 r. i uchwały Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z 2 lutego 2011 r., Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" został skreślony z rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Krajowej Rady PZD w 2011 r.
Wojewoda wskazał dalej, iż początkowo przedmiotowy teren zajęty był przez łąki, a następnie ogrody działkowe, co potwierdzały zeznania świadków: C.N., W. B., H. M., E. H., A.M. i A. K., który ma wiedzę na temat stanu tych terenów z lat 70 tych, z okresu budowy magistrali ciepłowniczej, do czasu jej odbioru tj. do około 1980 r. Ponadto organ I instancji ustalił na podstawie korespondencji z [...] Sp. z o.o., [...] w [...], Miejskim Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej S.A. w Krakowie, Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie, iż ww. przedsiębiorstwa nie posiadają sieci technicznych na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], w granicach parcel: l. kat. [...],l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...].
W takiej sytuacji Wojewoda Małopolski konstatował, że fakt istnienia na tym terenie łąki przed powstaniem ogródków działkowych powoduje, że przedmiotowe parcele, w granicach działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia, którym było istnienie na tych parcelach terenu zielonego w ramach projektowanego parku zapewniającego izolację miastu Kraków od Kombinatu Metalurgicznego [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], nie jest zatem zbędna na cel utworzenia [...] w Krakowie. Cel jakim było zazielenienie parku został zrealizowany, nie tyle przez fakt zrealizowania w tym terenie ogrodów działkowych, co – jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracji w Krakowie – przez fakt, że teren ten stanowił teren zielony, już w dacie wywłaszczenia, tj. przed powstaniem ogródków (na które teren ten został przekazany Polskiemu Związkowi Działkowców w 1983 r.). Organ odwoławczy zaznaczył, że Sąd nie podzielił również wcześniejszego stanowiska Wojewody, że istotne dla realizacji celu wywłaszczenia jest to, że w tym terenie miały się znajdować alejki spacerowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wnieśli: E.R., J.B., B.B., U.K. oraz D.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia przewlekłości postępowania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. stwierdził, że nie podziela twierdzenia skarżących, iż cel wywłaszczenia winien zostać ustalony wyłącznie w oparciu o dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia. W przypadku inwestycji złożonych, realizowanych stopniowo, a do takich należała inwestycja polegająca na utworzeniu [...] w Krakowie, dla zrekonstruowania celu wywłaszczenia należy sięgnąć po wszelkie dostępne dowody, w tym dokumenty późniejsze. Sąd I instancji podkreślił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja projektowa, która powstała w okresie po zawarciu umowy nabycia przedmiotowego gruntu, nie wykraczała poza cel jakim było utworzenie parku, a jedynie doprecyzowywała sposób zagospodarowania wywłaszczonego terenu, utrzymując dotychczasowe zamierzenia w tym zakresie. W takim wypadku – zdaniem Sąd I instancji – nie sposób mówić o zmianie czy nawet modyfikacji celu wywłaszczenia. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut, że organ rozstrzygnął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dwoma decyzjami. Brak jest bowiem przeszkód prawnych aby w razie odmiennego stanu prawnego części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wydać osobne rozstrzygnięcia. Taki zabieg, pomimo że nie jest konieczny, ma zwykle na celu przyspieszenie załatwienia sprawy (np. w sytuacji gdy w stosunku do części nieruchomości został już zebrany wystarczający materiał dowodowy) oraz zapewnienie przejrzystości samego rozstrzygnięcia bowiem pozwala na uniknięcie sytuacji, w której ostateczna/prawomocna stanie się jedynie część decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, w żadnym razie okoliczność wydania dwóch decyzji w załatwieniu wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E.R., J.B., B.B., U.K. i D.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) nierozpoznanie istoty sprawy w granicach 134 p.p.s.a. – sąd nie dokonał rozstrzygnięcia obejmującego kontrolę prawidłowości wydania w jednej sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie jednego wniosku dwóch częściowych decyzji administracyjnych w pierwszej instancji wydanych, w odstępie 4 dni w postępowaniu trwającym 27 lat, co skutkowało utrudnieniem obrony praw wnioskodawców w konsekwencji rozdzielenia spraw i wydania odrębnych decyzji administracyjnych w drugiej instancji i dalej prowadzeniem odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych, których zakresy się wzajemnie przenikają i uzupełniają, brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego w zakresie oceny w sentencji wyroku realizacji celu wywłaszczenia w formie wyrzeczenia w zaskarżonej decyzji I i II instancji administracyjnej w zakresie każdej z parcel objętych wnioskiem, a także przez doprowadzenie w toku postępowania administracyjnego do powstania roszczenia odszkodowawczego i przekierowania tego roszczenia przez organ II instancji administracyjnej do rozpoznania sądowi powszechnemu – czyli wyrządzenie szkody wnioskodawcom,
b) nierozpoznanie skargi w całości przez brak orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdzało powstania roszczenia odszkodowawczego i przekierowania tego roszczenia przez organ II instancji administracyjnej do rozpoznania sądowi powszechnemu – czyli wyrządzenie szkody wnioskodawcom i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania pominiętego w treści decyzji administracyjnej, a także przez brak kontroli sądowoadministracyjnej braku wyrzeczenia w decyzjach administracyjnych kwestii realizacji celu wywłaszczenia,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art 12, art. 35, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 104 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, a zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w toku sprawy nie spowodowała wydania całościowej decyzji i finalizacji jedynie części postępowania, które nadal było nakierowane na analizę części przesłanek, a nadto skutkowało naruszeniem zasady załatwienia sprawy w całości – decyzje częściowe w sprawie były wydane bezpośrednio po sobie w odstępach 4 dni, gdzie przedmiot postępowania za tym nie przemawiał, a w samej decyzji brak było wzmianki, że jest to decyzja częściowa co skutkowało ograniczeniem zakresu działań sądu, który w swoim wycinku "był nie był" formalnie niepoprawny, ale w kontekście całości sprawy był wadliwy; ten zabieg ograniczył prawo strony do prawidłowego rozstrzygnięcia odwołania i do sądowoadministracyjnej kontroli organów administracji, które ustawowo są ograniczone zakresem wydanej decyzji, a zatem pomijają część postępowania zakończoną decyzją częściową uwzględniającą żądanie,
d) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu skarżonego wyroku przez selektywne i lakoniczne wyjaśnienie,
e) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
f) brak prawidłowej oceny materiału dowodowego przez uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo tego, że nie został osiągnięty cel wywłaszczenia,
g) nieustalenie zgodnie z kompetencją organów administracji kwestii realizacji celu wywłaszczenia w zaskarżonych decyzjach i przyjęcie wadliwego odesłania do sądów powszechnych, które w tych sprawach nie orzekają.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art. 136 ust. 3 i art. 142 u.g.n. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ma wyłącznie zastosowanie do stanu faktycznego na dzień wydania decyzji, bez potrzeby orzekania w sprawie realizacji celów wywłaszczenia, w konsekwencji czego decyzja, która została wydana z opóźnieniem i rażącym naruszeniem prawa, a wcześniej nie doszło w toku sprawy (i w terminie przewidzianym na jej załatwienie) do ziszczenia się przesłanek zwrotu, gdzie interes prawny skarżących doznał uszczerbku, nadto że możliwe jest zastosowanie tego przepisu bez ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, a takie ustalenie nie zostało dokonane w postępowaniu administracyjnym, ani też w sentencji zaskarżonego wyroku, co, przy braku zawiadomienia wywłaszczonych właścicieli o zmianie celu, powoduje, że było to działanie bezprawne,
b) pozostałych przepisów u.g.n. przez brak ich odpowiedniego zastosowania w kontekście braku realizacji celów wywłaszczenia
c) art. 137 u.g.n. przez jego niezastosowanie.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, celem rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wnioskodawców, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Podstawę materialnoprawną decyzji podjętej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. Przepis ten – w zakresie istotnym z punktu widzenia okoliczności sprawy – stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając na uwadze, iż nie jest kwestionowana możliwość stosowania powyższej regulacji prawnej do przedmiotowej nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa w warunkach art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.64.79 ze zm.), kluczowe znaczenie w sprawie uzyskała kwestia wypełnienia przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel dokonanego nabycia (wywłaszczenia). Ustalenie okoliczności faktycznych w tym zakresie i ich ocena uwzględnia ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r., II SA/Kr 543/19. Stwierdzenie powyższe realizuje prawny obowiązek organu i sądu określony w art. 153 p.p.s.a., a prawidłowość jego wykonania w dotychczasowym postępowaniu nie jest podważana w badanej skardze kasacyjnej.
Co więcej, w oparciu o zarzuty skierowane wobec podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, a zatem oparte na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest podważane ustalenie faktyczne dokonane w zaskarżonej decyzji, zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji, iż na terenie objętym wnioskiem zwrotowym nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, którym było zazielenienie [...] w Krakowie. Cel ten został osiągnięty pomimo tego, że na przedmiotowej nieruchomości nie powstały alejki spacerowe, a w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku zorganizowano na tym terenie tymczasowe ogródki działkowe. Teren ten bowiem pozostawał terenem zielonym, porośniętym trawą. Należy przy tym podkreślić, że powyższe ustalenie pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w wiążącym wyroku z dnia 9 czerwca 2020 r., II SA/Kr 543/19, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie wskazał, iż "w obliczu powyższych ustaleń skonstatować należy realizację celu wywłaszczenia". Niepodważone ustalenie faktyczne determinuje ocenę prawną zaskarżonej decyzji, bowiem oznacza, iż w okolicznościach badanej sprawy nie została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości wskazana w art. 136 ust. 3 u.g.n., wskazująca na zbędność nieruchomości na cel dokonanego nabycia (wywłaszczenia). Zrealizowanie celu wywłaszczenia uniemożliwia stwierdzenie zbędności nieruchomości dla realizacji tegoż celu, na co trafnie zwraca uwagę zaskarżony wyrok.
W takiej sytuacji ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów podniesionych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe niepodważone ustalenia faktyczne nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Tym bardziej, że zarzut postawiony w tym zakresie w kasacji wskazuje na wadliwą wykładnię tegoż przepisu. Przypomnieć należy, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut kasacyjny nie wskazuje na wadliwość rozumienia treści tegoż przepisu zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. Podważa natomiast zastosowanie tegoż przepisu zarzucając nieustalenie realizacji celów wywłaszczenia. Sformułowane w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z kolei zarzuty naruszenia art. 137 i art. 142 u.g.n. zostały sformułowane w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższa wada dotyczy także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 134 p.p.s.a., art. 8, art. 12, art. 35 i art. 104 k.p.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem powyższe artykuły dzielą co najmniej na dwa paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzuty kasacyjne naruszenia ogólnie wskazanych artykułów nie nadają się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji wydania przez organy decyzji częściowej i nie rozstrzygnięcia jedną decyzją całego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy zauważyć, iż niewadliwie sformułowany zarzut kasacyjny w powyższym zakresie odwołuje się do naruszenia przepisów, które nie regulują kwestii wydania decyzji częściowych. Statuują natomiast zasady: praworządności i prawdy materialnej, a nadto tą ostatnią zasadę rozwijają. W sytuacji gdy przepisy k.p.a. przewidują możliwość wydania przez organ decyzji częściowej, skorzystanie z tej instytucji w okolicznościach badanej sprawy nie może być postrzegane za naruszające którąkolwiek z powyższych zasad postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż nieruchomości objęte decyzją aktualnie badaną zostały użyte dla realizacji innego celu publicznego niż nieruchomości objęte decyzją badaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r., II SA/Kr 541/19, które zostały wykorzystane pod budowę dróg publicznych i stanowią aktualnie obszary pasów drogowych ul [...] oraz ul [...] w [...].
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez selektywne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo też gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także okazał się niezasadny.
Nie poddają się natomiast kontroli kasacyjnej te zarzuty, które zostały wadliwie sformułowane przez nie wskazanie konkretnych przepisów prawa, które autor kasacji uznaje za naruszone. Jak już była o tym mowa, wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia, o którym stanowi art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie jest spełniony zarówno wtedy gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa, jak i wtedy, gdy przepis taki w ogóle nie został wskazany. Wada nie przytoczenia podstaw kasacyjnych dotyka zarzutów sformułowanych w pkt I. b), f), g) oraz II. b) skargi kasacyjnej. Zarzuty postawione w tym zakresie nie nadają się zatem do uwzględnienia.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.