I OSK 1284/18

I OSK 1284/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sikorska
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 653/17 - Wyrok WSA w Łodzi z 2017-12-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art.136 ust.3, art 137, art.216 ust. 1 i 2 , art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i D. C.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 653/17 w sprawie ze skargi A. C. i D. C.-S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz A. C. i D. C.-S. solidarnie kwotę 1.000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 653/17, oddalił skargę A. C. i D. C.-S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. S. i W. małżonkowie B. wystąpili do Starosty O., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot części nieruchomości, położonej w obrębie 12 m. O., oznaczonej starym nr działki [...] o pow. 0,1762 ha, wywłaszczonej na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1976r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane przy ul. [...] i przedłużenia [...] w O., na rzecz Skarbu Państwa, od S. B. c. K. Wnioskodawcy wskazali, że dochodzona do zwrotu powierzchnia działki wynosi 737m2.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Starosta O., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej "u.g.n.") w związku z art. 104 k.p.a., odmówił zwrotu części nieruchomości położonych w O., obręb [...], oznaczonych według aktualnej ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] o pow. 0,0888 ha, nr [...] o pow. 0,2247 ha, nr [...] o pow. 0,0502 ha.
Zdaniem organu I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest pozytywnych przesłanek do zwrotu, ponieważ:
- działka nr [...] o pow. 0,2247 ha stanowi aktualnie drogę publiczną, co skutkuje wyłączeniem tej nieruchomości z powszechnego obrotu,
- działka nr [...] o pow. 0,0502 ha znajduje się w użytkowaniu wieczystym, które to prawo zostało ujawnione w dniu 18 grudnia 1989 r. w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych nr [...],
- działka nr [...] o pow. 0,0888 ha stanowi współwłasność J. S. i P. S. na podstawie postanowienia Sądu I Ns 486/10 z dnia 21 września 2010r. oraz na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.
Od powyżej decyzji odwołały się A. C. oraz D. C. – S. domagając się zwrotu nieruchomości.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że należące do S. B. nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1976 r. i ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Tym samym mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Starosta O., bazując na dokumentach potwierdzających nabycie praw do spadku, poprawnie ustalił krąg następców prawnych, uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości.
Podano, że z § 1 w/w zarządzenia nr [...] wynika, że objęto nim działki nr od [...] do [...].
Nieruchomość należąca do S. B. oznaczona była nr [...] o pow. 0,1762 ha, która została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0961 ha (poza wywłaszczeniem) i [...] o pow. 0,0801 ha (do wywłaszczenia). Z działki nr [...] powstały działki nr [...] o pow. 0,0130 ha, [...] o pow. 0,0167 ha, [...] o pow. 0,0504 ha. W dacie wydania Zarządzenia nr [...] działki nr [...] oznaczone były odpowiednio nr [...], które jak wynika z mapy podziału wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Ł. Pracowni Rejonowej w O. w dniu [...] sierpnia 1976 r. za nr [...] leżały na terenach budowlanych przy ul. [...]. Przy czym z tej mapy bezsprzecznie wynika, iż działka nr [...] stanowi drogę.
Obecnie działka nr [...] stanowi część działki nr [...] o pow. 0,2247 ha położonej w obrębie [...] m. O., która zajęta jest pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...], co potwierdza uzyskana w toku postępowania odwoławczego "nakładka map" wraz z podpisem Geodety z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O. Zatem – zdaniem Wojewody – wobec brzmienia art. 2a ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.) istnieje zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość zwrotu części nieruchomości będącej drogą publiczną.
Badając w następnej kolejności przesłanki możliwości zwrotu działki nr [...] Wojewoda wskazał na art. 229 u.g.n. i stwierdził, że w świetle przywołanego unormowania istotny jest sam fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Obojętne jest zaś to, czy prawo to powstało ex lege na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy – ważne jest jedynie to, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a zatem prawo takie powinna mieć osoba trzecia. W razie spełnienia tych przesłanek roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany. Jednocześnie organ zaznaczył, że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.
Wobec powyższego organ wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. E. i A. małż. C. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0504 ha (działka projektowana pod osiedle jednorodzinne "[...]"), aktualnie działka nr [...], a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej dnia [...] grudnia 1989 r., to fakt ten dyskwalifikuje możliwość zwrotu działki dawniej oznaczonej nr [...].
Dalej Wojewoda podał, że jak wynika z decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] grudnia 1977 r. Nr [...] właścicielom, tj. S. i J. małż. S. wyłączono przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości rolnej działkę zabudowaną o pow. 1034 m2, uwidocznioną na mapie podziału wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w Ł. Pracowni Rejonowej w O. w dniu [...] sierpnia 1976 r. za nr [...] jako działka nr [...].
Organ II instancji wskazał ponadto, że jak wynika z odpisu decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r., po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 1984 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję o ustaleniu odszkodowania za przejętą pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość o pow. 801 m2, położoną w O. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] (z której powstały działki nr [...]). Zatem przyznano odszkodowanie S. B. za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną m.in. numerem [...], która nie była objęta zarządzeniem nr [...].
Wojewoda wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,0130 ha z pierwszej ewidencji stanowi według aktualnej ewidencji gruntów część działki nr [...] o pow. 0,0888 ha, dla której jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...], w której jako współwłaściciele ujawnieni są J. S. i P. S.
Analizując akta przedmiotowej sprawy Wojewoda zauważył, że zgodnie z Aktem Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1976 r., Nr [...], J. S. i jego żona S. S. stali się właścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...]. Jednocześnie wskazał, iż w księdze wieczystej nr [...] jako podstawa wpisu figuruje m.in. w/w Akt Własności Ziemi.
Aktem notarialnym Rep A. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została zniesiona w ½ części współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0888 ha, na rzecz P. S. Przy czym w powołanym akcie wskazano, że część działki nr [...] stanowi obecnie według danych z ewidencji gruntów działka gruntu nr [...] o pow. 0,0888 ha.
Mając powyższe na względzie oraz fakt, iż w 1976 r. uznano, że w skład działki nr [...] wchodzi działka nr [...], a następnie w roku 1977 "wyłączono z wywłaszczenia" działkę nr [...], a właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest możliwości zwrotu działki nr [...].
Wojewoda Łódzki wskazał ponadto, że poza przedmiotową sprawą pozostaje kwestia słuszności włączenia działki nr [...] w skład działki nr [...].
Zdaniem organu II instancji brak jest możliwości zwrotu nieruchomości, o które wnoszą wnioskodawcy.
Na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły A. C. i D. C.-S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem, z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 653/17 oddalił skargę.
Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd stwierdził, że ustawodawca przewidział co do zasady prawną możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na wniosek uprawnionego podmiotu w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc wówczas gdy w terminach określonych ustawą nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie w art. 229 u.g.n. ustawodawca określił przesłanki, których wystąpienie stanowi prawną przeszkodę do wydania przez organ decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nawet wówczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
W ocenie Sądu organy orzekające z poszanowaniem reguł określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd w pełni podzielił powyższe ustalenia.
Sąd podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przez skarżące, które w treści skargi, formułują głównie zarzuty pod adresem decyzji wywłaszczeniowej i postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego – w ich przekonaniu – z rażącym naruszeniem prawa. Jednak, zdaniem Sądu, zarzuty te pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego, a w jego toku nie rozstrzyga się w kwestii ważności aktu wywłaszczeniowego czy błędów popełnionych w toku tego postępowania. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zarówno pozytywne, jak i negatywne nie rozstrzyga bowiem o bycie prawnym ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, nie służy również wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, organy orzekające poprawnie ustaliły krąg następców prawnych uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, treść wniosku o zwrot, który ograniczono do części wywłaszczonej mocą Zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] nieruchomości oznaczonej starym numerem działki [...] o pow. 0,1762 ha, o powierzchni 737 m2, a także zakres zmian ewidencyjnych i prawnych nieruchomości, które podlegały wywłaszczeniu oraz pozostawały poza wywłaszczeniem, czemu dały wyraz w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Na tej podstawie trafnie oceniły, że w świetle art. 229 u.g.n. zwrot nieruchomości jest prawnie niedopuszczalny, ponieważ działka oznaczona w dacie podjęcia wspomnianego zarządzenia numerem ewidencyjnym [...] (dawny nr [...], wydzielona z działki nr [...], powstała na skutek podziału działki nr [...]) stanowi obecnie część działki nr [...] o pow. 0,2247ha, zajętej pod drogę publiczną (gminną) – ulicę [...], co w świetle jasnego brzmienia art. 2a ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn.zm.) stanowi prawną przeszkodę jej zwrotu na rzecz osób uprawnionych.
Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach sprawy niniejszej wykluczony był również zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wydania Zarządzenia wywłaszczeniowego nr [...] (dawny nr [...], wydzielonej z działki nr [...], powstałej na skutek podziału działki nr [...]), stanowiącej aktualnie część działki nr [...], ponieważ wydzielona z niej na skutek podziału działka nr [...] stanowi współwłasność J. S. i P. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. I Ns 486/10 z dnia 21 września 2010 r. oraz na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Aktem Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1976 r., Nr [...] J. S. i jego żona S. S. stali się właścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], zaś w księdze wieczystej nr [...] jako podstawa wpisu figuruje wspomniany Akt Własności Ziemi.
Sąd wskazał, że analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku nieruchomości oznaczonej w dacie wydania zarządzenia wywłaszczeniowego nr [...] (dawny nr [...], wydzielonej z działki nr [...], powstałej na skutek podziału działki nr [...]), stanowiącej aktualnie działkę nr [...], której właścicielem jest Gmina O., ponieważ aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. E. i A. małżonkowie C. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0504 ha, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej dnia [...] grudnia 1989 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to w życie weszła ustawa o gospodarce nieruchomościami. Obecnie użytkownikami wieczystymi rzeczonej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. są A. i W. małżonkowie U. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w O., V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że wobec wystąpienia przesłanek zdefiniowanych w art. 229 u.g.n. organ poprawnie odmówił skarżącym zwrotu części nieruchomości. W ocenie Sądu nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawała ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet jeśli – jak twierdzą skarżący – faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jeśli bowiem tytuł prawny do nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie przysługuje Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości.
Od powyższego wyroku skarżące, reprezentowane przez adwokata, złożyły skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a"), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a, art. 3 p.p.s.a i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu wyroku oddalającego skargę pomimo, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały w następstwie dowolnej oceny zabranego materiału dowodowego z pominięciem okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, a mianowicie:
- okoliczności, że działka nr [...] oznaczona w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [... nigdy nie stanowiła własności J. S. oraz P. S. oraz ich poprzedników prawnych;
- okoliczności, że działka nr [...] oznaczona w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...] nie jest objęta księgą wieczystą [...], gdzie jako właściciele wpisani są P. i J. S.;
- okoliczności, że działka nr [...] oznaczona w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...] w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości, czyli w dniu 30 listopada 2005 r. znajdowała się w faktycznym władaniu S. B. i W. B.;
- okoliczności, że na działce nr [...] oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...] w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości, czyli w dniu 30 listopada 2005 r. nie była wybudowana droga publiczna, a działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu S. B. i W. B.;
- okoliczności, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc przed dniem 1 stycznia 1998 r. ustanowione zostało na rzecz A. C. i ujawnione w księdze wieczystej użytkowanie wieczyste działki nr [...] oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...];
2. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 p.p.s.a i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na całkowitym zaniechaniu skontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak również braku wskazania przez ten Sąd w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przy wydawaniu decyzji Wojewody Łódzkiego wzięty został pod uwagę stan faktyczny oraz prawny nieruchomości będących przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości z chwili złożenia wniosku, tj. z dnia 30 listopada 2005 r., czy też z chwili wydania decyzji przez Wojewodę Łódzkiego, tj. z dnia [...] czerwca 2017 r.
a w konsekwencji:
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 229 powołanej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie zwrotu skarżącym działek położonych w O. w granicach działek oznaczonych wcześniej nr [...] oraz [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżące nie kwestionują faktu, iż P. S. i J. S. są następcami prawnymi J. .S. oraz S. S., kwestionowany jest natomiast fakt, że w skład majątku poprzedników prawnych P. S. oraz J. S. wchodziła nieruchomość – działka gruntu nr [...] oznaczona w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...]. Wskazano, że działka [...] (jak również działki [...] oraz [...]) nie mogła być nadana Aktem Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1976 r. J. S. oraz S. S., gdyż w chwili wydania tego aktu pozostawała ona we władaniu S. B. oraz W. B., co również wynika ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dokumentach. Zdaniem skarżących kasacyjnie, okoliczność, że P. S. oraz J. S. są następcami prawnymi J. S. oraz S. S. (której to okoliczności skarżący nie kwestionują) nie przesądza, że są oni właścicielami działki poprzednio oznaczonej nr [...] oraz oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...], gdyż działka ta nigdy nie była własnością rodziny S. Okoliczność, że w księdze wieczystej nr [...] jako właściciele wskazani są P. S. i J. S. również nie przesądza, że są oni właścicielami powierzchni gruntu w obrębie dawnej działki nr [...].
Wskazano, że zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości wydane zostało w dniu [...] sierpnia 1976r., a więc po wydaniu w/w aktu własności ziemi, zatem w chwili wydania tegoż aktu własności, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Niezależnie od tego podniesiono, że zarządzenie to nie obejmowało swym zakresem działki oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...], a więc działki nr [...]. Podkreślono, że rozszerzająca interpretacja zarządzenia oparta na bliżej niesprecyzowanych "dokumentach znajdujących się w operacie [...]" przeprowadzona przez Wojewodę Łódzkiego i zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jest całkowicie nieuprawniona. Nie jest bowiem dopuszczalne określanie zakresu wywłaszczanych nieruchomości w oparciu o dokumenty inne niż decyzje wywłaszczające w tym bliżej nieokreślone dokumenty znajdujące się w operacie.
Zdaniem skarżących kasacyjnie wobec faktu, że P. S. oraz J. S., jak i ich poprzednicy prawni nigdy nie byli właścicielami tej działki, organ administracji winien wydać decyzję dotyczącą zwrotu tej działki (przy przyjęciu, że doszło do jej wywłaszczenia na podstawie zarządzenia z [...] z dnia 5 sierpnia 1976 r. oraz "dokumentów znajdujących się w operacie [...]"), bądź też umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (przyjmując, że do wywłaszczenia nie doszło i poprzednicy prawni skarżących oraz aktualnie sami skarżący są jej właścicielami).
W odniesieniu do działki nr [...], aktualnie stanowiącej część działki oznaczonej nr [...], skarżące kasacyjnie wskazały, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony zaaprobował i przyjął za własne ustalenia organu administracji z pominięciem faktu, że w dacie złożenia wniosku o zwrot tej działki nie była ona wykorzystywana na cele drogowe oraz pozostawała we władaniu skarżących. Podano, że droga na tej działce została wybudowana już w trakcie trwania postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w 2006 roku. Ponadto wskazano, że droga wybudowana została bez stwierdzenia nieodpłatnego nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Gminę Miasto O., co nastąpiło dopiero na mocy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2007 r.
W odniesieniu do działki nr [...] także wskazano, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony zaaprobował i przyjął za własne ustalenia organu administracji ustalone z pominięciem faktu, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed datą 1 stycznia 1998 r., nieruchomość ta została oddana w ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego m.in. A. C. występującej w niniejszej sprawie jako strona domagająca się zwrotu nieruchomości. Nie zachodzi zatem przesłanka o której mowa w art. 229 u.g.n. Podano, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, niemniej jednak oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło na rzecz A. C., czyli osoby domagającej się zwrotu nieruchomości, brak jest zatem spełnienia przesłanki oddania w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej.
Wskazano, że Sąd nie rozważył i zaaprobował brak rozważania przez organ administracji, czy przy wydaniu decyzji administracyjnej powinien być wzięty pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili złożenia wniosku zwrot nieruchomości, czy też stan faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, iż została ona wydana w następstwie opisanych powyżej uchybień, w istocie zaniechał skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji. Zdaniem skarżących kasacyjnie w konsekwencji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego, w szczególności na:
- odmowie zwrotu działki nr [...] oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...] z uwagi na rzekome prawo własności tej działki przysługujące P. S. i J. S. w sytuacji gdy w rzeczywistości osoby te nie są i nie były jej właścicielami,
- odmowie zwrotu działki nr [...] oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...] aktualnie stanowiącej część działki oznaczonej nr [...] z uwagi na okoliczność, że na działce tej znajduje się droga publiczna, w sytuacji gdy w chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez tą działkę nie przebiegała droga publiczna,
- odmowie zwrotu działki nr [...] oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...] aktualnie stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], w sytuacji gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowione zostało ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego tej działki na rzecz m.in. skarżącej A. C.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej dotyczące dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z pominięciem okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy odnoszą się do poczynionych w sprawie ustaleń w odniesieniu do poszczególnych działek o dawnych numerach: [...].
W odniesieniu do działki nr [...] skarżący podnoszą:
1) w sprawie pominięto okoliczność, że wskazana działka nigdy nie stanowiła własności J. S. i P. S., 2) w chwili składania wniosku o zwrot działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu S. i W. małż. B., 3) zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] nie obejmowało działki nr [...] - oznaczonej w projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe "[...]" numerem [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził stanowisko co do tego, że zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] nie obejmowało działki o dawnym numerze [...], mając na względzie, iż: cyt. " w roku 1976 uznano, że w skład działki nr [...] wchodzi działka [...], a następnie "wyłączono z wywłaszczenia" działkę nr [...]"(vide: uzasadnienie decyzji Wojewody). Z powołanego zarządzenia z [...] sierpnia 1976 r. istotnie wynika, że nie obejmowało ono działki nr [...]. Dostrzegł to jednak organ odwoławczy i zwrócił się do Starosty O. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej m.in. o wyjaśnienie na podstawie jakich dokumentów uznano, iż działka nr [...] była przeznaczona pod osiedle jednorodzinne "[...]", skoro w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1976 r., ona nie widnieje. W odpowiedzi na powyższe Starosta O. przyznał, że przedmiotowa działka nie została ujęta w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1976 r., jednak to, że działka ta była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne – Osiedle [...] w O. wynika z dokumentów znajdujących się w operacie [...]. Zgodnie z rejestrem pomiarowym i opinią geodezyjną sporządzoną 23 stycznia 2016 r. cyt. " działka nr [...] weszła w część działki nr [...], projektowanej pod osiedle jednorodzinne [...]." W skład działki nr [...] weszły działki nr [...] (k.72 akt adm. organu odwoławczego). Na tej podstawie przyjęto, że działka nr [...] była objęta wywłaszczeniem. Nie sposób jednak nie zgodzić się ze skarżącymi, że według aktu własności ziemi z [...] czerwca 1976 r. J. S. i S. S. uzyskali z mocy samego prawa, na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr [...] o powierzchni 0,7693 ha. Akt własności ziemi wydany w dniu [...] czerwca 1976 r., a więc przed zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...], nie wymieniał działki nr [...], ani też działek nr [...] lub [...]. Natomiast, jak wynika z ustaleń organów administracji i opinii geodezyjnej w 1976 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0961 ha (poza wywłaszczeniem) i [...] o pow. 0,0801 ha (do wywłaszczenia). Z działki nr [...] powstały działki nr [...] o pow. 0,0130 ha, [...] o pow. 0,0167 ha, [...] o pow. 0,0504 ha. W toku postępowania m.in. w oparciu o opinię geodezyjną ustalono, że w dacie wydania zarządzenia nr [...] działki nr [...] oznaczone były odpowiednio nr [...], zaś w wyniku modernizacji gruntów przeprowadzonej w 1979 r. działka nr [...] otrzymała nr [...] i wpisana została do jednostki rejestrowej nr [...] na J. i S. S., jako właścicieli. Następnie uległa podziałowi na działkę nr [...] i [...]. Według ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, według aktualnej ewidencji gruntów działka nr [...] o pow.0,0130 ha stanowi część działki [...] o pow. 0,0888 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta, gdzie wpisani są jako właściciele J. i P. S. Aktem notarialnym z [...] czerwca 2015 r. zniesiona została współwłasność działki nr [...] i jej aktualnym właścicielem jest P. S. Postępowanie niniejsze nie wyjaśniło powodów dokonania tego rodzaju wpisów w ewidencji, jak opisane wyżej, ustalono natomiast, że dawna działka nr [...] stanowi, według aktualnej ewidencji gruntów część działki nr [...]. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na uznanie, że dawna działka nr [...] stanowiła własność J. i S. S. Można byłoby powiedzieć, że spory dotyczące tytułu własności i prawidłowości wpisów w księgach wieczystych należą do kognicji sądów powszechnych, gdyby nie konieczność poczynienia ustaleń na potrzeby niniejszego postępowania, a to w związku z przyjęciem przez organy administracji i Sąd I instancji, że część przejętego gruntu stanowi własność rodziny S. Rzecz jednak w tym, że – jak na to zwrócił uwagę Sąd I instancji - według księgi wieczystej jako podstawa wpisu figuruje akt własności ziemi z [...] czerwca 1976 r., w którym nie została wymieniona działka nr [...]. Należy także podzielić wątpliwości skarżących dotyczące prawidłowości wniosków wywiedzionych w opinii geodezyjnej z dnia [...] stycznia 2016 r. W tomie II akt adm.k.[...] znajduje się opinia geodezyjna z dnia [...] stycznia 2016 r., sporządzona przez geodetę M. L. Według tej opinii działka oznaczona dawnym numerem [...] o pow.0,0130 ha odpowiada części działki oznaczonej na projekcie podziału terenu pod osiedle mieszkaniowe [...] numerem [...], natomiast działce nr [...] odpowiada część działki nr [...], zaś działce nr [...] działka nr [...]. Tymczasem na k.[...] akt tom II znajduje się mapa, na której kolorem czerwonym oznaczono granice działki nr [...] z zaznaczeniem na niej, że obejmuje ona działki nr [...]. Z mapy tej wynika, że działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...]. Jest to niewątpliwie niezgodność obu tych dokumentów ( k. [...] i k. [...]). Nasuwać się może i taki wniosek, że skoro mapa k.[...] przedstawia działkę [...] obejmującą działki nr [...], to właśnie dlatego działka nr [...] nie została wymieniona w zarządzeniu wywłaszczeniowym, a wymieniona została działka [...]. Te okoliczności powinien jednak wyjaśnić biegły geodeta.
Tak więc zarzuty dotyczące niewyjaśnienia powyższych okoliczności należy uznać za uzasadnione.
W skardze kasacyjnej odnośnie do działki nr [...] wskazywano, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie była wybudowana droga publiczna, a działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu S. i W. małż. B. Istotne jest jednak to, że zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. T. z dnia marca [...] 1988 r. ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, zaś zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. ulica [...] stanowi drogę gminną. Ponadto decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto O. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] ( dawna działka nr [...]). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, a skutek nabycia z mocy prawa własności przez Gminę nastąpił z dniem 27 maja 1990 r. Według zatem stanu prawnego w chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości działka ta była własnością Gminy a wedle wyżej przedstawionych dokumentów stanowiła drogę publiczną. Poczynione w skardze kasacyjnej rozważania nie mają wobec powyższego żadnego znaczenia prawnego. Istotnie w tej sprawie postępowanie administracyjne prowadzono kilkanaście lat, lecz w tym czasie strona mogła podjąć działania zmierzające do zwalczania stanu przewlekłości postępowania, które to środki przewidziane są w procedurach tak administracyjnej, jak i sądowo- administracyjnej.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procesowych sformułowanych w odniesieniu do dawnej działki nr [...] (następnie oznaczonej jako działka nr [...], a obecnie działka nr [...]). Zarówno Sąd I instancji, jak też organy administracji prawidłowo ustaliły, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r. przedmiotowa działka została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. E. i A. małż. C., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej 18 grudnia 1989 r. W tej sytuacji organy administracji ani nie dokonały dowolnej oceny dowodów, ani też nie pominęły okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów procesowych nie mógł być uwzględniony. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zagadnienia dotyczy prawidłowości zastosowania art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli dotyczy ewentualnego naruszenia prawa materialnego, nie zaś procesowego. Autor skargi kasacyjnej przywołał te przepisy prawa materialnego, jako naruszone, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty problemu.
Zgodnie z art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że skoro nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste skarżącej, to nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż skarżąca nie jest osobą trzecią. Wyjaśnić zatem należy, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 wskazanej ustawy znosi ten obowiązek, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie. Autor skargi kasacyjnej pominął jednakże okoliczność, że skarżąca nabyła użytkowanie wieczyste wspólnie z mężem, który niewątpliwie jest osobą trzecią w rozumieniu art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 p.p.s.a i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszelkim wymogom, określonym w art.141 §4 p.p.s.a. Podstawą nieuwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości było zaistnienie przesłanek określonych w art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą stanu prawnego nieruchomości, nie zaś – jak uważa autor skargi kasacyjnej – stanu faktycznego. Z punktu widzenia tego przepisu bez znaczenia jest w czyim faktycznym władaniu znajdowała się nieruchomość lub też jaki był stan faktyczny dotyczący drogi. Znaczenie mają natomiast dokumenty, które określają stan prawny nieruchomości ( akty notarialne na podstawie których dokonano sprzedaży nieruchomości lub oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste).
Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązane z zarzutami procesowymi, których nieuwzględnienie skutkuje także odmową uznania zasadności zarzutów naruszenia art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust 1 i 2 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do działek oznaczonych aktualnie nr [...] i [...].
Należy wskazać, że zgodnie z art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości
może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili S. i W. małż. B., a po ich śmierci do postępowania wstąpili spadkobiercy córka A. C. i wnuczka D. C. – S. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 1976 r. Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O. odmówiono wydania aktu własności ziemi dla S. i W. małżonków B. na nieruchomość położoną w O., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1762 ha. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,0961 ha (poza wywłaszczeniem) i [...] o pow. 0,0801 ha (do wywłaszczenia). Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 1988 r. Sąd Rejonowy w O. w sprawie sygn. I Ns 140/88 stwierdził, że W. B. i jego żona S. B. nabyli przez zasiedzenie z dniem 16 sierpnia 1984 r. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 996 m2 . Według decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] maja 1983 r. odszkodowanie ustalono za "przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność na podstawie rejestru ewidencji gruntu – S. B. ...". W sprawie nie poczyniono jednoznacznych ustaleń co do tego, jaki tytuł prawny przysługiwał W. i S. B. do nieruchomości przejętej zarządzeniem z 1976 r., a to w kontekście uprawnień wynikających z art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.