I OSK 1283/20

I OSK 1283/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 466/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-02-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lic. art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
art. 71
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 maja 2019 r. nr NSP-II.7581.1.16.2016.AN w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania na własność nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 maja 2019 r. nr NSP-II.7581.1.16.2016.AN w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania na własność nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 22 marca 2018 r. umarzającą postępowanie z wniosku Spółdzielni [...], o stwierdzenie, że jej poprzedniczce prawnej - Rejonowej Spółdzielni [...], a następnie wnioskodawczyni w poprzednim okresie, tj. przed przekazaniem działki nr [...] położonej w [...] na rzecz Gminy [...] na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - przysługiwało prawo własności tej nieruchomości. W ocenie Wojewody Pomorskiego słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, zarówno co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i podjętego rozstrzygnięcia. Ani powoływany przez skarżącą art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279), dalej też określany jako dekret, ani przepisy rozporządzenia Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa z dnia 14 października 1947 r. w sprawie włączeń i wydzieleń z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 70, poz. 433), ani też żaden inny przepis prawa administracyjnego nie przewiduje wydania decyzji o jaką ubiega się wnioskodawczyni. Stąd bezprzedmiotowość postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Spółdzielnia [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, Skarżąca domaga się wydania decyzji potwierdzającej, że w roku 1959 r. jej poprzedniczce prawnej przyznano prawo własności działki nr [...] i działka ta była własnością Rejonowej Spółdzielni [...] do momentu przekazania jej na rzecz Gminy [...] na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie dostrzega skarżąca, że samo funkcjonowanie w obrocie prawnym dekretu dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska nie stanowi podstawy do orzekania o prawie własności działki przysługującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. A w istocie do tego zmierza wniosek skarżącej. Zauważyć wypada, że nie jest możliwe orzeczenie na podstawie tego przepisu, ani jakiegokolwiek innego o przysługiwaniu poprzedniczce prawnej skarżącej własności działki od roku 1959. Samo obowiązywanie przepisu art. 7 dekretu nie stwarza takiej możliwości. Oznacza to, że prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, gdyż nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy pozwalającej na orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółdzielnia [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") w zw. z 105 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, mimo iż dekret z dnia 06 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (zwany dalej: "dekretem") jest nadal obowiązującym aktem prawnym i jako taki może stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej, w świetle czego umorzenie postępowania jawi się jako niezasadne, a skarga nie zasługiwała na oddalenie, stąd uchybienie miało wpływ na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 71 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 71 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej art. 71 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym poprzez przyjęcie, iż adnotacja Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r. nie stanowi decyzji, podczas gdy zawiera ona w sobie wszelkie elementy jakie wedle obowiązującego wówczas prawa winna zawierać decyzja, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, a następnie oddalenia skargi, a zatem miało wpływ na wynik sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy z dnia 14 października 1947r. wydane w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa w sprawie włączeń i wydzieleni z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 14 października 1947r.) w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II Instancji przepisu z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz § 7 ust. 3 dekretu poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji naruszającej § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzeniem z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu polegającego na dopuszczeniu się przez tenże organ błędnej wykładni, sprowadzającej się do stwierdzenia, iż rzeczone przepisy pozwalały jedynie na przekazanie nieruchomości wyłącznie w zarząd lub użytkowanie, podczas gdy z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w sposób literalny wynika możliwość nabycia nieruchomości na własność z zastrzeżeniem obowiązku uiszczenia sumy równej szacunkowi nieruchomości, co doprowadziło do błędnego przekonania o niemożności nabycia nieruchomości przez Rejonową Spółdzielnię [...], a w konsekwencji do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r, w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisu z art. 138 g 1 pkt 1 kpa w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust, 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez jego błędną wykładnię,, sprowadzającą się do stwierdzenia, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie mogła nabyć nieruchomości ani na własność, ani w zarząd, bowiem nie była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, podczas gdy z literalnej treści § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. wynika, że postępowanie w przedmiocie wydzielenia nieruchomości mogło zostać wszczęte z urzędu, a zatem nawet bez wniosku strony, co doprowadziło do błędnego przekonania o niemożności nabycia nieruchomości przez Rejonową Spółdzielnię [...], a w konsekwencji do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
5. w skutek powyższego zarzutu, również naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust, 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji naruszającej art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r, w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez zaniechanie ustalenia charakteru prawnego pisma Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia 7 stycznia 1959r., które - mimo iż zdaniem organu nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego - stanowiło podstawę do podjęcia rozstrzygnięć wskazanych w adnotacji Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r. co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 71 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisu z art. 136 g 1 kpa w zw. w zw. z art. 71 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym poprzez - w świetle ujawnionych braków postępowania przed Organem I instancji - zaniechanie przez organ II instancji poczynienia własnych ustaleń w przedmiocie tego, czy adnotacja Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r. stanowi decyzję i zaakceptowanie argumentu Organu I instancji, że adnotacja decyzją nie jest, podczas gdy zawiera ona w sobie wszelkie elementy jakie wedle obowiązującego wówczas prawa winna zawierać decyzja, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem miało wpływ na wynik sprawy;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu w zw. z art. 7,76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisu z art, 136 § 1 kpa w zw. art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 1947r. w zw. z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu poprzez - w świetle ujawnionych braków postępowania przed Organem I Instancji - zaniechanie przez organ II instancji poczynienia własnych ustaleń w przedmiocie charakteru prawnego pisma Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia 7 stycznia 1959r., które - mimo iż zdaniem organu nie mogło zainicjować postępowania administracyjnego - stanowiło podstawę do podjęcia rozstrzygnięć wskazanych w adnotacji Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r., co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji naruszającej art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia charakteru prawnego i znaczenia adnotacji Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r., uczynionej odręcznie na wniosku Zarządu Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia 7 stycznia 1959r., co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
9. art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisu art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji naruszającej art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez - w świetle ujawnionych braków postępowania przed Organem I Instancji - zaniechanie przez organ II instancji poczynienia własnych ustaleń niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia charakteru prawnego i znaczenia adnotacji Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r., uczynionej odręcznie na wniosku Zarządu Rejonowej Spółdzielni [...] z dnia 07 stycznia 1959r., co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji naruszającej art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy Rejonowej Spółdzielni [...], a następnie jej następczyni prawnej - Spółdzielni [...] przysługiwało prawo własności do działki nr [...] (obręb [...]) w poprzednim okresie, tj. przed stwierdzeniem o nieodpłatnym nabyciu nieruchomości z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Organ II instancji przepisów art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez - w świetle ujawnionych braków postępowania przed Organem I Instancji - zaniechanie dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy Rejonowej Spółdzielni [...], a następnie jej następczyni prawnej - Spółdzielni [...] przysługiwało prawo własności do działki nr [...] (obręb [...]) w poprzednim okresie, tj. przed stwierdzeniem o nieodpłatnym nabyciu nieruchomości z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990r, przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
bo
12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 71 Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż zgodnie z art. 71 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, adnotacja Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959r. zawiera w sobie wszelkie elementy jakie wedle obowiązującego, wówczas prawa winna zawierać decyzja, a zatem winna zostać uznana za decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, a zatem miało wpływ na wynik sprawy;
13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez zaniechanie:
a. wyczerpującego przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sprowadzającej się w zasadzie jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o braku podstaw prawnych uwzględnienia wniosku skarżącej, niepopartego analizą przepisów dekretu z dnia 06 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (zwanego dalej: "dekretem") i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
b. odniesienia się do zarzutów i twierdzeń wnioskodawczym oraz ustaleń organu w zakresie statusu przysługującego Rejonowej Spółdzielni [...] oraz jej mienia i uprawnień, podczas gdy charakter statusu prawnego wymienionej spółdzielni był obszarem analizy Organu, a nadto strona skarżąca zaprezentowała odmienne od Organu zapatrywanie na przedmiotową sprawę, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż Rejonowa Spółdzielnia [...] nie nabyła spornej nieruchomości, w konsekwencji czego doszło do umorzenia postępowania i następnie oddalenia skargi, a zatem naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;
14. art. 141 § 4 i art. 135 ppsa wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko Organu w zakresie uznania zasadności zajętego przez Organ stanowiska.
Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie obu zaskarżonych przez skarżącą decyzji w całości, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie powołano się na naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy stwierdzić, że poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Skarga kasacyjna – wielokrotnie – wskazuje w sformułowanych zarzutach m. in. na naruszanie przepisów p.p.s.a. o przeciwstawianej treści jurydycznej, np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Ponadto tworzenie w ramach niektórych zarzutów kasacyjnych niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd wojewódzki, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi usterkami środka odwoławczego obniżającymi jego skuteczność.
Wbrew zarzutom ulokowanym w środku odwoławczym wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie. Polemika z oceną wykładni przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.
Za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przywoływanymi w środku odwoławczym przepisami prawa. Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Kluczową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie jest to czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę strony – Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 22 marca 2018r. umarzającej postępowanie z wniosku Spółdzielni [...], o stwierdzenie, że jej poprzedniczce prawnej (Rejonowej Spółdzielni [...]), a następnie skarżącej kasacyjnie w poprzednim okresie, tj. przed przekazaniem działki nr [...] położonej w [...] na rzecz Gminy [...] na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przysługiwało prawo własności tej nieruchomości. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
Na gruncie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego należy przypomnieć powszechnie akceptowany, ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym – o jakim stanowi art. 28 k.p.a. – są normy prawa materialnego. Ta właśnie cecha interesu prawnego, jako kategorii wynikającej z dających się "w pełni" zastosować norm jurydycznych określających treść praw i obowiązków, determinuje kolejne jego cechy wskazywane w doktrynie i orzecznictwie. Charakteryzując interes prawny przez pryzmat źródła, z którego on wynika, podkreśla się zatem, że interes ten – znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego i potwierdzenie w okolicznościach faktycznych – musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania norm, a nie ewentualny, czy potencjalny. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje interes indywidualny oparty na tej normie. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Norma stanowiąca źródło interesu prawnego nie jest z tego wyłącznie względu, że stanowi źródło tego interesu, normą zapewniającą jego ochronę. Ochronę tę ustanawia i kształtuje ustawodawca, najczęściej "wplatając" pojęcie interesu prawnego w treść norm stanowiących podstawę legitymacji procesowej, a tym samym otwierając przed określonym podmiotem interesu prawnego określoną procedurę, w której może on korzystać z szeregu roszczeń procesowych mających gwarantować prawidłowość rozpoznania jego sprawy. Charakter takiej ochronnej normy ma norma zakodowana w treści art. 28 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie zapewnia legitymację procesową nie temu, kto ma interes prawny, lecz temu "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skoro interes prawny jest niezbędnym warunkiem uruchomienia postępowania w sprawie administracyjnej, to również ta właśnie perspektywa ochrony interesu prawnego ugruntowuje pogląd, że jego źródłem mogą być wyłącznie normy prawa materialnego, bowiem "skoro sprawa administracyjna istnieje obiektywnie na podstawie prawa materialnego, to i uczestnicy tej sprawy wyznaczani są przez prawo materialne, a nie przez samych siebie" (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie uwypuklić też trzeba, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a.: orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (zob. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 976–999; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 827–828).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W prawomocnym wyroku z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2627/16 skierowanym do strony – w relewantnych dla niniejszej sprawy okolicznościach – Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio stwierdził, że z całą pewnością nie było podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji, że poprzedniczce prawnej skarżącej kasacyjnie w przeszłości przysługiwało prawo własności do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] (wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2627/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zaistniały jednocześnie przesłanki aby ocena prawa zawarta w w/w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego utraciła moc wiążącą. Skutkuje to tym, że na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca kasacyjnie nie posiada niezbędnej podstawy prawnej, z której wynikałoby jej prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.
Tym samym należy podzielić ustalenie Sądu wojewódzkiego, że prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, gdyż nie można ustalić jednej, wyłącznej normy materialnoprawnej pozwalającej na orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjne. Jeśli zatem nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem, jak trafnie przyjął zaskarżony wyrok, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie, w następstwie złożonej skargi kasacyjnej przez Spółdzielnię [...].
Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnie należy uznać za bezzasadne.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.