I OSK 1283/19

I OSK 1283/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1092/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-01-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 32, art. 36 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/18 w sprawie ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P.K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego z urzędu, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), z dniem [...] sierpnia 2017 r. zwolnił [...] P.K. – referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] sierpnia 2017 r. przeniósł z urzędu do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i mianował na równorzędne stanowisko służbowe referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek wniesienia przez [...] P.K. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji w [...], który rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1550/17 uchylił zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu wyroku podał, że dokonana przez organ odwoławczy ocena równorzędności stanowisk, oparta wyłącznie na wymienionych przez organ elementach uposażenia i stopniu etatowym, jest niewystarczająca. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, przejawiającej się w takim samym czasie pracy czy zakresie obowiązków. Dokonując analizy równorzędności stanowisk, należy uwzględnić jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równorzędności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takiej oceny nie dokonał zarówno organ pierwszej instancji, który zupełnie zignorował tę kwestię, jak i organ drugiej instancji, który porównał jedynie stopień etatowy oraz wysokość uposażenia. Pozostałe kryteria, a więc te dotyczące specyfiki pracy na danym stanowisku, nie zostały poddane analizie. Oznacza to, że ocenę równorzędności dokonaną przez organ odwoławczy należało uznać za dowolną, gdyż została ona dokonana jedynie na podstawie arbitralnie wybranych przez organ kryteriów, a nie z uwzględnieniem wszystkich w/w kwestii. Skupienie się przez organy wyłącznie na porównywaniu stopnia etatowego oraz wysokości uposażenia skarżącego, w tej konkretnej sprawie nie uwzględniło, opisanej indywidualnej sytuacji strony.
Wskazał, że w ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozważy, czy w sprawie istnieje równorzędność stanowisk, uwzględniając w tym zakresie stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie przeniesienia z urzędu [...] P.K. do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W art. 38 tej ustawy określono warunki w jakich policjant może zostać przeniesiony na niższe stanowisko służbowe obligatoryjnie i fakultatywnie.
Przeniesienie policjanta pozostawia się uznaniu organu, który kieruje się kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego i optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Policjant służby kryminalnej może zostać skierowany do wykonywania obowiązków o charakterze np. prewencyjnym, a nawet z zakresu ruchu drogowego, czy też logistyki. Przełożony w sprawach osobowych posiada uprawnienia do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych.
Przepisy ustawy o Policji nie zawierają definicji równorzędności stanowiska służbowego. Podstawowe znaczenie dla wyjaśnienia cechy równorzędności stanowiska służbowego w Policji ma treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jaki powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r., nr 123, poz. 857 ze zm.), zgodnie z którym równorzędność stanowisk jest utożsamiana z występowaniem tej samej grupy zaszeregowania.
Równorzędne są stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), przy czym nie oznacza to takich samych obowiązków, czy też rozkładu czasu służby.
Organ odwoławczy, analizując stan faktyczny niniejszej sprawy wyjaśnił, że kwestionowany przez [...] P.K. rozkaz personalny był realizacją wniosku Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 17 lipca 2017 r., skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w [...], o uzupełnienie stanu etatowego Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Przedstawiono w nim trudną sytuację kadrową Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego tego Wydziału, wynikającą z utrzymującego się od wielu miesięcy nieobsadzonego stanowiska, a także przebywaniem przez jednego z policjantów na rocznym urlopie rodzicielskim. W wyniku tej sytuacji obniżył się procentowy udział policjantów w służbie patrolowej, nastąpił spadek ujawnionych sprawców przestępstw, a także spadła liczba ujawnionych wykroczeń.
Podał również, iż [...] P.K. pełni służbę w Policji od dnia [...] grudnia 2009 r., ostatnio na stanowisku referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...], z uposażeniem w [...] grupie zaszeregowania – [...] zł z mnożnikiem [...] kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy oraz dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w kwocie [...] zł miesięcznie. Posiada wykształcenie wyższe, ukończył studia na kierunku [...] na Uniwersytecie [...] w [...] r. Ponadto ukończył szkolenie zawodowe podstawowe dla policjantów w Szkole [...] oraz ukończył szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego. Za okres służby opiniowany był pozytywnie, ostatnio w dniu 27 listopada 2016 r. Dotychczas pełnił służbę w pionie prewencji oraz kryminalnym na stanowiskach służbowych: [...]. Z dniem 1 września 2012 r. został przeniesiony, na własną prośbę, do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], gdzie realizował zadania na stanowiskach: referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego, dzielnicowego Zespołu Dzielnicowych, a następnie od dnia 1 maja 2015 r. referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...]. Jest zameldowany w [...], a zamieszkuje w miejscowości [...]. Odległość od miejsca zamieszkania do Komisariatu Policji w [...] wynosi ok. [...] km, natomiast od Komendy Powiatowej Policji w [...] ok. [...] km.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), stanowisko służbowe dotychczas zajmowane przez [...] P.K. – referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i stanowisko służbowe na które został on przeniesiony – referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] są zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy. Ponadto przepisy rozporządzenia w przypadku obu tych stanowisk przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek służbowy.
Organ odwoławczy podał także, iż przy ocenie równorzędności stanowiska powinny być brane pod uwagę również warunki pełnienia służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. W świetle § 2 pkt 14 lit. a-e, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 50 ze zm.), warunki służby określa karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], dokonując analizy znajdujących się w aktach osobowych policjanta oraz aktach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie kart opisu stanowiska pracy na stanowiskach: referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Komisariatu Policji w [...] i referenta Zespołu Kryminalnego tego Komisariatu oraz karty opisu stanowiska referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] uznał, że ze względu na specyfikę i zakres realizowanych działań przez funkcjonariuszy pionu prewencji oraz kryminalnego nie można dokonać bezpośredniego porównania. Specyfika zadań służbowych realizowanych na omawianych, równorzędnych etatowo stanowiskach jest różna i różne są sposoby ich realizacji.
Na obu stanowiskach, zarówno w pionie kryminalnym, jak i w prewencji, zadania służbowe wykonywane są: w systemie zmianowym, zarówno w porze dziennej jak i nocnej, w terenie oraz pomieszczeniach biurowych, w naturalnym oświetleniu, niekiedy przy sztucznym świetle, w wymuszonej pozycji ciała oraz w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Warunki te wpisane są do karty opisu stanowiska jako warunki normalne. Przy czym w karcie opisu stanowiska referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] nie zostały wyszczególnione wszystkie okoliczności służby tak jak miało to miejsce w projekcie kart opisu stanowiska referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Określono je łącznym opisem "praca w warunkach normalnych", a więc te opisane wyżej. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jaki powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r., nr 123, poz. 857 ze zm.), do mianowania na stanowisko referenta zarówno w pionie prewencji, jak i w pionie kryminalnym, niezbędne jest posiadanie wykształcenia średniego, kwalifikacji zawodowych podstawowych oraz 2-letniego stażu służby w Policji.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że wyżej wymieniony policjant po przeniesieniu będzie pełnił służbę bliżej miejsca zamieszkania, co wpłynie m.in. na obniżenie zwracanych mu kosztów dojazdu i jednocześnie znacząco zwiększy jego dyspozycyjność w służbie.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wskazane wyżej zasadnicze elementy wyczerpują pojęcie równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez [...] P.K. i stanowiska, na które został mianowany. Ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do innej jednostki/komórki organizacyjnej od dotychczasowego zakresu zadań policjanta, jego kwalifikacji zawodowych, czy też od jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Powyższe umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Policję , taki dobór kadry, aby mogła realizować te zadania.
Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. [...] P.K., poprzez przeniesienie na stanowisko referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] wbrew jego twierdzeniu nie został ukarany. Na nowym stanowisku służbowym nie nastąpiło pogorszenie jego warunków służby. Organ dodatkowo zauważył, że będzie on wykonywał zadania bliżej miejsca zamieszkania, co nie tylko poprawi jego mobilność i dyspozycyjność, ale gwarantuje dostępność przy planowaniu służby i organizowaniu działań oraz jemu samemu skróci czas dojazdu do miejsca pełnienia służby (miesięcznie ok. [...] km), co spowoduje również oszczędności finansowe. Ponadto składniki uposażenia oraz stopień etatowy pozostają bez zmian, czyli tak jak na stanowisku równorzędnym.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że przeniesienie sierż. st. P.K. nie miało charakteru dowolności, a było konsekwencją wymogów służby, czyli uzupełnienia stanu etatowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego i zmierzało do właściwego rozdysponowania i dostosowania sił i środków do potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...]. Opinia policjanta dotycząca pogorszenia warunków wykonywania zadań służbowych ma jedynie charakter jego subiektywnego przekonania, a nie dotyczy okoliczności faktycznych.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie:
1. Przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zapewnienie stronie bezstronności i równego traktowana i nieporównanie kart opisu stanowiska pracy referenta Zespołu Kryminalnego i referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego, a tym samym niewykazania równorzędności wskazanych stanowisk, jak również nie dość wnikliwe wyjaśnienie, czy stan kadrowy Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego (rozumiany jako interes służby) rzeczywiście uzasadniał wniosek personalny, a następnie przeniesienie skarżącego z urzędu na inne stanowisko służbowe,
- art. 11 K.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, tj. wystarczające wyjaśnienie przesłanek: "równorzędności stanowisk" oraz "interesu służby",
- art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, tj. brak skorygowania przez organ drugiej instancji wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji w zakresie przyjęcia "równorzędności stanowisk" referenta Zespołu Kryminalnego i referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego na gruncie niniejszej sprawy,
- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie dość wystarczające wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej w zakresie przyjęcia przeniesienia skarżącego na rzekomo równorzędne stanowisko służbowe i nieodniesienie się do zarzutu strony w zakresie błędnych ustaleń faktycznych co do wzmocnienia Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], rozumianego jako "potrzeba służby", a tym samym uzasadniającego przeniesienie skarżącego na inne stanów służbowe,
2. Przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że przeniesienie skarżącego ze stanowiska referenta Zespołu Kryminalnego na stanowisko referenta Zespołu Patrolowo – Interwencyjnego stanowi przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, powołując treść art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji podał, że wykładnia logiczna, systemowa i celowościowa powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko bez jego zgody (z urzędu) w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości. Możliwe jest więc nie tylko przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości ale i w miejscu pełnienia służby. Skoro dopuszczalne jest przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości, to tym bardziej dopuszczalne jest przeniesienie (zwolnienie i jednocześnie mianowanie) policjanta na równorzędne stanowisko w miejscu pełnienia służby. Niezbędne jest jednakże wykazanie, że takie są potrzeby organizacyjne, które wynikają z przyjętego modelu funkcjonowania Policji oraz iż nowe stanowisko jest istotnie równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych, co nie oznacza jednak prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć. Wydając taką decyzję organ powinien zatem kierować się nie tylko kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, ale też musi mieć na uwadze słuszny interes policjanta. Oba te interesy organ jest zobligowany wyważyć.
Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie spełnił ustawowych przesłanek warunkujących podjęcie omawianego rozstrzygnięcia. Przekroczył granice pozostawionej mu dyskrecjonalności oraz nie uzasadnił podjętego przez siebie rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wykazując w przekonywujący sposób, że kolizję interesu służby z indywidualnym interesem skarżącego należy rozwiązać, dając z takich, a nie innych względów, prymat temu pierwszemu.
Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które przeniesiono i mianowano skarżącego, jest stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. W tej sprawie na dokonanie ustaleń w tym zakresie wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1550/17, którym organ, jak i Sąd, jest związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dokonana przez organ odwoławczy w ponownym rozpoznaniu sprawy ocena równorzędności stanowisk jest niewystarczająca.
Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne". Nie jest jednak uprawniony pogląd, że właściwy komendant jednostki Policji może bez zgody policjanta przenieść go i mianować na inne, jakiekolwiek, stanowisko, skoro jedynie za jego zgodą może to uczynić przenosząc go na "niższe" stanowisko. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2414/11, LEX nr 1218861). Dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, na które zwracał uwagę Sąd w poprzednim wyroku, a które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3069/14, LEX nr 2111058).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego warunki dotyczące równorzędności podanych stanowisk służbowych nie są determinujące. Już sama konstatacja organu odwoławczego, że nie da się porównać obydwu stanowisk zdaje się wskazywać, że nie są one równorzędne. Niewiadomym jest, co było tym wspólnym mianownikiem obu stanowisk, który przesądził, w ocenie organu odwoławczego, że stanowiska te są równorzędne. Budzą wobec tego wątpliwości, i to mające znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, wysnute przez organ wnioski, że porównywane stanowiska są równorzędne, mimo iż ten sam organ dalej podnosi, że w karcie opisu stanowiska pracy referenta pionu kryminalnego nie zostały wyszczególnione wszystkie okoliczności służby, tak jak to miało miejsce w karcie opisu stanowiska referenta pionu prewencji. Z ustaleń, że w opisie warunków pracy na stanowisku referenta w pionie kryminalnym zawarto stwierdzenie "praca w warunkach normalnych", które oznacza, jak wskazuje sam organ, iż są to warunki pełnienia służby takie jak dla służb podstawowych – wcale nie wynika równorzędność tych stanowisk i bynajmniej nie chodzi tutaj o kwestie, że na stanowiskach tych policjant musi wykonywać tożsame czynności służbowe i w takich samych warunkach pracy. To przynajmniej w większości zakres tych czynności służbowych (przedmiotowo i co do rezultatu) musi być porównywalny (podobny) przy tym samym stopniu etatowym i uposażeniu, aby można mówić o równorzędności stanowisk. Pomocne w tym względzie mogą być zatem kwestie związane z przedmiotem i rezultatem tych czynności, potencjalnymi kwalifikacjami, stażem pracy, doświadczeniem, dotychczasową współpracą z organami procesowymi, stosownym przeszkoleniem (wymaganymi ukończonymi kursami), jakie powinien posiadać potencjalny policjant wykonujący określone zadania na stanowisku w pionie prewencji w porównaniu ze stanowiskiem w pionie kryminalnym. Znaczenie mogą mieć też kwestie podporządkowania, podwładności, samodzielności stanowiska, wykonywania czynności pod nadzorem, ścieżka możliwego awansu, zwłaszcza, że na porównywalnych w tej sprawie stanowiskach wystarczające jest posiadanie co najmniej średniego wykształcenia i 2 lata stażu pracy. Zastrzec jednak należy, że nie chodzi tutaj o aspekt predyspozycji przenoszonego i mianowanego policjanta na inne stanowisko do pełnienia przez niego funkcji na nowym stanowisku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ odwoławczy nie wykazał zatem ani zasadności, ani celowości podjętego rozkazu personalnego. Nie podał w sposób przekonywujący rzeczywistych potrzeb organizacyjnych przedmiotowej jednostki Policji. W tym względzie wyjaśnił jedynie, że rozkaz ten był realizacją wniosku Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] o uzupełnienie stanu etatowego, w którym przedstawiono trudną sytuację kadrową tego wydziału, w tym nieobsadzone od wielu miesięcy jedno stanowisko i przebywanie jednego z policjantów na urlopie rodzicielskim. Nie wykazał jednak, że to w pionie kryminalnym bądź zlikwidowano określone stanowisko i że brak jest jego odpowiednika, zwłaszcza w kontekście twierdzeń skarżącego o dwóch wolnych stanowiskach w pionie kryminalnym, czy braku możliwości awansu. Tylko bowiem w takim przypadku dopuszczalne jest przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne bez spełnienia tego kryterium, o ile pozostałe kryteria, tj. identyczne parametry uposażenia i stopnia etatowego, pozostają bez zmian. Podniesienie zaś argumentu, że skarżący będzie pełnił służbę bliżej miejsca zamieszkania, co wpłynie na obniżenie zwracanych mu kosztów dojazdu, także nie rozwiewa istniejących wątpliwości, który to interes – służby, czy indywidualny skarżącego – przeważa w tym stanie faktycznym i prawnym.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego – naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony rozkaz personalny został również wydany z naruszeniem wymogów określonych w art. 153 P.p.s.a. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymać w mocy pierwszoinstancyjnego rozkazu personalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji zobowiązane będą uwzględnić powyższe wskazania, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
W zdaniu odrębnym sędziego składu orzekającego co do uzasadnienia w/w wyroku stwierdzono, m.in. że organ odwoławczy ma rację, iż nie da się porównać obu stanowisk (dotychczasowego i aktualnego), bo w istocie mają one inne zadania i cele, ale to nie oznacza, że skarżący utracił w związku z tym możliwość ich wykonywania. Nie jest konieczny jakiś "wspólny mianownik obu stanowisk", wymogiem jest realizowanie zadań służby, a nie indywidualne oczekiwania policjanta oderwane od obiektywnych zadań Policji. Autor zdania odrębnego w niniejszej sprawie jedynie w pewnym zakresie podziela stanowisko skarżącego, choć nie w sposób tak kategoryczny, jak przedstawia to skarżący. Wymienione wyżej elementy – zaszeregowanie, mnożnik kwoty bazowej, dodatek służbowy mogą – w konkretnym stanie faktycznym sprawy – nie być wystarczające dla oceny równorzędności stanowisk służbowych, jeżeli niedostatecznie przekonywująco wynikają z potrzeb obiektywnych służby. W jego ocenie, Komendant Policji w [...] nie wykazał dostatecznie zobiektywizowanych kryteriów, potrzeby służby w zakresie zmiany miejsca i charakteru pracy skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
1. prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co spowodowało uchylenie obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, podczas gdy właściwym powinno być oddalenie skargi P.K.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1550/17, podczas gdy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, w tym oceniając równorzędność stanowisk porównał oprócz elementów uposażenia i stopnia etatowego także warunki służby policjanta;
2. prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że równorzędne są stanowiska, które przy tym samym stopniu etatowym i uposażeniu mają porównywalne (podobne) w większości zakresy czynności służbowych (przedmiotowo i co do rezultatu), przy czym podobieństwo powinno istnieć także w kwestiach związanych z przedmiotem i rezultatem tych czynności, potencjalnymi kwalifikacjami policjanta, jego stażem pracy, doświadczeniem, dotychczasową współpracą z organami procesowymi, przeszkoleniem, podporządkowaniem, podwładnością, samodzielnością stanowiska, wykonywaniem czynności pod nadzorem, ścieżką możliwego awansu – podczas gdy dla przyjęcia równorzędności stanowisk przy przeniesieniu policjanta wystarczające jest uznanie tożsamości elementów uposażenia i stopnia etatowego oraz podobieństwa warunków służby takich jak system, miejsce, pora pełnienia służby oraz oświetlenie, pozycja ciała, zagrożenia istniejące przy realizacji zadań.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
P.K., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, należało odnieść się do tych zarzutów łącznie.
W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu [...] P.K. z dotychczasowego stanowiska służbowego referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], przeniesieniu z urzędu do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i mianowaniu na równorzędne stanowisko referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, stanowił art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Przepis art. 32 ust. 1 i 2 cyt. ustawy jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w omawianym zakresie oraz nie precyzuje przesłanek, jakie powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie zawiera natomiast art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.
Wyjaśnić należy, iż wydanie w rozpoznawanej sprawie przez organ właściwy przedmiotowego rozkazu personalnego ma charakter fakultatywny i jest podejmowane w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wprawdzie decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Badaniu podlega zatem również zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, kontrolując legalność zaskarżonego rozkazu personalnego i uwzględniając regulację zawartą w art. 153 P.p.s.a. obowiązany był ustalić, czy Komendant Wojewódzki Policji w [...] wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1550/17, z których wynikało, że ocena równorzędności stanowisk powinna obejmować nie tylko wysokość uposażenia i stopień etatowy, ale również warunki pełnienia służby.
W sprawie jest bowiem niesporne, że nowe stanowisko służbowe, na które [...] P.K.a został mianowany, w zakresie zaszeregowania, stopnia służbowego, uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego jest identyczne do poprzednio zajmowanego.
Sąd pierwszej instancji, rozważając wykonanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że dokonana w ponownym rozpoznaniu sprawy ocena równorzędności stanowisk jest niewystarczająca. Uznał, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego ustalenia organu odwoławczego dotyczące warunków, w jakich są realizowane zadania służbowe na analizowanych stanowiskach służbowych, zarówno w pionie kryminalnym, jak i prewencji, są nieprzekonywujące. Nie jest bowiem wiadomym, co było wspólnym mianownikiem obu stanowisk, który przesądził w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że te stanowiska są równorzędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że równorzędne są stanowiska, które przy tym samym stopniu etatowym i uposażeniu mają porównywalne (podobne) w większości zakresy czynności służbowych (przedmiotowo i co do rezultatu), przy czym podobieństwo powinno istnieć także w kwestiach związanych z przedmiotem i rezultatem tych czynności, potencjalnymi kwalifikacjami policjanta, jego stażem pracy, doświadczeniem, dotychczasową współpracą z organami procesowymi, przeszkoleniem, podporządkowaniem, podwładnością, samodzielnością stanowiska, wykonywaniem czynności pod nadzorem, ścieżką możliwego awansu.
Ponadto stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał zasadności i celowości wydania rozkazu personalnego w tej sprawie, przede wszystkim rzeczywistych potrzeb organizacyjnych tej jednostki Policji i nie rozwiał wątpliwości, który to interes – służby, czy skarżącego – przeważa w tym stanie faktycznym i prawnym.
W zdaniu odrębnym od uzasadnienia zaskarżonego wyroku jego autor podał m.in., że zasadniczym wymogiem przeniesienia policjanta są obiektywne wymogi i dobro służby dla społeczeństwa. Policjanci posiadają takie same uprawnienia oraz podstawowe obowiązki wynikające z roty ślubowania. Te zasadnicze elementy wyczerpują pojęcie równorzędności stanowiska służbowego, a więc powinna zaistnieć obiektywna potrzeba zmiany dotychczasowego zajmowanego przez skarżącego stanowiska na inne, która to potrzeba w tej sprawie nie została przekonująco wyjaśniona. Ponadto podał, że nie jest konieczny jakiś "wspólny mianownik obu stanowisk", wymogiem jest realizowanie zadań służby, a nie indywidualne oczekiwania policjanta, oderwane od obiektywnych zadań Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego – art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, są zasadne. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., to jednak dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "równorzędności stanowisk".
Komendant Wojewódzki Policji w [...], ponownie rozpoznając sprawę, zastosował się bowiem zarówno do oceny prawnej, jak i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IIISA/ Kr 1550/17. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] określił szczegółowo przyczynę zwolnienia P.K. z dotychczasowego stanowiska, przeniesienia z urzędu i mianowania na nowe stanowisko służbowe. Wskazał, że wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie stanowiło realizację wniosku Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 17 lipca 2017 r., skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w [...], o uzupełnienie stanu etatowego Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w [...] i było uzasadnione. Przedstawiono w nim trudną sytuację kadrową Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego tego Wydziału, wynikającą z utrzymującego się od wielu miesięcy nieobsadzonego stanowiska, a także przebywaniem przez jednego z policjantów na rocznym urlopie rodzicielskim. W wyniku tej sytuacji obniżył się procentowy udział policjantów w służbie patrolowej, nastąpił spadek ujawnionych sprawców przestępstw, a także spadła liczba ujawnionych wykroczeń. Podjęcie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] tego rozstrzygnięcia było oparte o potrzeby służby. Zmierzało do zapewnienia właściwej realizacji zadań w zakresie poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie działania tej jednostki organizacyjnej Policji.
Wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, takie uzasadnienie powyższej kwestii przez organ odwoławczy jest wystarczające. Jak już wskazano, prowadzenie polityki kadrowej z punktu widzenia potrzeby obsady poszczególnych stanowisk służbowych i dokonywania przesunięć kadrowych należy do poszczególnych komendantów w zakresie podległych im struktur organizacyjnych. Umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Policję, taki dobór kadr, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Celowość i słuszność polityki kadrowej organów Policji nie podlega ocenie sądów administracyjnych. Policjant, podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby w Policji musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie oraz na związane z tym konsekwencje, które nie zawsze są zgodne z jego oczekiwaniami i wizją pełnienia służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego policjanta. W sytuacji, gdy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych przez Wydział Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], zaistniała potrzeba wzmocnienia stanu kadrowego tej jednostki o [...] P.K. – policjanta posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, przeszkodą do uwzględnienia jego słusznego interesu, przejawiającego się w tym, aby nadal pełnić służbę na stanowisku referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] był interes służby, w tym przypadku interes tożsamy z interesem społecznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wykonał także wskazania zawarte w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku w kontekście wykazania równorzędności omawianych stanowisk służbowych w zakresie warunków służby. W sprawie jest bowiem niesporne, że stanowisko służbowe, na które [...] P.K. został mianowany pod względem zaszeregowania, stopnia służbowego, uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego jest identyczne do dotychczas zajmowanego.
Zauważyć należy, iż ustawa o Policji nie zawiera definicji pojęcia "stanowiska równorzędnego". Przyjmuje się, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym. "Równorzędny" oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.).
Dla wyjaśnienia cech równorzędności stanowiska służbowego w Policji znaczenie mają następujące regulacje zawarte w:
- § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jaki powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r., nr 123, poz. 857 ze zm.), z którego wynika, że równorzędność stanowisk jest utożsamiana z występowaniem tej samej grupy zaszeregowania,
- § 2 pkt 14 lit. a-e zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013r. poz. 50 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że warunki służby określa dokument – karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań.
Przedstawione wyżej elementy, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, zgodnie ze wskazaniami Sądu, porównując warunki służby na stanowisku referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z warunkami służby na stanowisku referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] stwierdził, że ze względu na specyfikę i zakres realizowanych działań przez policjantów pionu prewencji oraz kryminalnego nie można było dokonać bezpośredniego ich porównania, gdyż specyfika zadań służbowych realizowanych na omawianych, równorzędnych etatowo stanowiskach, jest różna i różne są sposoby ich realizacji. Porównanie zadań i obowiązków referenta w służbie kryminalnej i prewencyjnej zawsze będzie prowadzić do stwierdzenia istniejących odmienności. W związku z tym ustalił tylko, że na obu w/w stanowiskach zadania służbowe są wykonywane: w systemie zmianowym, zarówno w porze dziennej, jak i nocnej, w terenie oraz pomieszczeniach biurowych, w naturalnym oświetleniu, niekiedy przy sztucznym świetle, w wymuszonej pozycji ciała oraz w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. Warunki te wpisane są do karty opisu stanowiska jako warunki normalne. Jednocześnie wyjaśnił, że w karcie opisu stanowiska referenta Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] nie zostały wyszczególnione wszystkie okoliczności służby tak jak w opisie stanowiska referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Określono je bowiem łącznym opisem "praca w warunkach normalnych". W związku z tym przyjął, że warunki na tym stanowisku były takie, jak opisane wyżej. W konsekwencji uznał, że podane wyżej elementy wyczerpały pojęcie równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez [...] P.K. i stanowiska, na które został mianowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż w tej sprawie organ odwoławczy nie wykazał równorzędności stanowisk służbowych w kontekście warunków służby, jest nietrafne. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł bowiem, że zawarte w powołanym wyżej rozkazie personalnym stwierdzenia dotyczące niemożności dokonania bezpośredniego porównania dotyczą wyłącznie zadań i obowiązków referenta w służbie kryminalnej i prewencyjnej, a nie warunków służby. Pominięcie tego elementu skutkowało nieprawidłowym przyjęciem naruszenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Warunki służby są bowiem czymś innym, niż zakresy czynności służbowych, nazywanych zamiennie zadaniami lub obowiązkami służbowymi. W przedmiotowej sprawie warunki służby na omówionych wyżej stanowiskach zostały przez organ odwoławczy szczegółowo przedstawione, a ich analiza pozwoliła na przyjęcie, że także w tym zakresie te stanowiska służbowe były równorzędne. Oznacza to, że dokonana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ocena równorzędności stanowisk, przy uwzględnieniu treści art. 153 P.p.s.a., oparta na elementach uposażenia, stopniu etatowym i warunkach służby w kontekście art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, była prawidłowa.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wprawdzie jak już wyżej wskazano pojęcie "równorzędności stanowisk" nie zostało w ustawie o Policji zdefiniowane, to jednak uznać należy, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na tle art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wykładnia tego przepisu, przyjmująca, że równorzędne są stanowiska, które przy tym samym stopniu etatowym i uposażeniu mają porównywalne (podobne) w większości zakresy czynności służbowych (przedmiotowo i co do rezultatu), przy czym podobieństwo powinno istnieć także w kwestiach związanych z przedmiotem i rezultatem tych czynności, potencjalnymi kwalifikacjami policjanta, jego stażem pracy, doświadczeniem, dotychczasową współpracą z organami procesowymi, przeszkoleniem, podporządkowaniem, podwładnością, samodzielnością stanowiska, wykonywaniem czynności pod nadzorem, ścieżką możliwego awansu – jest błędna. W sposób nieuprawniony rozszerza bowiem elementy tego pojęcia poza cel, jaki ma realizować ten przepis.
W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, okazały się zasadne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.). Przyjął, że w niniejszej sprawie organy Policji obu instancji w dostateczny sposób rozważyły i w uzasadnieniach rozkazów personalnych wykazały zasadność i prawidłowość ich wydania. Przedmiotowe rozkazy personalne nie naruszają prawa. Ocena skarżącego dotycząca stanu faktycznego, odmienna od organów Policji, jak również jego subiektywne poczucie krzywdy, nie mogły być w tej sprawie – badanej przez Sąd wyłącznie pod względem legalności, a nie celowości – uwzględnione.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).