I OSK 1282/21

I OSK 1282/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 826/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-04
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136 ust. 1 i 2, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 826/20 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 826/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Aktem notarialnym z dnia 30 września 1975 r. Rep. A Nr [...] K. P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomości położone w K. u zbiegu ulic [...] i [...], stanowiące niezabudowaną działkę nr [...] o pow. 3.254 oraz działkę nr [...] o pow. 3.323 - zabudowaną willą "[...]" (aktualnie stanowiąca działkę nr [...]), za kwotę 1.116.632 zł. Nabycia ww. nieruchomości dokonano na cele użyteczności publicznej określone w art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na potrzeby Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy.
Następnie, na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1975 r. [...], przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Fabryce [...] w Warszawie (dalej jako "[...]"), z przeznaczeniem na urządzenie pensjonatu dla jej pracowników.
Umową z dnia 15 maja 1985 r. zawartą pomiędzy [...] a Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]" w K. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" z przeznaczeniem na cele uzdrowiskowe.
Wnioskiem z dnia 23 lipca 1991 r. K. P. wystąpiła o zwrot "obu działek lub przynajmniej jednej z nich".
Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] marca 1994 r. orzekł o zwrocie na rzecz K. P. niezabudowanej działki nr [...] o powierzchni 3524 m2.
Pismem z dnia 15 marca 1994 r. skierowanym do Dyrekcji [...] z podpisem urzędowo poświadczonym K. P. oświadczyła, że ani teraz ani później nie będzie rościła jakichkolwiek roszczeń w stosunku do P.P. "[...]" dotyczących pozostałej części nieruchomości pod nazwą [...]. Następnie w dniu 21 marca 1994 r. ponownie złożyła oświadczenie tej treści, ale przed notariuszem.
Decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] na podstawie art.2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdzono nabycie przez P.P. " [...]" w K. użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego działkę nr [...] w K. oraz nieodpłatne nabycie własności budynku posadowionego na tej działce.
W dniu 9 sierpnia 2002 r. adw. J. W., jako pełnomocnik K. P. zażądał rozpoznania wniosku o zwrot zabudowanej działki nr [...], który to wniosek w jej imieniu poparł, uchylając się od skutków prawnych jej poprzednich oświadczeń.
Starosta P., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako "ugn"), decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o zwrocie na rzecz H. K. (córki K. P. - zmarłej w 2005 r.) zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3.255 m2, obr. [...] (dawna działka nr [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz zobowiązał H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 384.429 zł oraz kwoty 598.389 zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości, łącznie 982.818 zł. Kwota ta została rozłożona na 10 rat płatnych przez okres 10 lat.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Sp. z o.o., podnosząc m.in., że w zaskarżonej decyzji wadliwie przyjęto, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że Starosta P. w wydanej decyzji zupełnie pominął kwestię oceny skutków prawnych oświadczenia woli K. P., w którym zrzekła się roszczenia o zwrot nieruchomości. Zdaniem Wojewody w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien rozstrzygnąć, czy córka wnioskodawczyni H. K. posiada w chwili obecnej legitymację do dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Należy ocenić skuteczność prawną oświadczenia złożonego przez K. P. przed notariuszem W. O.- S. z dnia 21 marca 1994 r. Według Wojewody organ I instancji niedostatecznie ocenił kwestię dotyczącą niezagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z celem wywłaszczenia.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła H. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi H. K., wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując, że w ocenianym postępowaniu organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji interesu prawnego [...] Sp. z o.o.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 wnieśli H. K. oraz [...] Sp. z o. o.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2040/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. wyrok z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/13, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję nr [...] z dnia [..] grudnia 2010 r., bowiem w ocenie Sądu [...] Sp. z o. o. z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie miało interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a tym samym do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...].
Pismem z dnia 16 maja 2017 r. H. K., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], w części dotyczącej zobowiązania jej do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2017 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. orzekającej o zwrocie na rzecz H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.
Pismem z 6 grudnia 2017 r. H. .K., wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 21 marca 1994 r., Rep. A nr [...] złożone przed notariuszem przez dawną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości - K. P. o zrzeczeniu się roszczeń do części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Zarówno Starosta P., jak też Wojewoda Mazowiecki pominęli kwestię oceny skutków prawnych oświadczenia woli K. P., w którym zrzekła się roszczenia o zwrot nieruchomości, a powyższa okoliczność rodzi wątpliwość, czy jedyna następczyni prawna K. P., jej córka H. K., posiada legitymację do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, Wojewoda Mazowiecki powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia w całości nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. orzekającej o zwrocie na rzecz H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. 598.389 zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że budynek na przedmiotowej działce w chwili przejmowania go przez Skarb Państwa był w bardzo złym stanie technicznym. P.P. [...] dokonując remontu nie tylko zapobiegło całkowitemu zniszczeniu obiektu, lecz także przywróciło mu dawny wygląd zewnętrzny. Stosownie do art.139 ugn nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Z powyższego przepisu wynika, że osobie, która uzyskała zwrot nieruchomości nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, co w niniejszej sprawie sprowadzałoby się do przywrócenia takiego stanu willi [...], jaki był w chwili przejęcia przez Skarb Państwa, czyli z przeciekającym dachem, powybijanymi szybami w oknach, zniszczonymi schodami itp.., a więc w stanie, który mógłby zagrażać bezpieczeństwu użytkowników. Odnosząc się do kwestii zbadania na jaki cel była wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość organ stwierdził, że kwestia ta została ustalona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2010 r. Odnosząc się do kwestii rozważenia stwierdzenia nieważności z urzędu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zrzeczenie się przez K. P. roszczenia o zwrot, organ uznał to za niecelowe, gdyż na mocy aktu notarialnego umowy przeniesienia własności z dnia 1 lutego 2019 r. H. K. zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz E. O. Zaszły zatem, w ocenie organu, nieodwracalne skutki prawne. Wojewoda analizując podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione art. 156 § 1 k.p.a. nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. 598.389 zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.
Pismem z 19 września 2019 r. H. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2019 r., wskazując, że nie zgadza się z przyjętą przez organ I instancji wykładnią art. 140 ust. 4 ugn.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ, po przytoczeniu treści art. 140 ust. 1 i ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ugn, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nawiązał do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 lutego 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., stanowiącego podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z ww. operatem z dnia 10 lutego 2010 r. wartość nieruchomości wynosiła według stanu na dzień 30 września 1975 r. (data wywłaszczenia) - 2.826.571 zł, natomiast według stanu z dnia 31 stycznia 2010 r. - 3.424.960 zł. Tym samym biegły ustalił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości w okresie od daty wywłaszczenia do daty zwrotu wzrosła o 598.389 zł. Zdaniem organu analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ww. operacie szacunkowym z dnia 10 lutego 2010 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. wskazała, iż na dzień wywłaszczenia tj. 30 września 1975 r. zużycie techniczne budynku znajdującego się na wywłaszczonym gruncie wynosiło 73,24 %, zaś w dniu 31 stycznia 2010 r. wynosiło ono jedynie 39,86 %. Natomiast jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego do zmniejszenia zużycia technicznego budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do wzrostu jej wartości doszło w wyniku przeprowadzonych przez [...] w Warszawie oraz przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prac remontowych, polegających m.in. na ogrodzeniu nieruchomości siatką, naprawie dachu, wymianie stropów i schodów na żelbetonowe, zbiciu starych tynków, wykonaniu orynnowania, izolacji pionowej, instalacji elektrycznej, nowych tynków, nowej elewacji i stolarki i częściowym wykonaniu instalacji wodnokanalizacyjnej i c.o.
Organ wskazał następnie, że zgodnie z przeważającym stanowiskiem prezentowanym obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości, które powiększają wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego może obejmować wyłącznie te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Jeżeli wartość nieruchomości zostanie zwiększona nakładami, które nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, to zwiększenie tej wartości nie jest uwzględniane przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Mając to uwadze organ uznał, że Starosta P. orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości zbadał jedynie kwestię realizacji celu wywłaszczenia, natomiast ocena czy nakłady na nieruchomość poczynione zostały w ramach dążenia do realizacji celu wywłaszczenia nie stanowiła przedmiotu postępowania zwrotowego. Mając na uwadze wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że nakłady poczynione na wywłaszczoną nieruchomość, a w szczególności na znajdującą się na niej willę "[...]" związane były z realizacją celu wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż aby móc wykorzystać przedmiotową nieruchomość zarówno na urządzenie pensjonatu dla pracowników [...], jak i na cele uzdrowiskowe niezbędny był remont znajdującej się na niej willi. Natomiast zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym próba realizacji celu publicznego wywłaszczenia, jeżeli nawet zakończyła się fiaskiem lecz poczynione zostały określone nakłady może spowodować zwiększenie się wartości nieruchomości i wpłynąć na wysokość odszkodowania zwracanego podmiotowi publicznemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2658/17), a zatem, zdaniem organu, bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność, iż cel wywłaszczenia finalnie nie został zrealizowany. Organ ponadto podniósł, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu swojej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. słusznie wskazał, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że H. K. kwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę odszkodowania. Świadczy o tym m.in. pismo odwołującej się z dnia 15 kwietnia 2010 r. zawierające prośbę rozłożenia na "maksymalnie długie raty" kwoty wyliczonej do zwrotu za przedmiotową nieruchomość oraz okoliczność, że H. K. nie wniosła odwołania od ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Organ podkreślił, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Organ podniósł, że wzruszenie decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. 598.389 zł w sytuacji, gdy nie można wykazać ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, stałoby w sprzeczności z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 kpa. Zdaniem organu brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem Wojewoda Mazowiecki słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. K., zaskarżając ją w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, podzielając stanowisko organu odwoławczego. Sąd I instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie wynika, jak wskazał organ nadzoru, iż nakłady poczynione na wywłaszczoną nieruchomość, a w szczególności na znajdującą się na niej willę "[...]" związane były z realizacją celu wywłaszczenia. Nie ulegało bowiem wątpliwości, iż aby móc wykorzystać przedmiotową nieruchomość zarówno na urządzenie pensjonatu dla pracowników [...], jak i na cele uzdrowiskowe niezbędny był remont znajdującej się na niej willi. Zakres wykonanych prac zarówno przez [...] jak i następnie przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] został szczegółowo opisany. Stan nieruchomości został również odzwierciedlony w dokumentacji fotograficznej (zarówno z okresu zarządu [...], jak i z chwili przekazania skarżącej).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy pozostała okoliczność, iż cel wywłaszczenia finalnie nie został zrealizowany. Ta okoliczność stanowiła bowiem podstawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, której konsekwencją jest rozliczenie nakładów.
Ponadto Sąd zauważył, że H. K. nie kwestionowała ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty odszkodowania, a w szczególności, że nie kwestionowała operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z 10 lutego 2010 r., w którym wysokość tego odszkodowania została wskazana oraz w którym zostały wymienione nakłady poczynione przez [...] i [...]. H. K. nie złożyła odwołania od tej decyzji w tym zakresie, nie przedstawiła kontroperatu, które te wyliczenia by podważał. Co więcej w piśmie z 15 kwietnia 2010 r. zawarła prośbę o rozłożenie na "maksymalnie długie raty" kwoty wyliczonej do zwrotu za przedmiotową nieruchomość.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy, a przy wydaniu decyzji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Zarzuty skargi natomiast sprowadzają się do kwestii, które powinny być poddane ocenie w postępowaniu odwoławczym w ramach kontroli instancyjnej, w postępowaniu zwykłym i wynikają z odmiennej oceny materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego nie wskazuje, aby przepis art. 140 ust. 2 ugn został naruszony. Odszkodowanie zostało ustalone i zwaloryzowane zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Mechanizm waloryzacji jest zaś zagadnieniem z zakresu wyceny nieruchomości, a żadne przepisy z tego zakresu nie zostały wskazane jako naruszone.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył adwokat Ł. O., jako pełnomocnik H. K., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której zastosowaniu podlegał art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.,
2. art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, a to art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2004 r.. Nr 261, poz. 543 z późn. zm., dalej jako "ugn") w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie miedzy wywłaszczeniem, a zwrotem były nakładami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia i jako takie muszą być uwzględnione przy obliczaniu wysokości odszkodowania, które winno zostać zwrócone przez Skarżącą Skarbowi Państwa, co z kolei doprowadziło do:
3. naruszenia art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego sprawy przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego błędną ocenę, prowadzącą do uznania, że wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie miedzy jej wywłaszczeniem, a zwrotem były celowymi nakładami remontowymi, - podejmowanymi przez [...] celem umożliwienia korzystania z nieruchomości przez pracowników [...], które doprowadziło do:
b. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji i brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., w zaskarżonej części ("Decyzja Starosty'"), pomimo rażącego naruszenia przez przedmiotową decyzję przepisów materialnoprawnych tj. art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 543 z poźn. zm., dalej jako "ugn") w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to naruszenie skutkuje jej nieważnością,
c. naruszenia art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i lakoniczne, niepełne uzasadnienie decyzji uniemożliwiające ustalenie jakie przesłanki i tok myślenia doprowadziły organ do rozstrzygnięcia sprawy
Z związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1. przyjęcie skargi do rozpoznania,
2. zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Ministra, jak również poprzedzającej jej decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
3. ewentualnie, o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
4. zwrot kosztów niniejszego postępowania i postępowania przed Wojewódzkim sądem administracyjnym, w tym kosztów wpisu sądowego od skargi (200 zł) i od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.
W uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami Sądu I instancji, iż zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii, które powinny być poddane ocenie w zwykłym postępowaniu odwoławczym, gdyż wynikają z odmiennej oceny materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jednoznacznie wynika, że znaczna cześć nakładów poniesiona została już po upływie 10 lat i po zmianie celu użytkowania nieruchomości z celu wywłaszczenia (urządzenie pensjonatu dla pracowników [...] w Warszawie) na cel nieobjęty decyzją o wywłaszczeniu (cel uzdrowiskowy realizowany przez inne podmioty niż [...] tj. [...] sp. z o.o., a następnie - [...]). Zdaniem skarżącej na każdym etapie niniejszego postępowania fakt ten jest zupełnie pomijany. Skarżąca kasacyjnie zauważa, że przepis art. 140 ust. 4 ugn należy interpretować ściśle, bowiem przepis ten stanowi, iż powiększenie lub zmniejszenie odszkodowania winno następować o kwotę równą różnicy (zwiększenia lub zmniejszenia) wartości nieruchomości na skutek dokonania nakładów będących następstwem realizacji celu wywłaszczenia, a nie wszelkich nakładów dokonanych po dacie wywłaszczenia a przed zwrotem nieruchomości. Skarżąca twierdzi, iż nakłady poczynione przez ówczesnych właścicieli nieruchomości zmierzały nie do realizacji celu wywłaszczenia, a do sprzedaży nieruchomości na rynku komercyjnym. Skarżąca stwierdziła, że brak dokonania elementarnej oceny dowodów i ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla dokonania subsumpcji tego stanu faktycznego pod przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i będące jego konsekwencją ewidentne naruszenie prawa materialnego należy uznać za rażące naruszenie przepisów, uprawniające do stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji.
Pismem z dnia 15 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Na powyższą skargę kasacyjną nie wpłynęła odpowiedź organu.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, czyli oparta została na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe zostały ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do istoty sporu. A spór ten sprowadza się w istocie do wykładni art.140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o zwrocie nakładów poniesionych na nieruchomość, nie zgadzając się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie między wywłaszczeniem, a zwrotem były nakładami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia i jako takie muszą być uwzględnione przy obliczaniu wysokości odszkodowania, które winno zostać zwrócone przez skarżącą Skarbowi Państwa.
Z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z treści skargi i ze skargi kasacyjnej nie wynikają konkretne zarzuty podważające prawidłowość wyliczenia nakładów przypadających do rozliczenia. Skarżąca kasacyjnie podnosi natomiast, że znaczna część nakładów poniesiona została po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia i po zmianie – według niej – celu wywłaszczenia i z tego wywodzi rażące naruszenie art.140 ust.4 ugn.
Co do tej kwestii rozważania należy poprzedzić przypomnieniem, że w wyniku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części dochodzi między podmiotem publicznoprawnym a osobą uprawnioną do wzajemnego zwrotu tego, co było przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu. Osoba uprawniona do zwrotu nieruchomości zobowiązana jest do zwrotu odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Poza zwrotem odszkodowania rozliczeniu podlega również wartość zwracanej nieruchomości a to zgodnie z art. 140 ust. 4 ugn. Przepis ten stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s.337). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych" (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107).
Tego warunku nie spełnia art. 140 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo jego znaczenie budziło poważne wątpliwości. W orzecznictwie powstała rozbieżność poglądów, która odnosi się do związku, jaki powinien zachodzić między nakładami poczynionymi na wywłaszczoną nieruchomość, a realizacją celu jej wywłaszczenia. Czy na wysokość zwracanego Skarbowi Państwa odszkodowania przez byłego właściciela nieruchomości w przypadku jej zwrotu, wpływ będą miały jedynie takie nakłady na nieruchomość, które dokonane zostały dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też także te, które żadnego związku z powyższym celem nie miały lub też zostały poniesione po upływie okresu, przewidzianego w art.137 ust.1 ugn.
Interpretacja art. 140 ust. 4 ugn w orzecznictwie sądów administracyjnych zrodziła dwa nurty orzecznicze. Według pierwszego z nich przy obliczaniu wysokości odszkodowania należy uwzględnić wzrost wartości nieruchomości wynikający z działań na nich podjętych (por. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 303/11; 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1812/11; 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 288/12; 22 listopad 2019 r., sygn. I OSK 697/19; 3 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1232/17, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). W argumentacji na rzecz tego poglądu wskazuje się, że z zestawienia art. 140 ust. 4 ugn i art. 139 ugn wynika, iż dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz podmiotu publicznoprawnego zobowiązanego do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej niezagospodarowanej na cele wywłaszczenia, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny tej nieruchomości przyjmując jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Ustawodawca wyłączył z elementów wyceny nieruchomości jedynie skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4 ugn). Tym samym, zgodnie z dyrektywą wykładni literalnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że ustawodawca nie wyłączył zmian zaistniałych na nieruchomości zwracanej w postaci dokonanej na niej nakładów po dniu wywłaszczenia. Z art. 140 ust. 4 ugn wynika, że nakłady będące efektem bezpośrednich działań na nieruchomości podlegają rozliczeniu w omawianym trybie. Świadczy o tym sformułowanie zawarte w powyższym przepisie: "w razie zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości". Niemożność żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, o której mowa w art. 139 ugn, oznacza, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości. Gdyby jednak wykonywanie tego prawa własności przez podmiot publicznoprawny nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, to właśnie dlatego nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Podnosi się, że wniosek o zwrot nieruchomości nie jest odpowiednikiem zgłoszenia w drodze cywilnoprawnej roszczenia o wydanie nieruchomości posiadanej przez nieuprawnionego, którego działania po takim zgłoszeniu mogą być uznane za posiadanie w złej wierze, co powoduje ograniczenie odpowiedzialności przy wynagrodzeniu poczynionych przez niego nakładów po dniu zgłoszenia roszczenia. Nakłady poczynione na nieruchomości po złożeniu wniosku o jej zwrot nie stają się zatem nakładami w złej wierze, lecz są wynikiem wykonywania uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1232/17; analogicznie M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 1029 i n., wyd. 6, Warszawa 2020). Nie ma uzasadnienia systemowego, aby porównywać instytucję prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia z konstrukcją zwrotu nakładów w prawie cywilnym. Podstawy odjęcia własności i zwrotu nakładów na nieruchomość w obu tych konstrukcjach są całkowicie odmienne, zatem poszukiwanie paraleli pomiędzy tymi konstrukcjami i próba wyciągania z konstrukcji prawa cywilnego wniosków per analogiam - w odniesieniu do konstrukcji art. 140 ust. 4 ugn - są nieuzasadnione. Postępowanie o zwrot jest prowadzone bardzo często po kilkudziesięciu latach od daty wywłaszczenia. Wielokrotnie grunt wywłaszczony na rzecz państwa jest obecnie własnością jednostki samorządu terytorialnego. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji innych obiektów, co powodowało ulepszenie nieruchomości, np. poprzez jej uzbrojenie lub budowę infrastruktury. W takim stanie faktycznym, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 ugn, należy oceniać, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawnego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stałoby w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określonym w art. 139 ugn Ponadto rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności - i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu - podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego właściciel, który otrzymuje z powrotem nieruchomość ponosi koszt rozliczenia wartości własności, jaką otrzymuje (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 986, nb 5).
Według natomiast drugiego stanowiska, brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami, niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. np. wyroki NSA z dnia: 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11; 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1367/19; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13). Prezentując ten pogląd wskazuje się, że przepis art. 140 ust. 4 ugn nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 ugn oraz art. 137 ugn, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych.
Jak zatem wynika z powyższego przepis art.140 ust.4 ugn podlega różnej wykładni, a zatem nie jest jasny i jednoznaczny. Jak już na wstępie wskazano ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd zgodnie z którym rażąco można naruszyć przepis jednoznaczny i jasny w swej treści. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2022 - komentarz, stan prawny: 1 stycznia 2022 r.).
Już tylko z tej przyczyny zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.140 ust.4 ugn. w zw. z art. 136 ust.1 i 2 ugn w zw. z art. 64 ust.2 i art.21 ust.2 Konstytucji ( tj. zarzut pkt 3 b skargi kasacyjnej), nie mógł być uwzględniony.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca oczekiwała od organu ustalenia, które nakłady związane były z celem wywłaszczenia i sprawdzenia, które z nich zostały dokonane po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia. Stąd formułuje pod adresem organów zarzuty "braku dokonania elementarnej oceny dowodów i ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla dokonania subsumpcji tego stanu faktycznego pod przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia." Tak uzasadnione, postawione zarzuty wynikają z braku zrozumienia instytucji wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a., jak słusznie zwrócił na to uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, podlega podobnym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Zarzuty, które można skutecznie podnosić w postępowaniu zwykłym nie mogą odnieść skutku w nadzwyczajnym toku weryfikacji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., w którym skarżąca kasacyjnie podnosi, iż oddalenie skargi nastąpiło poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego błędną ocenę, prowadzącą do uznania, że wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie między jej wywłaszczeniem, a zwrotem były celowymi nakładami remontowymi. Zarzuty te sprowadzają się do podważania przez skarżącą dokonanych ustaleń odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości oraz (co za tym idzie) niewłaściwej, jej zdaniem, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nie powiązała jednak wskazanych przepisów z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie wykazywała w skardze kasacyjnej rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych we wskazanych przepisach k.p.a., a przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej ( art.183 §1 p.p.s.a.).
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Sąd I instancji wykazał prawidłowo czym kierowały się organy przy wydaniu, podważanej przez skarżącą, decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że organy ustaliły jednoznacznie stan faktyczny sprawy, przedstawiły okoliczności wydania decyzji, nie pomijając istotnych elementów, a przede wszystkim faktu, że od decyzji Starosty P. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości skarżąca nie wniosła odwołania, a z akt postępowania wynika, że nie kwestionowała operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. z 10 lutego 2010 r., w którym wysokość tego odszkodowania została wskazana oraz w którym zostały wymienione nakłady poczynione przez [...] i [...], zużycie budynku wyliczono jako 39,86 %, podczas, gdy w momencie wywłaszczenia tj. 30 września 1975 r., określono je na poziomie 73,24 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy wykazały, posiłkując się dokumentacją techniczną, a także fotografiami przedmiotowej nieruchomości, iż dokonano naprawy budynku znajdującego się na tej nieruchomości w postaci: ogrodzenia nieruchomości siatką, naprawie dachu, wymianie stropów i schodów na żelbetonowe, zbiciu starych tynków, wykonaniu orynnowania, izolacji pionowej, instalacji elektrycznej, nowych tynków, nowej elewacji i stolarki, częściowym wykonaniu instalacji wodnokanalizacyjnej i c.o., były to nakłady powodujące zwiększenie wartości nieruchomości, na co wskazuje operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 lutego 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., przy czym skarżąca nie podważała zawartych w operacie wyliczeń, zaś w piśmie z 15 kwietnia 2010 r. zawarła prośbę o rozłożenie na "maksymalnie długie raty" kwoty wyliczonej do zwrotu za przedmiotową nieruchomość. Z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość H. K. wystąpiła dopiero po dokonaniu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz E. O.
W związku z powyższym również zarzut naruszenia art. 3 §1 i art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.( zarzut pkt 3 c skargi kasacyjnej), należy uznać za bezzasadny.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a, przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, w której zastosowaniu podlegał art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a, wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak, odpowiednio, zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Za niezasadny należało także uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 140 ust. 4 ugn w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 ugn w zw. z 64 ust. 2 oraz art. 21 i art. 2 Konstytucji RP, w którym skarżąca podnosiła, że oddalenie skargi nastąpiło poprzez uznanie, iż wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie miedzy wywłaszczeniem, a zwrotem były nakładami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia. Przede wszystkim nie powiązano wskazanych przepisów ze stosownymi przepisami dotyczącymi wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Ponadto w sytuacji, gdy istnieje ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zaskarżona w części dotyczącej zwrotu i ustalenia zbędności nieruchomości, czynienie rozważań dotyczących realizacji celu wywłaszczenia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, tak samo jak okoliczność zrzeczenia się przez matkę skarżącej przed notariuszem roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
W tych okolicznościach sprawy, gdy nie wykazano ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji stałoby w sprzeczności z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a także strona przeciwna nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.