I OSK 861/21

I OSK 861/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 642/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-15
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., M. P. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 642/19 w sprawie ze skargi B/ M., M. P. i P. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 stycznia 2019 r. nr DO.8.6613.143.2017.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 642/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę B. M., M. P. i P. S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z 28 stycznia 2019 r. nr DO.8.6613.143.2017.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
I. naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
(i) naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") pozostające w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1641, ze zm., dalej: "p.u.s.a."), poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie skargi na decyzję organu wskutek wydania orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem bez zbadania całokształtu okoliczności sprawy, co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi;
(ii) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu skargi dotyczącego wykładni art. 8 ust. 6 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie orzekania decyzją przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej: Prezydium WRN) z 5 marca 1964 r. nr SW.IV/2/148/63/718 - Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa", "ustawa z dnia 12 marca 1958 r."), co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi;
(iii) naruszenie art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie iż przepis ten nie ma zastosowanie do osób, co do których organ wnioskujący o wywłaszczenie posiadał wiedzę o ich miejscu zamieszkania, co skutkowało uznaniem, że osoby te uznano za prawidłowo powiadomione o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym na podstawie obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń i uznaniu, że w postępowaniu nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.");
(iv) naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, iż osoby których miejsce pobytu nie jest znane to takie osoby, co do których organ wnioskujący o wywłaszczenie posiadał wiedzę o ich miejscu zamieszkania, co skutkowało uznaniem, że osoby te uznano za prawidłowo powiadomione o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym i uznaniu, że w postępowaniu nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;
(v) naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, że brak obecności biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w sytuacji, gdy biegły w opinii nie ustalił wszystkich przesłanek zastosowania przepisu art. 8 ust. 6 pkt. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. nie ustalił kto jest właścicielem wywłaszczanej nieruchomości, co nie pozwoliło na ustalenie czy właściciel posiada na terenie gminy inne nieruchomości
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
(i) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że pod pojęciem całość gruntu należy rozumieć wszystkie nieruchomości położone w tej samej miejscowości, niezależnie od tego, że stanowią one odrębne nieruchomości, co prowadziło do błędnego zastosowania art. 8 ust. 6 pkt. 3 zamiast art. 8 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a zatem wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa;
(ii) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że pod pojęciem całość gruntu należy rozumieć wszystkie nieruchomości należące do bliżej nieznanych osób, będących spadkobiercami nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, co prowadziło do błędnego zastosowania art. 8 ust. 6 pkt. 3 zamiast art. 8 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a zatem wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa;
(iii) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie, że naruszenie obowiązku przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych nie miało wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy nie został ustalony krąg osób uprawionych do odszkodowania, co było niezbędną przesłanką do ustalenia, czy w sprawie zachodzi zastosowanie art. 8 ust. 6 pkt. 1 lub 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.- a zatem nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa;
(iv) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania, które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony związane z zapewnieniem jej czynnego udziału nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, o zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z 29 maja 2024 r. Skarżąca kasacyjnie B. M. poinformowała o śmierci Skarżącego kasacyjnie M. P.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 18 stycznia 2023 r. Repertorium A nr [...] spadkobiercami zmarłego M. P. są B. P., I. P. i Y. K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona niezasadna.
Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, orzeczeni dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Na wstępnie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2275/17, źródło CBOSA). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, źródło CBOSA).
Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, źródło CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, źródło CBOSA).
Niezasadnie Sądowi zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. pozostające w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a., poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie skargi na decyzję organu wskutek wydania orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem bez zbadania całokształtu okoliczności sprawy, co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki nie zostały przez Skarżących kasacyjnie podważone. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09 (źródło CBOSA), przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca, co pozostaje kwestią bezsporną. Uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17, źródło CBOSA). Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie jest ani ogólnikowe, ani lakoniczne. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna zasadności podniesionego zarzutu upatruje w odmiennej, od przyjętej przez Sąd Wojewódzki, ocenie materiału dowodowego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez Skarżących kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co prawidłowości, rzetelności i wnikliwości przeprowadzonej przez ten sąd oceny zebranego materiału dowodowego. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego niezasadnie Sądowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu skargi dotyczącego wykładni art. 8 ust. 6 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi.
Ponadto z przepisów prawa, których naruszenie zarzucili Skarżący wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wymienione przepisy prawa, wobec ich treści oraz funkcji, mogłyby – najogólniej rzecz ujmując – stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21, źródło CBOSA). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby Skarżący wykazali zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś oddalając skargę z całą pewnością również nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargą kasacyjną.
Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przekazane wraz ze skargą akta administracyjne są kompletne i pozwalają na dokonanie kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie skargi na decyzję organu.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 57a p.p.s.a. dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, a zatem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17; 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2946/16, źródło CBOSA). Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowoadministracyjnej decyzji. Wyniki tej kontroli nie doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju i uchylenia wydanej przez niego decyzji. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Minister zbadał wszechstronnie sprawę i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto za zasadne uznał należy stanowisko organu nadzoru, że kontrolowana decyzja z 5 marca 1964 r. (w zaskarżonej części) nie naruszała rażąco przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również nie dopatrzono się w niej pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wykazała aby było inaczej. Kontrola ta została przeprowadzona na podstawie akt sprawy, a skarga kasacyjna, w istocie gołosłownie wskazuje na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.
Nie doszło do naruszenie art. 16 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię. Ocena zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). Dlatego należy wskazać, że w ustawie z 1958 r. zasadą była jednoczesność orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości. Osobą taką był przede wszystkim właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli było znane lub posiadacza, jeżeli nie była nim osoba ujawniona w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów a osoby właściciela nie można ustalić. Zgodnie z art. 15 ust. 3 do wniosku należało ponadto dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo jeżeli nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub księga ta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów stwierdzającego prawo własności. W świetle powyższego, w sytuacji gdy nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą, jako właściciela nieruchomości należało wskazać osobę ujawnioną w księdze wieczystej, albowiem ustawa określała jako właściciela osobę która była wpisana w księdze wieczystej, choćby nim w rzeczywistości nie była.
Poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość posiadała księgę wieczystą, w której na dzień wydania decyzji odszkodowawczej wpisany był J. P.. Jego następcy prawni nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla).
Jak wynika z akt archiwalnych, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy oraz decyzja zostały przesłane zostało ono bezpośrednio do spadkobierców byłego właściciela nieruchomości J. P., tj. M. P. i J. P., oraz ogłoszone w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, zgodnie z przepisami ustawy, pomimo tego pozostali spadkobiercy zmarłego właściciela nie przystąpili do postępowania. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej należy wskazać, że z mocy prawa dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze. Poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości należało dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na podstawie obowiązującego ówcześnie art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) domniemywano, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Należy wskazać, że jakkolwiek w dacie wydawania decyzji odszkodowawczej zakończone było już postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. P., to ich następcy prawni nie ujawnili swojego prawa własności, i to pomimo, że zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), przepis art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. W świetle tych regulacji, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta. Ponadto M. P. w piśmie z 12 września 1963 r., wystosowywanym do wnioskodawcy wywłaszczenia w odpowiedzi na ofertę dobrowolnego zbycia gruntu, wskazała m.in., że poza nią nie ma innych spadkobierców nieruchomości. Skoro spadkobiercy, ustaleni przez sąd powszechny i legitymujący się postanowieniem o nabyciu spadku, praw swoich nie ujawnili oraz nie poinformowali o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym organu, to postawiony zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie może być skuteczny.
Ponadto ze znajdującej się z kolei na zawiadomieniu adnotacji wynika, że zostało ono wywieszone od 26 listopada 1963 r. do 17 grudnia 1963 r. Z powyższego wynika, że choć zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie doręczono pozostałym spadkobiercom J. P. - synom C. P. i J. P., to uznać należy, że zostali oni powiadomieni w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu 26 listopada 1963 r. Taki tryb zawiadamiania o wszczęciu postępowania przewidziany był w art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy w stosunku do osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie było znane. Również należy zauważyć, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na datę 13 kwietnia 1963 r. jako jej właściciel nadal wpisany był J. P. W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące okoliczności, że organ wywłaszczeniowy zaniechał ustalenia spadkobierców byłego właściciela, tym bardziej, że M. P. w piśmie z 12 września 1963 r., stwierdziła, iż poza nią nie ma innych spadkobierców nieruchomości. Wobec powyższego postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy nie może być skuteczny.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nawet gdyby uznać, że zasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu któregoś ze spadkobierców zmarłego właściciela, to brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić ewentualnie podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj., art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, że brak obecności biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w sytuacji, gdy biegły w opinii nie ustalił wszystkich przesłanek zastosowania przepisu art. 8 ust. 6 pkt. 3 ustawy, tj. nie ustalił kto jest właścicielem wywłaszczanej nieruchomości, co nie pozwoliło na ustalenie czy właściciel posiada na terenie gminy inne nieruchomości. Wbrew zarzutom Skarżących kasacyjnie, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenie prawa, którego Skarżący kasacyjnie upatrują w tym, że jej zdaniem decyzja będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru nie została oparta na opinii biegłego, a sam biegły nie został przesłuchany na rozprawie.
W myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zwierać szczegółowe uzasadnienie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Zauważyć także należy, że z uwagi na treść powyższego przepisu, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie.
W niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto nie może ujść uwadze, że z treści protokołu rozprawy z dnia 5 grudnia 1963 r. wynika, że udział w niej wziął przedstawiciel wnioskodawcy oraz współwłaścicielka nieruchomości – M. P., która nie wyraziła zgody na cenę nieruchomości ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym, co jednoznacznie wskazuje, że zapoznała się z jego treścią. Także z protokołu rozprawy nie wynika aby chciała ona zadać pytanie biegłemu bądź miała wątpliwości czy zastrzeżenia do sporządzonego operatu. M. P. również nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania. W tej sytuacji brak przesłuchania biegłego na rozprawie, a nawet brak udziału biegłego w rozprawie nie ma znaczenia prawnego. Zatem przedmiotowe naruszenie prawa trafnie uznano za niespełniające cechy rażącego, bowiem nie wykazano, że powołane uchybienie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.
W aktach archiwalnych znajduje się opinia sporządzona 16 grudnia 1962 r. przez biegłego sądowego w zakresie szacowania nieruchomości rolnych i leśnych okręgu Sądu Wojewódzkiego w [...]- F. P., zawierająca wycenę gruntu przedmiotowej nieruchomości. Biegły dysponował zatem fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządził opinię, ponadto był uprawniony do jej sporządzenia i nie ma podstaw do uznania, że sporządził ją nieprawidłowo. Podstawę prawną ustalenia stawki odszkodowania za grunt stanowiły przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczane grunty w mieście lub osiedlu (Dz.U. Nr 5, poz. 35), zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335) oraz uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 października 1962 r. w sprawie podwyższenia podstawowej ceny sprzedażnej 1 ha gruntów państwowych (Dz. Urz. WRN w [...] nr 9, poz. 48). Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Natomiast stosownie do ww. zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. oraz uchwały Prezydium WRN w [...] z 29 października 1962 r. biegły przyjął stawkę 4,32 zł za 1 m² [(3,60 zł + (3,60 zł x 0,20 %)]. Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni poprzez wysokość stawki 4,32 zł (594 m² x 4,32 zł = 2.566,08 zł). Bezzasadny jest również zarzut zastosowania błędnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, tj. art. 8 ust. 6 pkt 3 zamiast art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość stanowiła część gruntów, których współwłaścicielami byli spadkobiercy J. P.. Zatem zachowany materiał dowodowy nie potwierdza, aby w sprawie istniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, zatem wskazywane wyżej przepisy nie zostały w sposób kwalifikowany naruszone.
Odnosząc się zatem do kwestii udziału biegłego w procesie ustalania wysokości spornego odszkodowania, zauważyć należy, co prawidłowo odnotowały zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, że ustalenie wysokości odszkodowania polegało na przeprowadzeniu nieskomplikowanych działań matematycznych sprowadzających się do przemnożenia wyrażonej w metrach kwadratowych powierzchni wywłaszczanej nieruchomości przez obowiązujące w obrocie nieruchomościami stawki. Charakter stawek tych wskazywał na ich z góry ustaloną wartość, która nie podlegała zmianie ze względu na czynniki, które obecnie mają wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. W tym ujęciu stawki te miały charakter "cen urzędowych", w związku z czym ówczesna opinia biegłego co do wartości nieruchomości i należnego odszkodowania nie miała waloru opinii wynikającej z wiadomości specjalnych w takim znaczeniu, jakie przypisywane jest temu wyrażeniu obecnie. Niezmienność stawek przy braku zmiany wielkości wywłaszczanej nieruchomości powodowała, że zmianie nie ulegało należne odszkodowanie, a zatem oparcie się w rozpoznawanej sprawie na opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a nie sporządzonej w toku postępowania przez biegłego powołanego przez organ, nie powodowało zmiany wysokości tej wartości. Oznacza to, że naruszenie przepisów dotyczących procedury ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie miało waloru rażącego naruszenia przepisów prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu przepisów prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji można mówić nie wtedy, gdy naruszenie przepisów jest oczywiste i bezdyskusyjne, ale wtedy, gdy jego skutki gospodarcze lub społeczne nie są możliwe do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21, źródło CBOSA).
Ponadto, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2180/21, źródło CBOSA).
W tym stanie rzeczy brak podstaw by przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwe zastosowanie. Nie mogły również znaleźć akceptacji zarzuty naruszenia prawa procesowego skoro kwestionowany wyrok uwzględniał w istotnym dla sprawy zakresie ustalenia poczynione na podstawie akt sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.