I OSK 1277/22

I OSK 1277/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 360/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-25
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1, pkt 1 i pkt 3, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 360/21 w sprawie ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 360/21, po rozpoznaniu skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, w punkcie 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 30 grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1951 r. nr GM/TW/20989/51 – w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w punkcie 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 4. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. A. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 2 stycznia 2020 r. A. A. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1951 r. nr GM/TW/20989/51 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. "[...]", ozn. rej. hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 września 2021 r., A. A. zarzucił organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaznaczył, że organ uzyskał akta własnościowe w lutym 2020 r., w związku z czym mógł wydać stosowne rozstrzygnięcie. Kolejne czynności podjęte zaś zostały dopiero w lipcu 2021 r. Organ wystąpił wówczas do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie dokumentów oraz zawiadomił strony o przewidywanym zakończeniu postępowania do 30 września 2021 r. Na dzień złożenia skargi stosowne rozstrzygnięcie nie zostało wydane.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa o zmianie K.p.a.", postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Pismem z 30 września 2021 r. poinformowano strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu. Zdaniem Sądu, w sprawie miało miejsce prowadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, po wpłynięciu 2 stycznia 2020 r. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 31 sierpnia 1951 r., organ podjął czynności mające na celu jego rozpoznanie. Pismem z 17 stycznia 2020 r. zwrócono się do Prezydenta m.st. Warszawy o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, które otrzymano 13 lutego 2020 r. Następnie o nadesłanie koniecznych informacji i dokumentów zwrócono się pismem z 6 sierpnia 2020 r. do Urzędu m.st. Warszawy Biura Geodezji i Katastru. Kolejne czynności podjęte zostały w kwietniu 2021 r. - akta sprawy przekazano geodecie, celem sporządzenia opinii dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 13 kwietnia 2021 r. zwrócono się ponadto o niezbędne dokumenty do Urzędu m.st. Warszawy Biura Geodezji i Katastru. Stosowna opinia geodezyjna sporządzona została 11 maja 2021 r.
Zdaniem Sądu I instancji, powyższe okoliczności świadczą, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uzasadniona. Minister Rozwoju i Technologii, wbrew obowiązkom określonym w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Pomiędzy kolejnymi działaniami zachodziły kilkumiesięczne przerwy. Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania złożonej skargi (25 lutego 2022 r.) wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego nie został załatwiony i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy.
Ponadto, odnosząc się do twierdzeń organu, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem Ministra jest wydanie stosownej decyzji, która podlegać będzie kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania z mocy prawa, z uwagi art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., nie oznacza, że organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Jak wskazał Sąd I instancji, dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, jak również kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.
Sąd I instancji uznał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że pomimo przekroczenia terminów, organ podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Terminy określone w K.p.a. nie zostały zaś znacznie przekroczone.
Sąd I instancji nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", i w tej części skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1, 2 oraz 4 oraz zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, że postępowania spełniające określone w nim warunki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymaga wydania przez organ decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy stało się niedopuszczalne;
2. art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z 30 grudnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 31 sierpnia 1951 r., podczas gdy postępowanie prowadzone z tego wniosku zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
3. art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że obowiązkiem organu jest wydanie decyzji stwierdzającej, czy spełniły się przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji – co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, a organy administracji są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa;
4. art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że organ może umorzyć w formie decyzji postępowanie, które wcześniej zostało umorzone z mocy prawa;
5. art. 158 § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że sama konieczność zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji w tym zakresie, podczas gdy organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, co oznacza że musi istnieć przepis mogący stanowić podstawę prawną do wydania takiej decyzji;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez:
1. wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., o czym organ poinformował w piśmie z 30 września 2021 r.;
2. uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, to jest od oceny na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
2. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania, o czym poinformowano w piśmie z 30 września 2021 r., i braku podstaw do jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej;
3. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. przez niezasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 30 grudnia 2019 r., podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym w dacie orzekania przez Sąd I instancji nie było możliwe wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie;
4. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez sformułowanie lakonicznego, niejasnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, brak zrozumiałego przedstawienia argumentacji Sądu I instancji oraz wskazania przepisów, na których się oparł;
5. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru sprawy, a która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1, 2 oraz 4 i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, toczące się postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. z mocy prawa, bez konieczności jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności bez potrzeby wydania decyzji, na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. O umorzeniu postępowania organ poinformował strony, zgodnie z ogólną zasadą informowania wynikającą z art. 9 K.p.a. (pismem z 30 września 2021 r.). Umorzenie postępowania z mocy prawa skutkuje zakończeniem postępowania "na równi z wydaniem w sprawie decyzji prawomocnej", a ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych, służących do zanegowania skutku umorzenia postępowania.
Wbrew poglądowi Sądu I instancji, po 16 września 2021 r. organ nie może kontynuować rozpoznawania wniosku "w taki sposób jak gdyby dokonane na podstawie art. 2 ust. 2 umorzenie postępowania nie nastąpiło".
Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną organ, ze względu na lakoniczność uzasadnienia wyroku, interpretacja stanowiska zajętego przez Sąd jest znacznie utrudniona. W szczególności, "Sąd zaniechał dostatecznego wyjaśnienia i jasnego sformułowania czy w jego ocenie mogło w przedmiotowej sprawie dojść do umorzenia postępowania z mocy prawa, jakie skutki wiązałyby się z ewentualnym umorzeniem, z czego wywodzi przypisywany organowi obowiązek wydania decyzji, jaki przepis miałby być podstawą wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, jeżeli natomiast brak jest takiego przepisu, to czy mamy do czynienia z luką w prawie uzasadniającą zastosowanie analogii i jakie przepisy należałoby w tym przypadku zastosować".
W ocenie organu, obowiązek wydania decyzji odnoszącej się do przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa może wynikać jedynie z przepisu prawa, a takiego przepisu nie można wskazać. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 158 § 1 K.p.a. Za podstawę do wydania decyzji nie można też uznać art. 105 § 1 K.p.a.
Zdaniem organu, Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność, powinien skontrolować stanowisko organu, dokonując analizy akt sprawy i stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę.
Sąd I instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, a organ przewlekle prowadzi postępowanie.
W odpowiedzi, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wedle norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, przepis art. 104 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. zobowiązują organ do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie wniosku z 30 grudnia 2019 r. oraz oddzielnej decyzji w sprawie wniosku z 13 września 2021 r. (stanowiącego modyfikację wniosku z 30 grudnia 2019 r.). Wobec postępowania, które zostało umorzone z mocy prawa, organ musi wydać deklaratoryjną decyzję administracyjną. Uzupełniając (modyfikując) wniosek, skarżący wniósł o potraktowanie wniosku z 30 grudnia 2019 r. jako zawierającego żądanie w sprawie stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z 1951 r. z naruszeniem prawa (w szczególności gdyby organ uznał, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.) – na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia roszczeń tytułem odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną.
Dlatego też, postępowanie toczące się w chwili wejścia w życie przepisów ustawy o zmianie K.p.a., w których strona domaga się stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa lub formułuje takie żądanie jako jedno z wielu żądań, nie podlega umorzeniu z mocy prawa, a obowiązkiem organu jest jego dalsze prowadzenie. Nawet jeżeli uznać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uległo umorzeniu z mocy prawa (z czym skarżący się nie zgadza), to Minister Rozwoju i Technologii jest zobowiązany do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z 1951 r. z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie.
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o przewlekłości Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.
Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).
Analogiczny pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Podnoszona natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że niektóre osoby, pełniące funkcje publiczne, zajmują inne stanowisko niż to, które przyjmuje orzecznictwo, nie mogła mieć w tym przypadku skuteczności prawnej.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do stron informacji zawartej w piśmie z 30 września 2021 r. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1951 r. nr GM/TW/20989/51 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. "[...]", ozn. rej. hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. W momencie orzekania przez Sąd I instancji (25 lutego 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., zarówno postawiony samodzielnie, jak i w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 158 § 1, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 158 § 1 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.
Niezasadne okazały się także zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a, a także zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w związku z art. 153 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd przyznał, że wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie wskazuje formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak nie może to oznaczać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika też, że Sąd I instancji zgadza się z zarzutem strony skarżącej o przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym wszczętym z jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1951 r. nr GM/TW/20989/51, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy kolejnymi działaniami organu zachodziły kilkumiesięczne przerwy, co nie pozwala na przyjęcie, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Sąd zaznaczył przy tym, że przewlekłości organu nie usprawiedliwiają takie okoliczności jak stopień skomplikowania sprawy, czy konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i jego analiza. Sąd zasadnie stwierdził, że od chwili wystosowania do strony pisma z 30 września 2021 r. brak jest jakichkolwiek czynności organu do dnia wniesienia skargi i dalej, aż do dnia wyrokowania. Sąd uznał jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy, a terminy określone w K.p.a. nie zostały znacznie przekroczone. Sąd wyjaśnił przy tym, odwołując się do orzecznictwa sądowadministracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca.
Akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd Wojewódzki charakteru i podstawy prawnej decyzji, która powinna zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem A. A.a z 2 stycznia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 sierpnia 1951 r. nr GM/TW/20989/51 nie wpływał na treść wyroku. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny.
Zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej dotyczył także pkt 4 wyroku WSA z 20 grudnia 2022 r. zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tym niemniej w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu stanowiącego podstawę ustalenia kosztów w postępowaniu sądowym, a który został – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - naruszony. Brak ten nie został także sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż nie podano żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Można jedynie przypuszczać, że objęcie zakresem zaskarżenia również rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego stanowiło konsekwencję kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do pozostawania organu w bezczynności w niniejszej sprawie.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 20123 r. poz. 1935).