I OSK 1274/23

I OSK 1274/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1331/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 30 § 4, art. 149 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § pkt 1 a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
§ 68
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1331/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. nr DP-III.025.1.61.2021.PM/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1331/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 lutego 2022 r. nr DP-III.025.1.61.2021.PM/22 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii (dalej też Minister) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 9 grudnia 2021 r. o odmowie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego orzeczeniem nr 46 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 11 lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, ogłoszonego w Monitorze Polskim z 1950 r., nr 86, poz. 1072, w zakresie obejmującym l.p. 4, l.p. wykazu 73: "Cegielnia - [...] - [...] - [...] ". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że legitymację procesową do występowania z takim wnioskiem posiada tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział. Taki interes w przedmiotowym postępowaniu posiada właściciel ww. przejętego na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której było ono zorganizowane legitymujący się prawem własności do niego w dacie bezpośrednio poprzedzającej nacjonalizację, bądź w przypadku śmierci właściciela - osoby fizycznej - wszyscy jego sukcesorzy, którzy wykażą się prawomocnymi postanowieniami spadkowymi oraz udokumentują tytuł prawny do tego mienia przysługujący ich poprzednikowi prawnemu. W tym kontekście wnioskodawca [...] nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających w sposób bezpośredni prawo własności do przedsiębiorstwa oraz nieruchomości. Wykazał wcześniejsze prawo własności (z czasu nacjonalizacji) i wskazał, że następcami prawnymi [...] (właściciel przedsiębiorstwa), zmarłego 14 stycznia 1957 r. w [...] - Izrael, w zakresie nieruchomości położonych na terenie Polski są: córka [...] oraz wnuczka [...] ([...]) [...] ([...]) z d. [...], a także odpis umowy sprzedaży udziałów w spadku z dnia 30 sierpnia 2021 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], na mocy której [...] - zbyła na rzecz [...] wszelkie posiadane przez nią prawa do masy spadkowej oraz roszczenia i prawa dziedziczone po [...] vel [...]. [...] oraz po [...]. Zdaniem Ministra, dokumenty te nie potwierdzają posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, uprawniającego do zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd uznał, że nabywca praw wchodzących w skład spadku po [...], poprzednim właścicielu Cegielni [...] w Aleksandrowie Kujawskim jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Minister odmawiając wszczęcia postępowania wznowieniowego naruszył zatem m. in. art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz, 2000, z późn. zm., dalej "Kpa") w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. art. 922 § 1, art. 1051 i art. 1053 - ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm., dalej: "Kc") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący - [...] posiada interes prawny do zainicjowania postępowania wznowieniowego dotyczącego orzeczenia Nr 46 Ministra Przemysłu Lekkiego z 11 lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "Cegielnia [...] - [...] - [...] - [...]" - z tytułu nabycia, na podstawie umowy sprzedaży, udziału w spadku po dawnych właścicielach znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, podczas gdy prawidłowa ocena powyższego zagadnienia powinna prowadzić do zaaprobowania stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu i oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 30 § 4 Kpa w zw. z art. 149 § 3 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 922 § 1 Kc, art. 1051 Kc i art. 1053 Kc poprzez błędne ustalenie, że [...] przysługuje prawo do żądania wznowienia postępowania zakończonego ww. orzeczeniem nacjonalizującym przedsiębiorstwo, podczas gdy zbycie udziału spadkowego po właścicielach znacjonalizowanego mienia nie mogło skutkować przeniesieniem na nabywcę prawa do inicjowania przedmiotowego postępowania wznowieniowego, ponieważ prawo to nie ma charakteru majątkowego i stanowi wyłącznie nadzwyczajny środek zaskarżenia, a przyjęcie za prawidłowe ustaleń Sądu w tym zakresie prowadziłoby de facto do nabycia w drodze umowy cywilnej uprawnienia strony do wszczęcia administracyjnego postępowania, podczas gdy nie przewidują tego przepisy Kpa;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16 poz.62), poprzez wadliwą ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym bezpodstawne ustalenie przez Sąd uchybień organu stanowiących podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, z pominięciem istotnej dla sprawy okoliczności podnoszonej przez organ w zaskarżonym postanowieniu - uchybienia terminu przez skarżącego do wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego, o jakim mowa ww. przepisie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. - podczas gdy okoliczność ta uzasadnia odmowę wznowienia postępowania i stanowi jedną z podstaw zaskarżonego postanowienia, a co za tym idzie ewentualne naruszenia przepisów, których dopatrzył się Sąd I instancji w orzeczeniu organu są bezprzedmiotowe w kontekście przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c; wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaskarżonego orzeczenia wskazanych przez Sąd w ponownie rozpatrywanej przez organ sprawie - obiektywnie nie wpłynie na wynik sprawy, który będzie tożsamy z orzeczonym w zaskarżonym postanowieniu (odmowa wznowienia postępowania);
3. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj. do okoliczności uchybienia terminu przez skarżącego do wznowienia postępowania, o jakim mowa w § 68 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu i znacząco utrudnia jego wykonanie przez Ministra.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego rozpoznania z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który autor skargi kasacyjnej wiąże z brakiem poprawnej kontroli Sądu I instancji kwestii nie przyznania skarżącemu przez organy administracyjne statusu strony postępowania i w konsekwencji nieprawidłowym przyznaniu tego statusu przez Sąd.
Za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 922 § 1 Kc, art. 1051 Kc i art. 1053 Kc poprzez błędne ustalenie, że [...] przysługuje prawo do żądania wznowienia postępowania zakończonego ww. orzeczeniem nacjonalizującym przedsiębiorstwo. Sąd Wojewódzki tym samym – jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie Minister – naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem uznał, iż w rozpoznawanej sprawie [...] jest legitymowany do żądania wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie uchylił zaskarżone postanowienie.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptuje stanowisko wyrażone w tym względzie przez autora skargi kasacyjnej, znajdujące swoje potwierdzenie w judykaturze. Legitymowanie się prawem do udziału w spadku nie uprawnia jego właściciela do żądania wznowienia postępowania zakończonego spornym orzeczeniem nacjonalizującym przedsiębiorstwo. "Nabycie udziału w spadku, mocą umowy cywilnoprawnej, nie mogło spowodować nabycia statusu strony niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż – generalnie – w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe zbycie statusu strony. Następcy prawni dotychczasowej strony wstępują jedynie do toczących się postępowań administracyjnych, które dotyczą praw zbywalnych i dziedzicznych (art. 30 § 4 k.p.a.).", zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1703/20, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Nabycie udziałów w spadku po dawnym właścicielu przedsiębiorstwa nie przeniosło na nabywcę żadnych roszczeń związanych z omawianą nacjonalizacją przedsiębiorstwa, gdyż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16 poz.62) - takiej możliwości nie przewidywały.
"Wykreowanie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej roszczenia, pozwalającego na weryfikację działania władzy publicznej przeprowadzającej reformę rolną, nastąpiło w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów konstytucyjnych ze względu na cel, jakiemu to roszczenie winno służyć. Przyznanie kolejnym nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), obecnie nie prowadzi jednak do realizacji takiego celu." - zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r. I OSK 2328/20, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zacytowana teza dotyczy wprawdzie reformy rolnej, dekretu i wywłaszczenia nieruchomości, jednakże przede wszystkim dotyka sfery nabycia udziału w spadku spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości i związanym z tym brakiem uprawnienia do wstąpienia w prawa byłego właściciela w postępowaniu administracyjnym, a jako taka w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w okolicznościach rozpoznawanej sprawie - jest odpowiednio aktualna także w kwestii nabycia udziału w spadku po spadkobiercy byłego właściciela przedsiębiorstwa przejętego na własność Państwa, na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), oraz związanych z tym praw do wszczęcia postępowania i udziału w postępowaniu administracyjnym (zob. m. in. uchwały NSA z dnia: 26 listopada 2001 r. sygn. akt I OPK 19/01; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. T. Woś, J. Zimmermann, Instytucje administracyjne postępowania jurysdykcyjnego w zakresie prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, [w:] Przewodnik do systemu postępowań administracyjnych. Pod redakcją J. Filipka, Kraków 1975, s. 52–64; K. Sobieralski, Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., I OSK 2034/20, Państwo i Prawo 2023, nr 11, s. 162–171).
A zatem nabycie udziału w spadku mocą umowy cywilnoprawnej nie mogło spowodować i nie spowodowało nabycia statusu strony niniejszego postępowania administracyjnego. Tym samym zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie Ministrem, że skarżący nie ma uprawnienia do wszczęcia i wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem nr 46 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 11 lipca 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, ogłoszonego w Monitorze Polskim z 1950 r., nr 86, poz. 1072, w zakresie obejmującym l.p. 4, l.p. wykazu 73: "Cegielnia [...] - [...] - [...] - [...]". Skarżący, który nabył na mocy umowy udziały w spadku - posiada interes faktyczny (a nie prawny), który nie stanowi podstawy potraktowania go jako strony na gruncie art. 28 k.p.a.
Na koniec wskazania wymaga, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych wymagane jest stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie ewentualnego wpływu naruszenia na wynik sprawy, co w przypadku przepisu regulującego elementy uzasadnienia jest dość wątpliwe. W orzecznictwie przyjęto, że przepis ten tylko wyjątkowo i w określonych sytuacjach, może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Okoliczności te nie występują w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się bowiem do nieskutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj. do okoliczności uchybienia terminu przez skarżącego do wznowienia postępowania, o jakim mowa w § 68 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu i znacząco utrudnia jego wykonanie przez Ministra wyjaśnić należy, że w pierwszej kolejności w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie czy wniosek pochodzi od strony postępowania, a dopiero w następnej kolejności czy został wniesiony w terminie. Tym samy Sąd nie miał obowiązku odnoszenia się do tego zarzutu - sprawa w opinii Sądu I instancji miała bowiem wrócić do organu administracyjnego do ponownego rozpoznania, a organ który zna swoje obowiązki dokonałby z całą pewnością zbadania również terminu. Aczkolwiek nic nie stało na przeszkodzie wyjaśnienia również kwestii terminu, jest to jednak kwestia już nieaktualna w świetle dokonanej analizy związanej z brakiem legitymacji [...] do wznowienia postępowania.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. czyli jak w pkt II wyroku.