I OSK 1272/24

I OSK 1272/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1329/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1993
art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1329/23 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr SKO.A1./4112/114/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 listopada 2022 r. nr GOPS.SŚ.532.27.757.2022.FA; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz L. L. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1329/23 oddalił skargę L. L. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2023 r. nr SKO.A1./4112/114/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy.
Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletnich dzieci: L. C. i E. C. w okresie od dnia 1 października 2022 r. do dnia 30 września 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następuje na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1993 z późn. zm., dalej "p.o.u.a."). Organ dodał, że zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej "k.r.o.") - to rodzice są przedstawicielami dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Skarżący nie był ani rodzicem obu ww. dziewczynek, ani też uprawnionym do ich reprezentowania jako ich opiekun prawny. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia 13 czerwca 2021 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w [...], III Wydział Rodzinny i Nieletnich, na czas trwania postępowania dotyczącego ograniczenia/zawieszenia władzy rodzicielskiej wobec małoletnich oraz umieszczenia ich w rodzinie zastępczej, powierzył skarżącemu wykonywanie pieczy na ww. małoletnimi. Sąd nie pozbawił jednak władzy rodzicielskiej matki małoletnich, ani władzy tej nie zawiesił. W związku z tym to matka małoletnich była przedstawicielem ustawowym małoletnich uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Uzasadniając prawidłowość przyjętej interpretacji ww. przepisów, organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 369/07.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podało, że Sąd Rejonowy [...] w [...], III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt [...] orzekł o przysposobieniu pełnym małoletnich E. C. i L. C. przez skarżącego, z tym że matka małoletnich wniosła apelację i obecnie toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Krakowie (sprawie nadano sygnaturę akt [...]). Jednocześnie, wyrokiem zaocznym Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt [...] zasądził od ojca dzieci alimenty w kwocie po 500 zł, płatne do rąk matki. W ocenie Kolegium to matka małoletnich była ich przedstawicielem ustawowym, uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na podstawie art. 15 ust. 1 p.o.u.a., ponieważ sąd opiekuńczy ani nie pozbawił, ani nie zawiesił jej władzy rodzicielskiej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 p.o.u.a. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. skarżący wyjaśnił, że znajdujący się w aktach sprawy wyrok z dnia 7 stycznia 2014 r. sygn. akt [...] zasądzał alimenty na rzecz dziewczynek od ich biologicznego ojca, a nie od skarżącego. Skarżący nie wnosił o zmianę tego wyroku, ponieważ do dnia rozprawy nie uzyskał skutecznego orzeczenia o przysposobieniu dzieci. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jedna z córek, po uzyskaniu pełnoletności, uzyskuje świadczenia na mocy art. 15 ust. 1 p.o.u.a. Pełnomocnik skarżącego podkreślił również, że w 2021 r. skarżący dysponował postanowieniem o przyznaniu opieki nad dziećmi. Jednakże, kiedy skarżący składał wniosek o powierzenie opieki to nie wystąpił o zmianę wyroku zaocznego z dnia 7 stycznia 2014 r. zasądzającego alimenty od biologicznego ojca do rąk matki.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w jego ocenie, skarga nie mogła zostać uwzględniona ponieważ skarżący nie był formalnie uprawniony do żądania alimentów na rzecz małoletnich od ich biologicznego ojca.
W ocenie Sądu, aby móc skutecznie domagać się przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego – niewystarczającym jest wskazanie, że jest się do tego uprawnionym w rozumieniu art. 15 ust. 1 p.o.u.a., ale koniecznym jest wykazanie, że dysponuje się tytułem wykonawczym w przedmiocie należnych alimentów i egzekucja tych alimentów jest bezskuteczna. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, bezspornie, jedynym tytułem wykonawczym zasądzającym alimenty na rzecz uprawnionych małoletnich od ich biologicznego ojca (a więc – nie skarżącego) był wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt [...]. Wyrok ten zasądzał alimenty na rzecz małoletnich córek – płatne do rąk matki dzieci, tj. A. L. (pkt I wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucono obrazę prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 p.o.u.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracyjne są związane zawartym w wyroku sądu oznaczeniem osoby, do rąk której mają być wypłacane świadczenia alimentacyjne, co w przypadku złożenia wniosku o wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez inną osobę niż wskazana we wspomnianym wyroku wyłącza możliwość uwzględnienia wniosku, podczas gdy zawarte w wyroku zasądzającym alimenty wymienienie przedstawiciela ustawowego małoletniego nie jest elementem tytułu wykonawczego i nie jest wiążące dla organów, które powinny samodzielnie badać umocowanie wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę świadczeń.
Mając na względzie powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważenia wymaga, że złożony środek odwoławczy nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z jej art. 9 ust. 1, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Stosownie natomiast do art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego.
Należy zauważyć, że co do zasady przedstawicielami ustawowymi dziecka są jego rodzice, którzy sprawują na nimi bieżącą pieczę. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 k.r.o., zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
W realiach niniejszej sprawy powyższa zasada nie ma zastosowania, bowiem skarżący nie jest biologicznym ojcem małoletnich (na dzień wydawania decyzji) – E. C. i L. C. (obecnie już pełnoletnia). W 2009 r. skarżący zawarł związek małżeński z ich matką – A. L. Biologiczny ojciec dzieci, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt [...], został pozbawiony władzy rodzicielskiej nad małoletnimi. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] orzekł o zasądzeniu od biologicznego ojca małoletnich alimenty w kwocie po 500 zł (łącznie 1000 zł) miesięcznie płatne do rąk matki – A. L. Z akt sprawy wynika ponadto, że ze związku małżeńskiego skarżącego i A. L. pochodzi jedno dziecko – M. L. (ur. [...] marca 2010 r.). Z biegiem czasu w małżeństwie pojawił się problem alkoholowy. Skarżący podjął skuteczną walkę z nałogiem, natomiast jego małżonka nie. Porzuciła ona córki i popadła w długi. W lutym 2021 r. Gminny Zespół Interdyscyplinarny ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie przy GOPS w [...] skierował do Sądu Rejonowego [...] w [...] wniosek o wgląd w sytuację małoletnich dzieci, poddając pod rozwagę Sądu potrzebę ustanowienia nadzoru kuratora nad rodziną. W konsekwencji Sąd Rejonowy, postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt [...] wszczął z urzędu postępowanie o ograniczenie władzy rodzicielskiej wobec małoletnich. W maju 2021 r. skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w [...] z wnioskiem o orzeczenie przysposobienia pełnego nierozerwalnego małoletnich córek. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2021 r. na czas trwania postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej uregulował sposób roztoczenia pieczy nad małoletnimi w ten sposób, że powierzył jej wykonywanie skarżącemu. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] orzekł przysposobienie pełne małoletnich przez skarżącego. Od powyższego orzeczenia A. L. złożyła apelację. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. Sąd Okręgowy w Krakowie uchylił w całości ww. postanowienie i oddalił wniosek o przysposobienie przyjmując, że aczkolwiek dobro dzieci przemawia za przysposobieniem, brak zgody A. L. czyni przysposobienie niemożliwym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że matka dzieci nie utrzymuje z nimi żadnego kontaktu, nie łoży również na ich utrzymanie, to skarżący zaspokaja wszelkie ich potrzeby dzieci, jedynie on pozostaje w kontakcie ze szkołami, do których dzieci uczęszczają, jedynie on dba o ich zdrowie, chodzi do lekarzy. Matka dzieci porzuciła je. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w dniu 13 marca 2024 r. znaleziono zwłoki A. L. W konsekwencji, w Sądzie Rejonowym [...] w [...] został złożony wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie ustanowienia opiekuna dla małoletniej (E. C.) w osobie skarżącego. Druga z córek zmarłej żony była już w tym czasie pełnoletnia.
Przy tak ustalonym stanie sprawy wskazania wymaga, że w ocenie zarówno organów orzekających w sprawie, jak i Sądu I instancji, skarżący nie może ubiegać się o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego bowiem nie dysponuje on tytułem wykonawczym w przedmiocie należnych alimentów, których egzekucja jest bezskuteczna. Z wyroku zasądzającego alimenty wynika natomiast, że świadczenia są płatne do rąk matki. Sąd I instancji podkreślił, że wyrok ten nie został zmieniony. W ocenie Sądu wynika to również z brzmienia art. 15 ust. 1 p.o.u.a., bowiem skarżący nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do żądania przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa, uniemożliwiając, tak jak w niniejszej sprawie, wypłatę świadczeń w przypadku, kiedy biologiczny ojciec został pozbawiony praw rodzicielskich i nie płacił alimentów na dzieci, natomiast ich przedstawiciel ustawowy - matka małoletnich porzuciła córki, nie interesując się ich losem - nie ma żadnego interesu (a wręcz jest to z nim sprzeczne) w złożeniu wniosku o wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wobec powyższego, w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów małoletnich należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 15 ust. 1 cyt. ustawy. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób, które mogą złożyć wniosek o wypłatę świadczeń, jedynie do przedstawicieli ustawowych.
Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (zob. W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Nie bez znaczenia pozostaje również wstęp do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stosownie do którego: "Uważając, że dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny, konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji (...)".
Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, która sprawuje pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem w świetle powyższych regulacji prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc w tym przypadku skutecznego dochodzenia należnych dzieciom świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pozbawienie dzieci dostępności do wnioskowanych świadczeń stanowi istotne naruszenie praw wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania, za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię art. 15 ust. 1 p.o.u.a., której rezultatem jest ograniczenie dostępności do należnych dzieciom świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższe działanie organów nie uwzględnia bowiem faktu sprawowania przez skarżącego bieżącej pieczy nad dziećmi, podjęcia się przez niego w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dzieci, zapewnienia im bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki, a co cechuje w normalnych warunkach działanie przedstawiciela ustawowego dziecka.
Zauważenia wymaga, że istotnie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tą rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Ponadto podkreśla się także, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15).
W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie i sprawnie". Na uwagę w zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której wywiedziono, że: "w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, że większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzić przez inne rodzaje wykładni (...). Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie (...). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy". O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, w której zawarto pogląd, zgodnie z którym: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu który wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej". Pogląd powyższy został utrzymany również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dowód czego można przywołać uchwałę z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd wprost wskazał, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie wskazano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99. W tym kontekście należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na szczególną rolę jaką w systemie prawa odgrywają zasady konstytucyjne, reguła interpretacji norm prawnych zgodnie z Konstytucją należy do najważniejszych i najbardziej podstawowych reguł wykładni (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 111-113). Nie ulega wątpliwości, że nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę kasacyjną, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał, że unormowania te winny być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ograniczenia w dostępności do tych świadczeń na podstawie wskazanej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka.
Sąd dostrzegł nadto, że literalna wykładnia art. 15 ust. 1 p.o.u.a. zaprezentowana przez orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, narusza także art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, które stanowią, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Statuują one zatem zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Jakkolwiek nie budzi zastrzeżeń możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo różnicowanie, aby było dopuszczalne, winno opierać się o jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. W niniejszej sprawie sprowadzałoby to się do odmówienia małoletnim przysługujących im świadczeń tylko z tego powodu, że ich faktyczny opiekun (skarżący) nie jest ich przedstawicielem ustawowym. Podkreślenia wymaga, na co zwrócono uwagę już co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem okoliczność śmierci A. L. nastąpiła już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, że małoletnie, na skutek utraty matki oraz całkowitego braku zainteresowania biologicznego ojca, tym bardziej potrzebują wsparcia i pomocy ze strony Państwa. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad trójką dzieci (w tym dwojgiem, których nie jest biologicznym ojcem), co dodatkowo wzmacnia argumentację za koniecznością udzielenia rodzinie pomocy ze strony Państwa.
W oparciu o powyższe wywody, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego w imieniu dzieci, nad którymi sprawuje pieczę.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka.