I OSK 1271/23

I OSK 1271/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 662/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-02-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 106 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 662/22 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/6297/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 662/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/6297/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej E.T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "SKO") zaskarżając go w całości oraz podnosząc zarzut:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 - dalej w skrócie "u.ś.r."), wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy, a organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz U. z 2023 r. poz. 259 – dalej w skrócie: p.p.s.a.), wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a brak zatrudnienia Skarżącej spowodowany był, przynajmniej w części, innymi okolicznościami niż konieczność sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 80, a także art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przesłanka faktyczna "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia" oceniania być może jedynie przez pryzmat składanych przez wnioskodawcę deklaracji o potencjalnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności historii dotychczasowej aktywności zawodowej strony, świadczącej o jej realnej, a nie jedynie deklarowanej gotowości do podjęcia zatrudnienia;
4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 oraz art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym ograniczeniu zakresu, w jakim orzekające organy mogą i muszą dokonywać oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuprawnionym zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania organowi naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca, oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania w sprawie wyrażonej nim normy;
5. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 106 § 1, art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd, w miejsce zanegowanej oceny organu orzekającego w sprawie, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji;
6. powyższe naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego.
SKO wniosło o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
2. obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.
Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Kolegium zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z prawidłowo interpretowanym i stosowanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia (lub jego niepodejmowanie) musi wynikać wprost, bezpośrednio i jedynie z faktu sprawowania koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji świadczenia wskazanego w tym przepisie, jakim jest przyznanie pomocy osobom, które rzeczywiście nie mogą podjąć pracy zarobkowej li tylko z tej przyczyny, że sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, które potrzebują takiego wsparcia, choć obiektywnie rzecz biorąc, zatrudnienie takie mogłyby i chcą podjąć. Związek między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być zatem bezpośredni i ścisły (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Ol 211/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1392/22, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 grudnia 2022 r., IV SA/Wr 423/22). O jego istnieniu mowa być może jedynie wówczas, gdy sam wnioskodawca, obiektywnie rzecz biorąc, gotów jest do podjęcia zatrudnienia, co z kolei determinowane jest jego osobistymi przymiotami (wiek, stan zdrowia, dotychczas przejawiana wola podjęcia zatrudnienia manifestowana określonym zachowaniem, np. wykonywaniem, czy poszukiwaniem pracy zanim wystąpiła konieczność sprawowania opieki, staraniami o zdobycie kwalifikacji lub ich podniesienie).
Zarzucono Sądowi I instancji błędną interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie normy wyrażonej przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tej jej części, która uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zauważono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje na cechy opieki, która stanowi warunek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka ta charakteryzowana być musi poprzez, po pierwsze, ścisły związek z potrzebami osoby niepełnosprawnej, na które art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje (konieczna stała lub długotrwała opieka lub pomoc innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji), a po drugie, skutek do jakiego prowadzi, a jest nim wykluczenie aktywności zawodowej opiekuna.
W konsekwencji, nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka, która:
- nie jest konieczna, a zatem, wykracza poza niezbędne do zaspokojenia potrzeby niepełnosprawnego, czy też obejmuje potrzeby, które przy zachowaniu przez osoby zobowiązane do alimentacji obiektywnej miary staranności mogłyby być zaspokojone w inny sposób niż poprzez rezygnację z zatrudnienia,
- nie jest stała lub długotrwała, a więc jest sprawowana doraźnie, w krótkich lub nieregularnie po sobie następujących okresach czasu albo jest przerywana okresami zabezpieczenia potrzeb niepełnosprawnego w inny sposób,
- obejmuje czynności niezwiązane ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji, jak np. czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego,
- nie wyklucza podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem ze względu na swoją intensywność, wymiar czasowy, możliwości rozplanowania w ciągu doby, obiektywnie rzecz biorąc, możliwa jest do pogodzenia z zatrudnieniem.
Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się z Sądem I instancji, gdy twierdzi, że organy nie mogą badać całokształtu okoliczności sprawy pod kątem poszukiwania rzeczywistych, a nie jedynie deklarowanych, przyczyn braku aktywności zawodowej. Gotowość do podjęcia zatrudnienia nie jest zdarzeniem jednostkowym, które można oceniać jedynie w krótkim horyzoncie czasowym. Gotowość ta, o ile stanowić ma kategorię zobiektywizowaną, oceniana być musi na tle całokształtu okoliczności sprawy. Oświadczenie wnioskodawcy nie korzysta w tym względzie z żadnej szczególnej mocy dowodowej i oceniane być musi zgodnie z art. 80 k.p.a. Gotowość do podjęcia zatrudnienia nie lokuje się tylko w sferze przeżyć (odczuć), czy oświadczeń wnioskodawcy, lecz oceniana być musi z użyciem kryteriów obiektywnych stosowanych w celu potwierdzenia lub zaprzeczenia składanych w tym względzie przez wnioskodawcę deklaracji. Ma to szczególne znaczenie wówczas, gdy oświadczenia o woli podjęcia pracy nie mają jakichkolwiek realnych podstaw, biorąc pod uwagę aktualne przymioty wnioskodawcy (wiek, stan zdrowia, wykształcenie, posiadany zawód) oraz jego dotychczasowe postępowanie (wieloletni okres braku zatrudnienia, brak działań świadczących o realnym poszukiwaniu zatrudnienia lub o chęci zdobycia lub podniesienia kwalifikacji).
Nie można także zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że opieka sprawowana przez Skarżącą nad małżonkiem mieści się w zakresie wyznaczanym przez normę wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż w ocenie Sądu, jej zakres uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Choć bowiem nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, gdy twierdzi, że gotowość do świadczenia opieki pod nieobecność niepełnosprawnego oraz zwykłe, charakterystyczne dla każdego gospodarstwa domowego czynności dnia codziennego (sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów) uznać można uznać za spowodowaną opieką nad niepełnosprawnym przeszkodę w podjęciu zatrudnienia, to w sprawie niniejszej kwestia ta nie jest nawet przesądzająca. Istotą dokonanej przez organ drugiej instancji, a negowanej przez Sąd oceny sprowadza się bowiem do tezy, że czynności wskazywane przez skarżącą z uwagi na ich wymiar czasowy, stopień zaangażowania opiekuna oraz możliwość elastycznego planowania w ciągu dnia nie wykluczają, obiektywnie rzecz biorąc, możliwości podjęcia zatrudnienia.
Sąd I instancji w żaden sposób nie podał kryteriów, wedle których uznać można, że czynności polegające na pomocy w czynnościach higienicznych, smarowaniu kremami przeciw odparzeniom, przygotowywaniu ubrań, pomocy w ubieraniu, mierzeniu ciśnienia i poziomu glukozy, podawaniu insuliny i leków, przygotowywaniu i podawaniu posiłków zgodnie z dietą, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, umawianiu wizyt lekarskich i uczestniczeniu w nich, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów, realizowaniu recept, załatwianiu spraw urzędowych, układaniu do snu, wykonywaniu masaży i oklepywań, czuwaniu podczas snu, czytaniu książek i pism urzędowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, dbałości o czynności higieniczno - sanitarne i o prawidłowy przebieg procesu leczenia, nie pozwalają wygospodarować w czasie dnia czasu na pracę zawodową, tym bardziej, że małżonek Skarżącej więcej niż trzy razy w tygodniu poddawany jest dializom, które trwają każdorazowo 5 godzin, zaś skarżąca nie musi być w czasie dializ obecna przy mężu. Nadto część z czynności wskazanych przez skarżącą ma charakter zwyczajnych czynności dnia codziennego, wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym.
Czynności te - nawet gdy uznać je za wykonywane w związku z opieką nad niepełnosprawnym, co samo w sobie jest w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. dyskusyjne - nie wymagają stałej, ciągłej, a zatem przerywanej tylko krótkimi i nieprzewidywalnymi okresami czasu, obecności opiekuna.
Dopóki zatem wymagane ze względu na stan osoby niepełnosprawnej czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne można, obiektywnie rzecz biorąc, zorganizować w ten sposób, aby pozostawić czas na aktywność zawodową opiekuna, to nie można zasadnie twierdzić, że brak zatrudnienia spowodowany jest wyłącznie koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Sąd I instancji skutecznie nie podważył dokonanej przez organ drugiej instancji oceny, że Skarżąca, obiektywnie rzecz biorąc, nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn niż opieka nad niepełnosprawnym małżonkiem, bezpodstawnie zarzucając organom naruszenie art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że niekwestionowane w sprawie dowody wskazujące na bierność zawodową Skarżącej (brak dowodów potwierdzających wykonywanie pracy zarobkowej w latach 2009 - 2020), brak starań o podjęcie, jak również brak kwalifikacji zawodowych, nie świadczą o tym, że skarżąca aktualnie nie jest gotowa do podjęcia zatrudnienia. W kwestii natomiast zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym Sąd - bez wskazania konkretnych powodów, stwierdził, że skarżąca, z uwagi na zakres sprawowanej opieki, nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze.
Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przekonująco, na jakich podstawach dopuszcza ewentualność by osoba 50 - letnia, która - wedle dokumentów ostatni raz pracowała zarobkowo w latach 1993 - 1994 (prace interwencyjne), nie legitymuje się żadnymi kwalifikacjami, a poszukiwanie przez nią pracy po raz ostatni miało miejsce w 2017 r. i nie przyniosło żadnych efektów, aktualnie mogła podjąć zatrudnienie, a jedyną ku temu przeszkodą jest wyłącznie opieka sprawowana nad niepełnosprawnym małżonkiem, nakazując organowi drugiej instancji przyjąć taką możliwość w toku ponownego rozpatrywania sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakich konkretnie zaniechań organy dopuściły się w trakcie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy lub jakie okoliczności wyjaśniły błędnie, co miałoby mieć konsekwencje dla załatwienia sprawy. Sąd wskazał natomiast, że organy błędnie oceniły dowód w postaci oświadczenia Skarżącej o gotowości podjęcia zatrudnienia, nakazując organom przyjąć, że wspomniane oświadczenie bezsprzecznie dowodzi istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Nadto, wedle Sądu, lista czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wyklucza podjęcie przez nią pracy zarobkowej. Ocena wspomnianych dowodów dokonana przez Sąd nie znajduje jednakże oparcia ani w pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodach, ani też powszechnie dostępnej wiedzy i doświadczeniu życiowym.
Według Kolegium, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do wskazania dokonanych przez orzekający organ błędów w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz w istocie dokonał własnych ustaleń w zakresie spornej w sprawie przesłanki związku przyczynowego pomiędzy opieką a brakiem zatrudnienia. Ocena taka, nie dość, że nie znajduje oparcia w całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, to stanowi wyraz przekroczenia granic sądowej kontroli administracji. Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się bowiem do kontroli - oceny działań organu, w szczególności formułowanych przez organ ocen i przyjmowanych ustaleń, lecz samodzielnie ocenił zebrany materiał dowodowy i wysunął wnioski, co do istnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia.
W rezultacie, w ocenie SKO, Sąd I instancji uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadnione pomimo braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co stanowi oczywiste naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 80 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzenie Sądu I instancji o wadliwie przeprowadzonej przez organ odwoławczy interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ma uzasadnionych podstaw. Wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku nie dają się natomiast pogodzić z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz ustalonym stanem faktycznym sprawy. Natomiast obowiązek uwzględnienia tych wskazań przez organ odwoławczy - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - doprowadzi do naruszenia prawa poprzez przyznanie świadczenia osobie, której się ono nie należy. Powyższe błędy w wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji sformułowana przez Sąd ocena stanu faktycznego sprawy, doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 193 zd., p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Istota zarzutów podniesionych przez Kolegium sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie zostały spełnienie przez E.T. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym brak jest określonego w ww. normie związku przyczynowo-skutkowego z uwagi na brak aktywności zawodowej wnioskodawczyni w okresie poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także z uwagi na zakres i wymiar świadczonej mężowi pomocy, która nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżąca należy do osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego męża, oraz że podlegający opiece W.T. legitymował się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 tej normy, jeżeli nie podejmują one zatrudnienia lub rezygnują z niego, bądź z innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż w sprawie, bez znaczenia pozostaje, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Kolegium kwestionuje powyższe stanowisko podnosząc, iż związek między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły i występuje, gdy opiekun gotów jest do podjęcia zatrudnienia, co z kolei determinowane jest jego osobistymi przymiotami m.in. dotychczas przejawianą wolą podjęcia zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Kolegium zawartej w skardze kasacyjnej. Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oceniać należy każdorazowo w sposób zindywidualizowany. Istotne jest, by była to ocena aktualna, obejmująca walidację zakresu potrzeb podopiecznego, czynności, których wykonywanie jest konieczne w celach pomocowych, oraz czasu, który wnioskujący o świadczenie poświęca na ich sprawowanie. Następnie należy odnieść powyższe do możliwości kontynuacji zatrudnienia, bądź możliwości podjęcia pracy przez opiekuna. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że sytuacja wcześniejszej rezygnacji (niepodejmowania) przez stronę z zatrudnienia była o tyle "nieistotna", że na datę złożenia wniosku – z uwagi na zły stan zdrowia męża i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych – nawet gdyby skarżąca miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, wykluczałaby to sprawowana opieka. Z akt sprawy nie wynikają też inne, niż konieczność opieki na niepełnosprawnym mężem, okoliczności stanowiące obiektywną przeszkodę podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wiek 50 lat, czy brak kwalifikacji zawodowych nie stanowi obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej jakiejkolwiek aktywności zarobkowej. Nie każda tak aktywność wymaga posiadanie stosownego, formalnego wykształcenia. Liczne stanowiska pracy wymagają jedynie krótkiego przeszkolenia przeprowadzanego często przez samego pracodawcę.
Dokonaną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenę stanu faktycznego oraz wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy uznać za prawidłową.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że zakres i wymiar czasowy sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnia lub innej pracy zarobkowej.
Z akt sprawy wynika, że W.T. choruje na przewlekłą niewydolność krążenia, nadciśnienie tętnicze, otyłość, nefropatię cukrzycową, cukrzycę typu 2, regularnie jest dializowany 3 razy w tygodnie przez około 5 godzin. Mąż skarżącej porusza się samodzielnie i nie korzysta z przedmiotów ortopedycznych, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki, bez opieki skarżącej pozostaje jedynie w trakcie dializ. Stan zdrowia W.T. stale się pogarsza z powodu gromadzenia wody w organizmie. Z tego względu mąż skarżącej ma coraz mniej sił i coraz mniej chodzi, 6 godzin w ciągu dnia pozostaje w pozycji leżącej. Dokucza mu też drętwienie kończyn, stopa cukrzycowa (amputowane dwa palce). Jest po operacji oka i oczekuje na drugą operację. Porusza się samodzielnie, ale w toalecie wymaga pomocy, gdyż toaleta nie jest dostosowana do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Mąż skarżącej w ciągu dnia głównie leży lub siedzi, sam w domu zostaje na krótko. W przypadku nieobecności żony w domu, w razie konieczności, mąż skarżącej utrzymuje z nią kontakt telefoniczny. Sam potrafi się ogolić, uczesać, zaś przy ubieraniu się, myciu, skorzystaniu z toalety wymaga pomocy drugiej osoby. W nocy ma dolegliwości bólowe ("wyje z bólu") i cierpi na bezsenność. Z akt sprawy, w tym z oświadczeń skarżącej wynika, że w związku ze sprawowaną opieką nad mężem skarżąca codziennie pomaga mu w czynnościach higienicznych, smaruje go kremami przeciw odparzeniom, przygotowuje ubrania i pomaga w ubieraniu, trzy razy dziennie mierzy ciśnienie, poziom glukozy i podaje insulinę, leki, kilka razy dziennie przygotowuje i podaje posiłki zgodnie ze ścisłą dietą, sprząta, pierze, prasuje, w razie potrzeby umawia i uczestniczy w wizytach lekarskich, opłaca rachunki, robi zakupy i realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, czyta książki i pisma urzędowe, układa do snu, wykonuje masaże i oklepuje, czuwa podczas snu. Skarżąca zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego, wykonuje przy mężu wszystkie czynności higieniczno - sanitarne i dba o prawidłowy przebieg procesu leczenia. Skarżąca oświadczyła ponadto, że opiekę nad mężem sprawuje całodobowo i przez całą dobę jest do dyspozycji męża.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą i wskazane w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebrana w aktach sprawy dokumentacja medyczna, uzasadniają niepodejmowanie przez opiekuna pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Trudno bowiem przyjąć, że mąż skarżącej, który potrzebuje pomocy w podstawowych czynnościach higienicznych, w tym przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych i samoobsługowych, nie wymaga poświęcenia czasu i uwagi opiekuna w zakresie, który umożliwiałby opiekunowi jednoczesne świadczenie pracy. Opisane wyżej powyżej czynności opiekuńcze wykonywane są przez skarżącą na stałe, codziennie i obejmują działania powtarzane kilkukrotnie w ciągu dnia, np.: kwestie związane z utrzymaniem higieny podopiecznego, podawanie leków, mierzenie poziomu cukru, przygotowywanie i podawanie specjalnych posiłków. Niewątpliwie też tzw. czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Pozbawione trafności jest w tej sytuacji twierdzenie, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec męża w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zakres czynności i częstotliwość z jaką skarżąca pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu w istotny sposób ogranicza ją czasowo i tym samym eliminuje z rynku pracy (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1384/23). Również z faktu, iż trzy razy w tygodniu przez 5 godzin mąż skarżącej przebywa w placówce medycznej na dializach nie można wyprowadzać wniosku o możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudniania w tym czasie (z uwagi na brak konieczności sprawowania opieki nad mężem). Mając na uwadze doświadczenie życiowe, trudno założyć, aby skarżąca byłaby w stanie podjąć stałe zatrudnienie w wymiarze 15 godzin w tygodniu, akurat w czasie w przeprowadzania dializ, zwłaszcza gdy ich termin i częstotliwość może ulegać zmianie, a jak nadto wynika z oświadczenia strony złożonego w dniu 3 września 2021 r. oraz dokumentacji medycznej z 22 września 2021 r. , w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji były one wykonywane w drugiej połowie dnia (III zmiana).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela stanowiska SKO odnośnie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Podniesione zarzuty naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a. uznać należy zatem za chybione. Sąd I instancji słusznie zauważył, że w konsekwencji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, SKO dopuściło się naruszenia ww. przepisów prawa procesowego – błędnie ustaliło i oceniło stan okoliczności faktycznych sprawy.
Odnosząc się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 zauważyć należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy naruszeń o charakterze materialnoprawnym, wobec czego nie można czynić Sądowi Wojewódzkiemu tego rodzaju zarzutu odnosząc go do naruszeń procesowych. Ponadto oparcie w analizowanej sprawie wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd I instancji – do czego był uprawniony i zobowiązany orzekając w sprawie. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty naruszenia ww. norm odniesienia nie mogą być trafne. Sad I instancji prawidłowo nie zastosował więc art. 151 p.p.s.a.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określa bowiem właściwość sądów administracyjnych. Naruszenie jego dyspozycji oznaczałoby zaś uchylenie się przez Sąd I instancji od kontroli kwestionowanej decyzji, bądź wydanie wyroku w oparciu o kryterium inne niż zgodność z prawem – do sytuacji takiej w sprawie nie doszło.
Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wydał wyrok i dokonał oceny postępowania przed organami w oparciu o materiał dowodowy wskazany w aktach administracyjnych. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zaś wówczas, gdy rozpoznał skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt, albo przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. opierając orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.) (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1445/23). Taka sytuacja nie miała miejsca w analizowanej sprawie. Sąd I instancji swoją ocenę prawną oparł na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowość tej oceny nie świadczy natomiast o naruszeniu tego przepisu.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji – w sprawie nie został przednio wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego
Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a., w myśl którego: po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji odbyło się na posiedzeniu niejawnym (w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.), wobec czego norma powyższa nie miała zastosowania. Dodatkowo ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu, zarzut powyższy nie został sprecyzowany. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany do oceny jego zasadności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.