I OSK 1271/14

I OSK 1271/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 199/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 199/13 w sprawie ze skargi O. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 października 2013 r. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy (dalej strona skarżąca) zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie:
1) wykazu spraw dyscyplinarnych nauczycieli, w których w składzie orzekającym uczestniczyła lub uczestniczy: C.S., E.Ś., H.Z.,
2) kserokopii protokołów rozpraw(y) ze spraw dyscyplinarnych w których orzekali członkowie Komisji wymienieni w pkt 1 – w formie zanominizowanej co do osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi.
W piśmie z dnia 21 października 2013 r. Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli, podał, że żądaną przez stronę skarżącą informację – udostępnienie kserokopii protokołów z rozpraw(y) ze sprawy [...] nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Przewodniczącego powyższe uzasadnia fakt, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Żądane informacje nie dotyczą zaś polityki wewnętrznej i zagranicznej ani też trybu działania władz publicznych ani państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego.
Podniósł, że akta postępowania dyscyplinarnego nie są również dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, a sama sprawa nie dotyczy majątku publicznego.
Dodatkowo wskazał, że postępowanie dyscyplinarne dla nauczycieli toczy się zgodnie z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy Karta Nauczyciela i Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego. Przepisy przywołanego rozporządzenia, ustanawiające jawność rozpraw, nie przewidują udostępnienia akt sprawy, sporządzania z nich i doręczenia osobom trzecim jakichkolwiek z nich odpisów. Przewodniczący udzielił stronie skarżącej informacji publicznej określonej w pkt 1 wniosku.
W skardze na bezczynność strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w zakresie pkt 2 wniosku w orzeczonym terminie.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pomimo upływu ustawowego terminu strona przeciwna nie udostępniła żądanej w pkt 2 wniosku informacji pomimo, że żądana informacja obiektywnie należy do kategorii informacji publicznej gdyż sprawy dyscyplinarne nauczycieli należą do kategorii spraw publicznych. Pismem z dnia 21 października 2013 r. strona przeciwna zanegowała publiczny charakter żądanej informacji, co stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także art. 61 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim we Wrocławiu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniósł, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem jego status i pozycję w postępowaniu dyscyplinarnym normują wyłącznie przepisy art. 77, 78 oraz 80 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. (Dz.U. 2006, Nr 97, poz. 679 ze zm.) Karta Nauczyciela oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r,. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. 1998, Nr 15, poz. 64). Stanowi ono, że przewodniczący komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli jest powołany (jak wszyscy członkowie komisji) przez wojewodę, przy którym działa komisja, spośród nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i innych placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także spośród nauczycieli zatrudnionych w urzędach organów administracji rządowej na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych. Funkcje i zadania przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli definiuje przepis § 22 ust. 1 § 26 rozporządzenia, o którym mowa wyżej i są to czynności organizacyjno-techniczne, związane z wyznaczeniem składu orzekającego w konkretnej sprawie i pierwszego terminu posiedzenia składu orzekającego. Oznacza to, że przewodniczący komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli podejmuje wyłącznie czynności wytyczone przepisami Karty Nauczyciela i powołanego rozporządzenia. Nie może więc występować we własnym imieniu na zewnątrz w jakiejkolwiek sprawie. Nie jest ani władzą publiczną ani organem władzy publicznej, czy jakimkolwiek innymi podmiotem wykonującym zadanie publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazując na przepisy rozporządzenia Przewodniczący stwierdził, że nie wynika z ich jakikolwiek inny jego obowiązek, związany z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.
Przewodniczący stwierdził także, że nie istnieje również inny przepis, który nakładałby na niego jakąkolwiek tego rodzaju powinność.
Natomiast niesporne jest, że zostało do skarżącego wystosowane pismo z odpowiedzią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawy adresat wniosku strony skarżącej, a to Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim – nie jest podmiotem o którym stanowi art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust.1 w/w ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe osoby prawne albo inne państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne podmioty (jednostki), które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wprawdzie wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji określone w cyt. wyżej przepisie art. 4 ust. 1 ustawy nie jest enumeratywne, tym niemniej wskazuje, że są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne, bądź dysponujące majątkiem publicznym.
Zdaniem Sądu – w świetle powyższego, nie można przyporządkować Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pozycja (status) przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli przy wojewodzie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zaś szczegółowy zakres zadań (kompetencji) określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64). Istotne jest przy tym, że rozporządzenie to zgodnie uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011r., III PZP 1/11, nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, co oznacza, że akt ten nadal obowiązuje. Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn.akt I OSK 1831/12, LEX Nr 1328085).
Niesporne jest w sprawie zdaniem WSA, że zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli reguluje w/w ustawa z 26 stycznia 1982 Karta Nauczyciela w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Zawarty w ustawie tej przepis art. 77 ust. 1 stanowi, że w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa.
Zdaniem Sądu z przepisem tym łączy się przepis art. 79 ust.1 w/w ustawy, stosownie do którego, organ przy którym została powołana komisja dyscyplinarna wyznaczy, w drodze zarządzenia, dla każdej komisji dyscyplinarnej rzecznika dyscyplinarnego (...). Wskazać przy tym należy na przepis § 13 ust.2 w/w rozporządzenia , w myśl którego do zadań rzecznika należy m.in. prowadzenie postępowania wyjaśniającego (pkt 1) oraz składanie do komisji wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (pkt 2). Z kolei zgodnie z art.80 ust. 1 tejże ustawy, postępowanie dyscyplinarne wszczyna komisja dyscyplinarna na wniosek rzecznika dyscyplinarnego. Komisje dyscyplinarne wydają orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego lub jego obrońcy (ust.2).
Powyższa regulacja oznacza, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej składa się niejako z dwóch faz postępowania, a to podejmowania i prowadzenia określonych czynności przez rzecznika dyscyplinarnego oraz postępowania prowadzonego przez komisję dyscyplinarną przy wojewodzie.
Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r., członków komisji dyscyplinarnej, w tym przewodniczącego i jego zastępców, powołuje, odwołuje i ustala ich liczbę oraz funkcje, wojewoda lub właściwy minister, przy którym ta komisja działa, zwani dalej "organem, przy którym działa komisja", w porozumieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.
Zgodnie z kolei z §11 ust.1 w/w rozporządzenia komisja dyscyplinarna pierwszej instancji orzeka w składzie trzyosobowym, gdzie przewodniczącym składu orzekającego jest przewodniczący komisji albo wyznaczony przez niego zastępca (ust.3). Istotny jest przy tym przepis § 12 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że przewodniczący komisji kieruje pracami komisji, a w szczególności zaznajamia się z każdą sprawą wpływającą do komisji (pkt 1), ustala składy orzekające, powołuje przewodniczącego składu, jeżeli sam nie przewodniczy składowi, oraz wyznacza termin pierwszego posiedzenia składu (pkt 2), zapewnia szybki i sprawny przebieg postępowania dyscyplinarnego, a także zgodność postępowania z obowiązującymi przepisami (pkt 3).
Także do zadań przewodniczącego komisji należy w myśl § 22 ust. 1 rozporządzenia wyznaczanie składu orzekającego, jak i zawiadamianie o terminie rozprawy rzecznika dyscyplinarnego oraz wzywanie na rozprawę obwinionego, jego obrońcę oraz świadków i biegłych (§ 26 ust.1 rozporządzenia).
Przytoczone wyżej uprawnienia (kompetencje), a w jakie wyposażony został przewodniczący komisji dyscyplinarnej przy wojewodzie, nie pozwalają w ocenie Sądu na przyjęcie, że ów przewodniczący komisji jest władny występować we własnym imieniu na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych postępowaniem dyscyplinarnym, w tym zwłaszcza wydawać we własnym imieniu decyzje, bądź inne akty, jako, że posiadane przez przewodniczącemu komisji dyscyplinarnej uprawnienia ograniczają się w istocie do czynności natury techniczno- organizacyjnych, jako, że związane są z funkcją organizacyjną i kierowaniem pracami komisji.
Wskazać przy tym należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie, zgodnie z którym to wojewoda jako organ władzy publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu i w przypisanej formie występować na zewnątrz, nie zaś rzecznik dyscyplinarny dla nauczycieli – jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez tegoż rzecznika.
Skoro zaś jak wskazano w w/w wyroku z dnia 23 maja 2012 r., IV SAB/Wr 29/12, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w ramach przewinień dyscyplinarnych tychże, w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią szerzej rozumianego postępowania dyscyplinarnego, to idąc tym tokiem rozumowania przyjął należy, że i komisja dyscyplinarna dla nauczycieli przy wojewodzie nie jest podmiotem o którym jest mowa w cyt. wyżej art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako, że prowadzone przed tą komisją dyscyplinarną postępowanie jest niewątpliwie dalszym ciągiem czynności podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli.
W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie to Wojewoda Dolnośląski jako organ władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem (art.4 ust.1 pkt 1 ustawy) – do którego winno było być skierowane żądanie strony skarżącej o udostępnienie określonej informacji. Tak więc przyjąć należało, że adresat żądania (wniosku) strony skarżącej, a to Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim nie pozostawał i nie pozostaje bezczynny, jako, że nie był uprawniony, a tym samym zobowiązanym do jego rozpoznania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 195/13).
Skargę kasacyjną złożył Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy w Warszawie. Postawił wyrokowi trzy zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie art. 141 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w warunkach niejawnego porozumienia i współdziałania przynajmniej z jednym z sędziów: NSA Julią Szczygielską, WSA Wandą Wiatkowską-Ilków, WSA Alojzym Wyszkowskim, a przez to dopuszczenie ewidentnego wyroku-plagiatu, z pogwałceniem konstytucyjnych atrybutów niezależności niezawisłości sędziowskiej.
Po drugie, naruszenie art. 61 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, pomimo że przewodniczący komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli, jego zastępcy oraz członkowie komisji są osobami pełniącymi funkcje publiczne, tj. osobami, o których mowa w tym przepisie Konstytucji, z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób.
Po trzecie, naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ani przewodniczący komisji dyscyplinarnej ani komisja dyscyplinarna nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 P.p.s.a. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przyczyny nieważności określone zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z wymienionych tam przesłanek w niniejszej sprawie nie wystąpiła, wobec czego Sąd odwoławczy zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Za przedwczesny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i nieudzielenie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne t.j. przewodniczącym, zastępcy przewodniczącego i członkach komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwczesne byłoby wypowiadanie się czy żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej dotyczy informacji publicznej, a jeżeli tak czy podlega ograniczeniom ustawowym. W tej sytuacji nie można przyjąć iż uznał co do zasady, że żądane informacje nie mogą być udostępnione. Istota niniejszej sprawy sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie , czy organ wobec którego skierowano skargę na bezczynność był zobowiązany do rozpoznania wniosku i czy wobec tego nie rozpoznając go pozostawał w bezczynności. W tym miejscu skorzystać należy z dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak jak Wojewódzki Sąd Administracyjny skorzystał z dorobku wojewódzkich sądów administracyjnych) i przytoczyć poglądy zawarte w uzasadnieniach wielu wcześniej wydanych wyroków , w których wystąpił identyczny problem prawny.
W uzasadnieniu wyroków I OSK 2034/12, I OSK 974/14 stwierdzono, że wojewoda jest organem władzy publicznej, który zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie takiej informacji.
Kompetencje przewodniczącego komisji dyscyplinarnej określają paragrafy 12 i 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (na co wskazywał Sąd I instancji) i za trafny uznać należy wniosek, że ich ocena nie pozwala na przyjęcie, że przewodniczący komisji władny jest występować na zewnątrz w charakterze organu udzielającego informacji publicznej bądź wydawać we własnym imieniu decyzje odmawiające udzielenia informacji. Komisja dyscyplinarna działa przy wojewodzie i to wojewoda powołuje jej członków , w tym przewodniczącego i jego zastępców. Komisja nie jest zatem samodzielną jednostką organizacyjną a jej kompetencje, w tym kompetencje przewodniczącego są ściśle określone w ustawie i przywołanym wcześniej rozporządzeniu. Wobec powyższego uznać należy , że podmiot do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był zobowiązany do jego rozpoznania, a tym samym nie pozostawał w bezczynności. Za niezasadny uznać należy w tej sytuacji również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ponieważ przewodniczący komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli nie należy do wskazanych tam podmiotów.
Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 2 P.p.s.a. to trzeba wskazać, że popełnienie plagiatu możliwe jest w sytuacji skopiowania dzieła chronionego prawem autorskim. Uzasadnienia wyroków po ich podpisaniu przez skład orzekający nie korzystają z takiej ochrony, są powszechnie dostępne, a w przypadku sądów administracyjnych publikowane są w bazie internetowej. Sądy administracyjne, zwłaszcza tam, gdzie jest taki sam problem prawny jak w wielu wcześniej rozpoznanych sprawach, korzystają z dorobku orzeczniczego i przywołują argumenty na które powoływano się we wcześniej sporządzonych uzasadnieniach. Nie jest to praktyka naganna, sprzyja natomiast ekonomice pracy i zachowaniu jednolitości orzecznictwa. Również ten zarzut skargi kasacyjnej nie można zatem uznać za skuteczny.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.