I OSK 1268/21

I OSK 1268/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2157/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 12 ust. 6, art. 12a pkt 2 i art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2157/20 w sprawie ze skargi K. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia gruntów rolnych z produkcji z naruszeniem przepisów prawa oraz ustalenia opłat oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2157/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia gruntów rolnych z produkcji z naruszeniem przepisów prawa oraz ustalenia opłat.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), dalej "u.o.g.r.l." w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji niezastosowanie i niepomniejszenie należności oraz opłaty rocznej (jako, że opłata roczna stanowi procent ustalonej należności) o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, wynoszącą 3.012.800 zł, w konsekwencji czego skarżąca została bezpodstawnie obciążona należnością w kwocie 181.104,12 zł oraz opłatą roczną w kwocie 18.110,41 zł płatną przez okres 10 lat;
b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12a pkt 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji niezastosowanie i ustalenie należności i opłaty rocznej również w odniesieniu do gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. w zakresie 0,48ha (po 0,02ha na każdy lokal mieszkalny), w konsekwencji czego skarżąca została bezpodstawnie obciążona należnością w kwocie 181.104,12 zł oraz opłatą roczną w kwocie 18.110,41 zł płatną przez okres 10 lat;
2) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, brak ich analizy i odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, brak uzasadnienia ich niezastosowania i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, tj. wątpliwości co do zastosowania art. 12 ust. 5 i art. 12a u.o.g.r.l. do decyzji wydawanych na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. na niekorzyść skarżącej mimo, iż przedmiotem postępowania było nałożenie na stronę obowiązku, a linia orzecznicza sądów administracyjnych nakazująca stosowanie art. 12 ust. 5 i art. 12a u.o.g.r.l. przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. była znana sądowi, w konsekwencji czego skarżąca została bezpodstawnie obciążona należnością w kwocie 181.104,12 zł oraz opłatą roczną w kwocie 18.110,41 zł płatną przez okres 10 lat;
3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, brak ich analizy i odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz brak uzasadnienia ich niezastosowania, w zakresie:
a) niezebrania przez organy administracyjne dowodów i niewyjaśnienia następujących elementów stanu faktycznego:
- jaka była wartość gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolniczej;
- w jakim celu doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz jaka część gruntu została przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego w tym z ilu lokali mieszkalnych będą składały się budynki wielorodzinne zaprojektowane na przedmiotowym gruncie;
- jakie gleby wchodzą w skład przedmiotowego gruntu;
b) pominięcia przez organy administracyjne dowodów:
- projektu zagospodarowania terenu z dnia 28 grudnia 2019 r. (załączonego do wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej) oraz pisemnych wyjaśnień wnioskodawcy z dnia 2 marca 2020 r. (pismo zatytułowane "Uzupełnienie") z których wprost wynika, że odrolnienie gruntu następuje na cele budownictwa mieszkaniowego oraz, że na gruncie zostaną postawione 3 budynki wielorodzinne, w których skład wchodzi po 8 lokali mieszkalnych (łącznie 24 lokale mieszkalne), a zatem zgodnie z art. 12a pkt 2 u.o.g.r.l. w odniesieniu do 0,48ha (po 0,02ha na każdy lokal mieszkalny), a zatem w odniesieniu do całej działki nie powinien zostać ustalony obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej;
- oświadczenia o wartości gruntu (załączonego do wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej), z którego wprost wynika, że cena rynkowa gruntu stosowana w obrocie gruntami w miejscowości Warszawa, Dzielnica [...] m.st. Warszawy wynosi 800 zł za 1m2, a zatem wartość przedmiotowego gruntu wynosi 3.012.800 zł i zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. o tę wartość powinna zostać obniżona należność oraz opłata roczna (jako, że opłata roczna stanowi procent ustalonej należności);
c) arbitralnego zakwalifikowania przez organy administracyjne przedmiotowego gruntu (w całości) do gruntu ornego wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego klasy I w oparciu jedynie o wydruk z systemu informatycznego ewidencji gruntów i budynków bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji czy dane wprowadzone do tego systemu odpowiadają stanowi faktycznemu (co ma wpływ na ustalenie należności),
w konsekwencji czego skarżąca została bezpodstawnie obciążona należnością w kwocie 181.104,12 zł oraz opłatą roczną w kwocie 18.110,41 zł płatną przez okres 10 lat.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 12 ust. 6 oraz art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, a także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów. Istota sporu sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia, czy stosując art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zastosowanie art. 12 ust. 6 i art. 12a tej ustawy.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 12, art. 12a zawarte są w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej i leśnej. W rozdziale tym uregulowane zostały zagadnienia dotyczące: wydawania decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych z produkcji (art. 11), zasady dotyczące uiszczania należności i opłat (art. 12), zasady dotyczące uiszczania należności i opłat w przypadku wyłączenia gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego (art. 12a), zasady wyłączania gruntów pod zabudowę zagrodową (art.12b), wyłączanie gruntów w celu budowy zbiorników wodnych (art. 13), obowiązek zdjęcia próchniczej warstwy gleby (art. 14).
Natomiast art. 28 ustawy zawarty jest w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym Kontrola wykonania przepisów ustawy. W rozdziale tym uregulowane są takie zagadnienia jak: podmioty sprawujące kontrolę przestrzegania przepisów ustawy (art. 26), obowiązki objęte kontrolą (art. 27), sankcje za naruszenie przepisów ustawy (art. 28), opłaty sankcyjne a koszty działalności (art. 29), kara pieniężna za podjęcie w zabudowie zagrodowej innej działalności niż rolnicza (art. 29a), oraz stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 30). Przyjęta systematyka ustawy jednoznacznie wskazuje, że rozwiązania zawarte w rozdziale 3 w tym art. 12, art. 12a ustawy dotyczą tych przypadków w których wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej następuje zgodnie z zasadami określonymi w tym rozdziale, czyli zgodnie z prawem. Natomiast art. 28 zawarty w rozdziale 7 dotyczy sankcji finansowych jakie są stosowane w przypadku gdy do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dojedzie w sposób niezgodny z ustawą, a więc zasadami określonymi w rozdziale 3.
Powołany art. 28 ust. 1 stanowi, że W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zaś ust. 2, że W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Zarówno ust. 1 jak i ust. 2 dotyczą sytuacji w których do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji doszło w wyniku naruszenia prawa. Ustawodawca dostrzega jednak, że stopień, zakres naruszenia prawa może być różny stąd też przewiduje w art. 28 ust. 1 i ust. 2 różne sankcje. W sytuacji określonej w art. 28 ust. 1 wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło niezgodnie z przepisami ustawy w takim przypadku sprawca wyłączenia zobowiązany jest ponieść sankcję finansową w postaci uiszczenia opłaty, a wysokość tej opłaty została określona jako dwukrotna należność. W tym przypadku sprawca wyłączenia nie uiszcza należności tylko opłatę. Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy dotyczy sytuacji gdy dany grunt przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolne, ale wyłączony został z produkcji bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, w takim przypadku decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W przypadku wskazanym w art. 28 ust. 2 zakres naruszenia prawa jest mniejszy niż w ust. 1, albowiem gdy w planie zagospodarowania przestrzennego grunt był przeznaczony na cele nierolne, to uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej było możliwe, a skoro doszło do wyłączenia bez wymaganej decyzji, to organ ex post wydaje taką decyzję, podwyższając jednocześnie należność o 10%. Można zatem stwierdzić, że wyłączenie z produkcji, o którym stanowi art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy jest postępowaniem legalizacyjnym, które obejmuje swoim zakresem sytuację faktyczną, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji aktualizuje kompetencję do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Właściwy organ, działając z urzędu, wydaje wówczas decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Artykuł 28 ust. 1 i ust. 2 przewiduje zatem określone sankcje finansowe za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób niezgodny z ustawą. Rozwiązania przyjęte w art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy mające charakter sankcji finansowej, mają zapobiegać podejmowaniu działań naruszających przepisy ustawy, której podstawowym celem jest ochrona gruntów rolnych, realizowana poprzez przyjęte w ustawie zasady dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolnej. W takim przypadku prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wcześniej orzekających organów zgodnie z którym stosując art. 28 ust. 2 ustawy nie stosuje się zasad określonych w art. 12 ust. 6 i art. 12a, które są stosowane w przypadku gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje zgodnie z prawem, czyli zasadami określonymi w rozdziale 3 ustawy. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Z powyższego przepisu nie wynika jak ustala się należność tylko, że należność się pomniejsza. Natomiast należność została określona w art. 12 ust. 7 ustawy, który to przepis stanowi: "Należność za wyłączenie z produkcji 1ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3, 5 wynosi: i w dalszej części tego przepisu podano wysokość należności w konkretnych kwotach, z uwzględnieniem takich kryteriów jak klasa gruntu, rodzaj użytku gruntowego i pochodzenie gleby...". Tym samym dla potrzeb stosowania art. 28 ustawy zarówno ust. 1 jak i ust. 2, który ma zastosowanie w niniejsze sprawie, znaczenie ma art. 12 ust. 7 który reguluje ile wynosi należność. Należy zwrócić uwagę, że zastosowanie art. 12 ust. 6 ustawy na potrzeby zarówno art. 28 ust. 1 jak i ust. 2 ustawy mogłoby prowadzić do sytuacji w której zastosowanie określonych sankcji byłoby niemożliwe, gdyby wartość gruntu o której mowa w art. 12 ust. 6 okazała się wyższa niż należności ustalone zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy. W takim przypadku mimo, bezspornego naruszenia zasad dotyczących wyłączania gruntów rolnych z produkcji niemożliwe byłoby zastosowanie sankcji finansowych określonych w art. 28 ust. 1 i ust. 2. Tymczasem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych wyjątków od stosowania art. 28 ust. 1 i ust. 2, a zawarte w nich normy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Taka wykładnia prowadziłaby do rezultatu sprzecznego z celem rozwiązań zawartych w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, a nadto powodowałaby, że podmioty które dysponując gruntami o znacznej wartości, naruszając zasady dotyczące wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, nie ponosili by żadnych konsekwencji finansowych z tytułu naruszenia prawa. Powyższe uwagi zachowują aktualność odnośnie braku podstaw do stosowania art. 12a ustawy na potrzeby art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Powołany art. 12a stanowi, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02ha, na każdy lokal mieszkalny w przypadku budownictwa wielorodzinnego. W konkluzji można stwierdzić, że do osoby wyłączającej dany grunt z produkcji niezgodnie z prawem nie można stosować takich samych zasad, jak do osoby wyłączającej grunt z produkcji zgodnie z prawem.
Nadto należy zwrócić uwagę, że problematyka dotycząca art. 28 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 6 ustawy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 985/15, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14 oraz z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1307/11, w których wskazano, że należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6), tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Zestawienie ww. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji). W powołanych orzeczeniach zwraca się również uwagę na prewencyjny charakter przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, opłaty w wysokości dwukrotnej należności, co wynika z celu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1, tj. ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolne. Powołane wyżej orzeczenia dotyczyły relacji zachodzącej pomiędzy art. 28 ust. 1 a art. 12 ust. 6 ustawy, jednak prezentowane w nich stanowisko zachowuje w pełni aktualność do oceny relacji art. 28 ust. 2 z art. 12 ust. 6 ustawy.
Natomiast powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1843/10 dotyczył sprawy w której podstawą prawną wydania decyzji był art. 28 ust. 2 ustawy, jednak istota sporu dotyczyła braku prawidłowych ustaleń świadczących o rzeczywistym użytkowaniu gruntów na cele nierolne, a tym samym możliwości zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że rekompensata pieniężna z tego tytułu musi być adekwatna zarówno do daty faktycznego wyłączenia jak i obszaru wyłączonego. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych, by twierdzić, iż w przypadku działania z urzędu organ ustala należność pieniężną za wyłączenie gruntów z produkcji w innym trybie, niż określony w art. 12 ustawy. Poza powyższym zdaniem w uzasadnieniu tego wyroku nie ma żadnego odniesienia co do zasad ustalania należności na potrzeby art. 28 ust. 2 ustawy.
Stanowisko, zgodnie z którym przy stosowaniu rozwiązań zawartych w art. 28 zarówno w ust. 1 jak i ust. 2 art. 12 ust. 6 nie ma zastosowania prezentowane jest również w doktrynie. D. Danecka i W. Radecki w komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opublikowano LEX/el 2024 r. reprezentują pogląd, że należność jest zawsze jedynie miernikiem obrachunkowym, a zatem zarówno przy wyłączeniu czasowym jak i przy wyłączeniu trwałym należy przy stosowaniu regulacji sankcyjnych, tak z ust. 1 jak i z ust. 2 art. 28 , brać pod uwagę należność wynikająca z art. 12 ust. 7 i 9-12 bez odliczenia określonego w art. 12 ust. 6, którego zastosowanie należy ograniczyć do działań zgodnych z prawem. Podobnie B. Kasperek, który stwierdza, że w sprawie rozpatrywanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy zastosowanie zarówno art. 12 ust. 6 jak i art. 12a pozbawione jest jakichkolwiek podstaw i prowadzi do naruszenia prawa. Regulacje te powinny być stosowane wyłącznie do działań zgodnych z prawem. (B. Kasperek, Konsekwencje prawne nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, NZS 2018/2/20). Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 ustawy autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 ustawy mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne, a w konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Sformułowanie w pkt 1.2) treści zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala na wyrażenie tezy, że w prawie polskim obowiązuje zasada rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony skarżącej. W odniesieniu do wątpliwości co do treści norm prawnych należy w skazać, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1140/20, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2794/18. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście nie odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7a k.p.a., to rację ma skarżący kasacyjnie, że takiego odniesienia brak. Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem rozpoznając sprawę Sąd nie miał wątpliwości co do treści norm prawnych mających zastosowanie w sprawie.
Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak uzasadniania ich niezastosowania w zakresie niezebrania przez organ dowodów dotyczących wartości gruntu, w jakim celu doszło do wyłączenia gruntów oraz jaka część gruntu została przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego. Ta niezasadność zarzutu wynika z niezasadności zarzutów materialnoprawnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.