I OSK 1264/24

I OSK 1264/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Sz 990/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2024-02-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1082
art. 46e ust. 1 i ust. 4
Ustawa z  dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 990/23 o odrzuceniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie w uprawie rolnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 990/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie w uprawie rolnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 46e ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1082 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.ł.", wynika że właściwym do rozstrzygnięcia sprawy zakończoną decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o odmowie ustalenia odszkodowania o dokonanie szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzynę łowną w uprawie rolnej rzepaku jarego i pszenicy ozimej, na działkach zlokalizowanych w obwodzie łowieckim nr [...], dzierżawionym przez Koło Łowieckie "[...]" jest sąd powszechny właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody.
W ocenie Sądu taką interpretację przepisu art. 46e ust 4 u.p.ł. potwierdza jednolite stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "Wprawdzie akt wydany na mocy art. 46e ust. 1 u.p.ł. jest decyzją, to jednak jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot "niezadowolony z decyzji". Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1496/22).
W zaskarżonej decyzji strona skarżąca została pouczona, że strona niezadowolona z decyzji może w terminie 3 (trzech) miesięcy od doręczenia decyzji wnieść powództwo do sądu rejonowego właściwego do jego rozpoznania ze względu na miejsce wyrządzenia szkody. Powyższe oznacza, że wniesiona skarga okazała się niedopuszczalna.
Z uwagi zatem na cywilnoprawny charakter sporu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a", orzekł o odrzuceniu skargi.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpoznanie jej, pomimo, że sprawa zakończona ostateczną decyzją Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2023 r. należała do właściwości sądu administracyjnego jako skarga na decyzję administracyjną;
b) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję administracyjną brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze i braku właściwego odniesienia się do nich w uzasadnieniu postanowienia;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 i art. 24 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uwzględniania skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie szkody łowieckiej w uprawie rolnej rzepaku jarego i pszenicy ozimej w obwodzie łowieckim nr [...];
2) prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 46e ust. 1 u.p.ł. poprzez uznanie, że nadleśniczy właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód jest uprawniony do umorzenia postępowania w przypadku nieustalenia wysokości należnego odszkodowania za szkody łowieckie podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, iż w przypadku nieustalenia wysokości poniesionej szkody nadleśniczy zobowiązany jest do merytorycznego orzeczenia o wysokości odszkodowania, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8 u.p.ł.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego niezastosowania powyższego przepisu Konstytucji stanowiącego o ochronie prawa własności wobec roszczenia skarżącego kasacyjnie o odszkodowanie za szkody łowieckie;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego niezastosowania ochrony konwencyjnej praw majątkowych wynikającej z powyższego przepisu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...];
2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 P.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, ponieważ rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Przepis art. 90 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6).
Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.
Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej przez skarżącą spółkę skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2023 r. nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności nie jest ona decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wyjaśnić trzeba, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 46d ust. 1 oraz art. 46e ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. Zgodnie z art. 46d ust. 1 u.p.ł., właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. Stosownie zaś do treści art. 46e ust. 1 ustawy, Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8. Opinia przedstawiciela izby rolniczej, o której mowa w art. 46d ust. 9, nie jest wiążąca. Natomiast właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46e ust. 4 u.p.ł.).
Z powołanych przepisów wynika zatem, że ustalenie odszkodowania (jak również odmowa jego ustalenia) w trybie art. 46e ust. 1 u.p.ł. podlega ocenie sądu, lecz właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny. O fakcie tym przesądza sformułowanie, że dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego może "wnieść powództwo do sądu" a nie skargę do sądu administracyjnego (odmiennie w art. 42da ust. 3 u.p.ł. wskazano, że "Na uchwałę Zarządu Głównego przysługuje stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej uchwały"). Trafne jest wobec powyższego stanowisko Sądu I instancji, że skoro ustawodawca posłużył się terminem "powództwo", to jednoznacznie wskazał, że właściwym w tego typu sprawach jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Wyjaśnić należy, że wprawdzie akt wydany na podstawie art. 46e ust. 1 u.p.ł. stanowi decyzję, jednakże jej skutki można zwalczać przed sądem powszechnym.
Ponadto, w myśl art. 49a ust. 1 u.p.ł. w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawodawca wprost zaakcentował więc, że "w zakresie nieuregulowanym w ustawie" stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że jeżeli w ustawie Prawo łowieckie konkretna kwestia nie jest uregulowana precyzyjnie, wtedy należy stosować przepisy K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że ustawa prawo łowieckie w sposób jasny reguluje kwestię wynagradzania wyrządzonych szkód (art. 46 u.p.ł.), wypłaty odszkodowania za wyrządzoną szkodę (art. 46c u.p.ł.), trybu wniesienia odwołania do nadleśniczego (art. 46d u.p.ł.) czy ustalenia wysokości odszkodowania przez nadleśniczego (art. 46e u.p.ł.). W art. 46e ust. 4 ustawy wskazano natomiast, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, że właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w ust. 1, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Przepis ten "doprecyzowuje" zatem i przesądza o drodze jaką winna obrać strona w przypadku niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę.
Tożsamy pogląd, zgodnie z którym od decyzji wydanej na podstawie art. 46e ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie w uprawie rolnej jak i odmowie ustalenia odszkodowania nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 133/21 oraz z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2254/22, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 2 lit. a – c skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sprawa nie podlegała kognicji sądów administracyjnych o czym prawidłowo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł Sąd I instancji.
Brak było przy tym podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 i art. 24 K.p.a. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje wprost, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była dopuszczalność wniesionej przez E. sp. z o.o. z siedzibą w T. skargi na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2023 r., a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w takich okolicznościach nie mógł odnieść się do zarzutów skargi zawiązanych z merytoryczną oceną prawidłowości ww. decyzji.
W sprawie nie naruszono także art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., wyjaśniając w sposób prawidłowy i przekonywujący przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia postanowienia o odrzuceniu skargi.
Odnosząc się zaś do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 525/22 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Szczecinku I Wydział Cywilny z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt I C 10/22 wyjaśnić trzeba, że w ww. orzeczeniu z dnia 29 lipca 2022 r. Sąd stwierdził, że tylko skargę na decyzję o umorzeniu postępowania, w przeciwieństwie do skargi na decyzję o ustaleniu bądź odmowie ustalenia odszkodowania wydaną na podstawie art. 46e ust. 1 u.p.ł., uznać należy za dopuszczalną i podlegającą kognicji sądów administracyjnych, natomiast w postanowieniu z dnia 22 marca 2022 r. o odrzuceniu pozwu skarżącej spółki przed złożeniem wniosku o szacowanie szkód łowieckich, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Koszalinie VII Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 16 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII Cz 157/22 Sąd wyraził pogląd, że w sprawie zachodzi czasowa niedopuszczalność drogi sądowej gdyż nowelizacja prawa łowieckiego wprowadziła obowiązek wyczerpania drogi administracyjnej w zakresie szkód łowieckich przed wystąpieniem z pozwem do sądu powszechnego, a drogi tej powódka nie wyczerpała. Wyjaśniono przy tym, że obecne uregulowania otwierają możliwość wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego po wyczerpaniu ścieżki administracyjnej określonej w przepisach rozdziału 9 ustawy Prawo łowieckie. Odwołując się do stanowiska uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt III CZP 48/20 stwierdzono, że dopiero wydanie decyzji przez Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego właściwego dla miejsca wystąpienia szkody otwiera drogę sądową do wystąpienia z powództwem o odszkodowanie w drodze cywilnej. Ewentualny brak wydania takiej decyzji przez organ administracji powoduje konieczność korzystania ze ścieżki postępowania administracyjnego (ponaglenie, skarga na bezczynność, przewlekłość postępowania). Z powołanych orzeczeń nie wynika zatem, że właściwy do kontroli wydanej przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie w uprawie rolnej jest sąd administracyjny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.