I OSK 1264/09

I OSK 1264/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 763/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2008-11-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 2, 3, 5, 38
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 763/08 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 763/08 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż po złożeniu przez S. G. w dniu [...] marca 2008 r. wniosku do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie Tarnowskiej o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 480 zł., Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 106 ust. 1 i art. 8 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 – 5 w zw. z art. 3 ust. 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przyznał skarżącemu zasiłek okresowy za 2 miesiące tj. od 01 kwietnia 2008 r. do 31 maja 2008 r. w wysokości 200 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że skarżący spełnia warunki z ustawy o pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego przez niego zasiłku, ponieważ jest osobą bezrobotną i jego miesięczny dochód wynosi 110 zł., przy czym przy określaniu wysokości należnego skarżącemu zasiłku, wzięto pod uwagę także możliwości finansowe ośrodka. W dalszej części omówił sposób wyliczenia przyznanej skarżącemu kwoty oraz przesłanki uzasadniające ograniczenie pomocy społecznej, a mianowicie skarżący nie wywiązał się z nałożonych nań obowiązków wynikających z kontraktu socjalnego zawartego w dniu [...] marca 2008 r. i nie posprzątał nawet jednego pomieszczenia w zajmowanym przez siebie mieszkaniu.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że powinien otrzymać co najmniej 277 zł zasiłku okresowego i wskazał, że jego miesięczny dochód wynosi 5 zł, a koszty utrzymania wahają się w granicach od 480 zł do 580 zł miesięcznie. W dalszej części powołał się także na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako gwaranta jego praw do otrzymania opieki od państwa z tego względu, iż znajduje się w trudnej sytuacji życiowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 8, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, jak również § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów samorządowych kolegiów odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 1 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei stosownie do brzmienia art. 38 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, leczącą się i zamieszkuje samotnie, a jego dochód wynosi 110 zł, tj. kwota pobieranego dodatku mieszkaniowego i w tej sytuacji przysługuje mu zasiłek okresowy. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że ustawodawca w przepisach określających zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie określa minimalnego okresu, na jaki powinna być przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego pozostawiając decyzję w tej kwestii organowi pomocy społecznej, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzut, że organ nie zna budżetu Gminy oraz ilości osób ubiegających o świadczenia socjalne, zaś możliwość "uszczuplenia" zasiłku przewidziana w ustawie nie oznacza, że należy ją stosować.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, jak również zapobieganie takim sytuacjom i pomocy społecznej udziela się w szczególności, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 roku. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, alkoholizmu i narkomanii, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej czy ekologicznej. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być uzasadnione odpowiednimi okolicznościami uzasadniającym udzielenie pomocy oraz mają także umożliwić integrację ze środowiskiem, jak również osobom i rodzinom bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Niemniej jednak w razie stwierdzenia marnotrawstwa przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia, bądź marnotrawstwa własnych zasobów materialnych, może nastąpić odmowa świadczeń lub ich ograniczenie do niezbędnego minimum, a podstawę do odmowy lub wstrzymania świadczeń może stanowić także brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wywiązał się w pełni z kontraktu socjalnego i stąd też organ wyliczając należny zasiłek okresowy, wziął pod uwagę powyższą okoliczność, bowiem uprawnienie takie przysługuje organowi, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje względna uznaniowość, ograniczona jedynie ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku. Tak więc o przyznaniu zasiłku w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ, biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne, tj. chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Niezależnie od powyższego organ prawidłowo dokonał wyliczenia ograniczającej go na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy minimalnej kwoty zasiłku okresowego i zgodnie z powołanym przepisem kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby lub kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Przyznany zasiłek nie może być natomiast wyższy, zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1, niż 418 zł miesięcznie. Tymczasem dla skarżącego minimalna kwota wynosi 183,50 zł, zaś organ pierwszej instancji przyznał mu zasiłek okresowy w wysokości 200 zł. Biorąc zatem pod uwagę swobodę decyzyjną organu w omówionych powyżej granicach, słusznie wiec przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w dolnej granicy, bowiem wymieniony nie poczynił żadnych starań mogących poprawić jego sytuację bytową i nie wywiązał się z zawartego kontraktu socjalnego w którym znalazło się zobowiązanie do posprzątania zajmowanego przez niego mieszkania, a nie jednego pokoju. Reasumując, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia i oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb.
Od powyższego wyroku w całości S. G. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sytuacji, gdy ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości określonej przez wartość minimalną i maksymalną, to orzekając w sprawie zasiłku, organ powinien kierować się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy, biorąc pod uwagę cel tej pomocy oraz indywidualne okoliczności sprawy, a nie arbitralnie określić pomoc na poziomie zbliżonym do minimalnego przewidzianego ustawą;
2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię ograniczającą instytucję uznania administracyjnego do dowolnej decyzji organu, w sytuacji, gdy obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie,
3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy, na której Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż organ wydający zaskarżaną decyzję dopełnił obowiązku wykazania, że nie dysponuje wystarczającymi środkami na udzielenie zasiłku okresowego w dochodzonej wysokości.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego z urzędu wraz z podatkiem VAT za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości według norm prawem przewidzianych, które to koszty nie zostały opłacone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ pomocy społecznej, w oparciu o normę art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w sposób arbitralny i bezzasadny, pomimo uzasadnionego wniosku skarżącego, orzekł o przyznaniu zasiłku okresowego w wysokości nieznacznie przekraczającej minimalną wartość gwarantowaną przez ustawę o pomocy społecznej. Chociaż bezspornym jest, iż kwota przyznana przez organ pomocy społecznej przekracza minimalny próg gwarantowany przez powołane przepisy i czym teoretycznie nie narusza przedmiotowej normy, to jednakże zarówno organ pomocy społecznej jak i Sąd pierwszej instancji, pominęły treść art. 2 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, który powinien być interpretowany łącznie z normą art. 38 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 cyt. ustawy. Nie wzięto bowiem pod uwagę ogólnych zasad leżących u podstaw instytucji pomocy społecznej, które nakazują oceniać zasadność i wysokość przyznawanej pomocy w szerszym kontekście. Jak wynika bowiem z cytowanych powyżej przepisów, zasadniczym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom uprawnionym przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać samodzielnie, pomoc w zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb życiowych, w usamodzielnieniu oraz integracji ze środowiskiem, a nadrzędnym celem jest umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, gdy tymczasem wymienione okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę w dostatecznym stopniu, zarówno przez organ pomocy społecznej, jak i Sąd pierwszej instancji. W dalszej części skarżący kasacyjnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym "zasiłek okresowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom i społecznej. Z brzmienia przepisu art. 38 wynika, że zasiłek ten jest przyznawany w szczególności osobom przewlekle chorym, niepełnosprawnym, bezrobotnym, których dochody nie przekraczają ustalonego kryterium" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1018/06 LEX nr 273707). Stąd też odmawiając przyznania zasiłku w żądanej przez skarżącego i mieszczącej się w wysokości przewidzianej przez art. 38 ust. 2 wysokości, organ powinien szczególnie dokładnie przeanalizować przesłanki ogólne zawarte we wskazanych przepisach i nimi się kierować, a nie powoływać jedynie na tzw. uznanie administracyjne i zakres formalnie pozostawiony do uznania przez normę art. 38 ust 2 ustawy. O ile jednak nie ma wątpliwości co do faktu, iż decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego jest decyzją uznaniową, to nie można tej dyskrecjonalności organu interpretować w kategoriach absolutnej dowolności i dalej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2037/02, w którym wskazano, że "zakres działania pomocy społecznej z punktu widzenia zaspokajania potrzeb jest otwarty. Nie jest zatem ograniczony przedmiotowo i dlatego każdorazowo należy uwzględniać wszelkie okoliczności dotyczące osoby danego wnioskodawcy". Nie można zatem ograniczyć, tak jak to zrobił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, kryterium ustalenia wysokości przyznanego zasiłku jedynie do matematycznego wyliczenia w oparciu o dany wzór, nie bacząc na partykularne okoliczności dotyczące konkretnego wnioskodawcy oraz na zasygnalizowane już ogólne cele leżące u podstaw instytucji pomocy społecznej. Odnosząc się z kolei do charakteru konstrukcji uznania administracyjnego, skarżący kasacyjnie powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, a mianowicie, że "obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, iż z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu." (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05). W powołanym wyroku sąd wskazał również na konieczność wykazania przez organ, iż nie jest on w stanie udzielić pomocy w żądanej wysokości. Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Jednocześnie "za gołosłowne należy uznać, że ośrodek nie posiada wystarczających środków, bez wskazania jakichkolwiek dowodów dla uprawdopodobnienia tego stanowiska" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 104/2006). Ponadto – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, iż organ dopełnił wskazanego w powyższych orzeczeniach obowiązku wykazania okoliczności uzasadniających odmowę przyznania przedmiotowego zasiłku w kwocie żądanej (i co należy podkreślić – nadal mieszczącej się w ustawowych granicach), a leżących po stronie organu. Tym samym Sąd arbitralnie i bez uzasadnienia podstawy przyjął, iż zachodzi negatywna przesłanka przyznania przedmiotowej pomocy w żądanej wysokości w postaci braku możliwości leżących po stronie pomocy społecznej, czym została naruszona norma art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, który na marginesie rozważań, jako argument za oddaleniem skargi, wskazał także na brak wywiązania się skarżącego z tzw. kontraktu socjalnego, tj. nieuporządkowanie zajmowanego lokalu, po czym stwierdził, iż skarżący sprzątnął przynajmniej jeden z pokoi. Powyższa sytuacja, tj. nieuporządkowanie pozostałych pokoi wynikało jednak ze złego stanu zdrowia skarżącego, a nie z braku współpracy z organem pomocy społecznej powodowanego złą wolą, co przy prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, powinno być jednym z argumentów przemawiających za przyznaniem skarżącemu zasiłku okresowego w wyższej kwocie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
Badając zatem zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 P.p.s.a polegający na niewyjaśnieniu podstawy, na której przyjęto, że organ wydający zaskarżaną decyzję dopełnił obowiązku wykazania o niedysponowaniu wystarczającymi środkami na udzielenie zasiłku okresowego w dochodzonej wysokości stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał tej okoliczności, skupiając się przede wszystkim na niewywiązaniu się przez skarżącego z kontraktu socjalnego. Wprawdzie zgodnie z treścią powyższego przepisu Sąd zobowiązany jest w uzasadnieniu wyroku zwięźle przedstawić poniesione w skardze zarzuty i prawdą jest, że obowiązku tego uzasadnienie w wystarczającym stopniu nie realizuje, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem – aczkolwiek lakonicznie – to jednak stwierdzono w nim, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wszak notoryjnie znany jest fakt braku dostatecznych środków finansowych na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej.
Podobnie rzecz się ma z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie – prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jak również dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie okoliczność spełnienia przez Sławomira Gąsiorowskiego warunków do uzyskania zasiłku nie była przedmiotem sporu i została zakwestionowana wyłącznie wysokość przyznanego zasiłku, którą – w jego ocenie – ustalono z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zatem w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działania administracji z prawem i z tego powodu nie mogą badać samego uznania administracyjnego ale jedynie to, czy organy administracji mogły działać w ramach uznania i czy granic takiego uznania nie przekroczyły. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji takie ustalenia poczynił, konstatując, że granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i co w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 2 ust.1 i art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Analiza powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Z kolei potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Stąd też świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, zaś określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. W konsekwencji zatem, realizacja celów pomocy społecznej – co do zasady – nie rodzi więc roszczenia o przyznanie pomocy w żądanej przez wnioskodawcę wysokości. Ponadto w myśl art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co oznacza, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być uznawane za stałe źródło dochodu podopiecznych, lecz powinny mieć charakter przejściowy. Ponadto skoro osoba potrzebująca pomocy ma prawo w określonych sytuacjach życiowych oczekiwać wsparcia w celu pokonania życiowych trudności, to z drugiej strony uprawnieniu beneficjenta odpowiada jednak określony obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Podkreślić bowiem należy, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego także określonej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański. Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Reasumując, celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatników osób i rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Stąd też nierealizowanie przez beneficjenta obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy i niewywiązanie się z kontraktu socjalnego (art. 6 pkt 6 ustawy), może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Skoro zaś tak, to w pełni uprawniony jest pogląd Sądu pierwszej instancji, a poprzednio organów orzekających, że powyższa okoliczność umożliwia też przyznanie między innymi zasiłku okresowego w niższej niż maksymalna wysokości.
Z tego mianowicie powodu, że w rozpoznawanej sprawie poza powołaniem się w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na możliwości finansowe pomocy społecznej w sposób niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzono również, że powodem określenia wysokości zasiłku okresowego w decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. na kwotę zbliżoną do wysokości minimalnej, było niewywiązywanie się przez skarżącego z kontraktu socjalnego i co w świetle materiału dowodowego jest bezsporne. Co więcej, w decyzji tej wskazano również, że zasiłek będzie mógł zostać podwyższony w przypadku uporządkowania przynajmniej jednego z zajmowanych przez siebie pomieszczeń. Natomiast powoływanie się przez skarżącego na fakt uporządkowania jednego pomieszczenia i przestawienie na dowód powyższego na rozprawie przed Sądem dokumentacji fotograficznej, nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej przez organy administracji oceny zachowania skarżącego i jego wywiązania się z kontraktu socjalnego. Z tego mianowicie powodu, że w żadnym stopniu nie podważa to uwag zawartych w notatce sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez pracownika socjalnego, bowiem uporządkowanie pomieszczenia zostało wykonane już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie więc do treści § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.