I OSK 1261/23

I OSK 1261/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
III SA/Po 638/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-12-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 7 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 638/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r., III SA/Po 638/22 oddalił skargę M.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która wydana została z pominięciem wskazanych przepisów k.p.a. i w wyniku błędnej oceny materiału dowodowego skutkującej nieprawidłowym uznaniem że:
a. działka nr [...] nie jest użytkowana rolniczo, zabudowa na niej znajdująca się nie ma zagrodowego charakteru, budynki gospodarcze nie służą potrzebom gospodarstwa rolnego a budynek mieszkalny położony na niej nie tworzy wraz z nimi zorganizowanej całości gospodarczej, podczas gdy aktualny sposób użytkowania jest zgodny z danymi zawartymi w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu pod nr [...] w dniu 6 lutego 2017 r., co wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżących (aktu notarialnego-umowy sprzedaży działki, oświadczenia o prowadzeniu na działce nr [...] działalności rolniczej, zaświadczenia z urzędu Gminy K. o zgłoszeniu do opodatkowania gruntów rolnych, mapy uzupełniającej sporządzonej 19.12.2016 r. przez geodetę uprawnionego, rozliczenia pobranej energii elektrycznej na cele gospodarstwa rolnego, wydruku map z systemu poznanskie.e-mapa.net przedstawiającego budynki na działce nr [...], z których wynika że działka jest użytkowana rolniczo), oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2021 r., a także decyzji Naczelnika Gminy K.z dnia 28 maja 1973 r. o pozwoleniu na budowę pieczarkami wraz z budynkiem pomocniczym na przedmiotowej działce oraz decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 3 lipca 1981 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na tej działce;
b. działka nr [...], na której w oparciu o pozwolenie na budowę z 28 maja 1973 r. wybudowana została pieczarkarnia, położona wówczas była na obszarze zarezerwowanym pod przemysł, podczas gdy do dnia 31 grudnia 1974 r. dla terenu działki nr [...] obowiązywał zaktualizowany plan ogólny zagospodarowania przestrzennego wsi K. – uchwała nr [...] Prezydium PRN w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1970 r., ale Urząd Gminy K. nie dysponuje dokumentacją tego opracowania, zaś z dokumentów którymi organ faktycznie dysponuje wynika, że obszar ten zarezerwowany został pod przemysł dopiero uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu Poznańskiego z dnia [...] grudnia 1974 r., a nadto z decyzji o pozwolenie na budowę z [...] maja 1973 r. wynika, że pieczarkarnia wraz z budyniem pomocniczym została usytuowana na działce w 1973 r. w głębi działki rolniczej;
c. skarżący nie posiadają w pobliżu innych nieruchomości, z którymi przedmiotowa działka mogłaby stanowić łączność gospodarczą, podczas gdy skarżący są właścicielami działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], zaś zgodnie z stanem ewidencji przed [...] marca 2016 r. sposób użytkowania gruntów dla działki nr [...] przedstawiał się następująco: RIVa- 0,6100 ha, B-RIVa - 0,4400 ha i RV - 0,1000 ha;
2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która pomija decyzję Naczelnika Gminy K. z dnia [...] maja 1973 r. o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu oraz dokumentację techniczną sporządzoną [...] marca 1973 r. i stanowiącą integralną część decyzji, z których jednoznacznie wynika, że pieczarkarnie usytuowano, zgodnie z wytycznymi, w głębi działki rolniczej nr [...] w K. przy ul. Ż.;
3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję, przy wydaniu której nastąpiło rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść odwołującego, pomimo tego, że Urząd Gminy K. nie dysponuje dokumentacją planu zagospodarowania przestrzennego z 1973 r. obejmującego działkę nr [...] r., organ ustalił że już w 1973 r. obszar obejmujący działkę nr [...] był zarezerwowany pod przemysł, pomimo że powyższe nastąpiło dopiero uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym [...] grudnia 1974 r., a nadto na działce nr[...] w 1973 r. została wybudowana pieczarkarnia uznawana wówczas za specjalny dział gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie organ winien uznać fragment działki nr [...] za grunty rolne zabudowane.
II. prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych przez ich niezastosowanie i nieuznanie działalności prowadzonej na działce nr [...] w K. za działalność rolniczą mimo, że na działce od 1973 r. prowadzona była uprawa pieczarek, zaś aktualnie na działce prowadzona jest produkcja materiału szkółkarskiego i sadownicza oraz plantacja drzew o krótkiej rotacji;
2. Lp. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez ich niezastosowanie i niezaliczenie fragmentu działki nr [...] w K. do gruntów rolnych zabudowanych mimo, że na działce znajdują się budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, służące do przechowywania sprzętu rolniczego, a budynek mieszkalny tworzy z tymi budynkami zorganizowaną całość gospodarczą, a nadto w momencie złożenia wniosku o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], znajdował się już .budynek pieczarkami i budynek pomocniczy, zatem grunt pod budynkiem mieszkalnym powinien zostać zaliczony do gruntów rolnych zabudowanych, nawet gdy z decyzji o warunkach zabudowy nie wynikało jednoznacznie, że budynek ten ma być realizowany w ramach zabudowy zagrodowej.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W badanej kasacji, jakkolwiek postawione zostały zarzuty na obu podstawach art. 174 p.t 1 i 2 p.p.s.a., to jednak analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że zarzuty uznawane przez autora kasacji za naruszenie prawa materialnego są w istocie zarzutami procesowymi. Zarzuty te nie wskazują bowiem na naruszenie norm określających prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego lecz służą określeniu działalności prowadzonej na przedmiotowej działce, a zatem ustaleniu jednej z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Badana sprawa dotyczy odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania gruntu działki nr [...], położonej w obrębie K., w związku z dokumentacją geodezyjną przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego[...] lutego 2017 r., w sytuacji gdy wnioskowana zmiana miałaby prowadzić do stwierdzenia, że zabudowa znajdująca się na przedmiotowej działce stanowi zabudowę na gruntach rolniczych. W takiej sytuacji zasadniczym problemem w sprawie jest to, czy przedłożona do zasobu dokumentacja geodezyjna stanowi wystarczająca podstawę dokonania wnioskowanej aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, czy też dla ujawnienia postulowanej zmiany konieczne jest uzyskanie stosownego aktu, w szczególności z zakresu zagospodarowania tegoż terenu.
Udzielenie odpowiedzi w powyższej kwestii wypada poprzedzić stwierdzeniem, że ujawnienie zmian w ewidencji nie ma charakteru pierwotnego, co oznacza, iż jej treść nie może stanowić wyjściowego źródła informacji o gruntach i budynkach. Ewidencja ze swej istoty odzwierciedla bowiem treść dokumentów źródłowych, a więc ma charakter pochodny. Funkcją aktualizacji ewidencji gruntów i budynków nie jest zatem tworzenie nowego stanu prawnego a jedynie jego odzwierciedlanie. Tym samym organ prowadząc ewidencję gruntów rejestruje jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie może samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż kluczowa dla oceny wniosku aktualizacyjnego jest kwestia realizacji pierwszej inwestycji na przedmiotowej działce. Inwestycją tą była pieczarkarnia, która składała się z budynku produkcyjnego i budynku pomocniczego stanowiącego zaplecze magazynowe, przygotowawcze i socjalne. Budynek pieczarkarni powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1973 r. oraz planu zagospodarowania działki z [...] września 1972 r., będącym załącznikiem do tej decyzji. Z dokumentacji tej wyraźnie wynika, że na przedmiotowej działce miał powstać budynek produkcyjny i budynek zaplecza, a jednocześnie dokumentacja ta nie wskazuje aby ww. budowa następowała na obszarze przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. W opisie technicznym projektu zawarto natomiast sformułowanie, że "pieczarkarnię usytuowano zgodnie z wytycznymi WBUiA w głębi działki rolniczej w K.". W toku postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na upływ czasu nie udało się odnaleźć planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnaleziono natomiast dokumentację planistyczną z 1974 r., z której wynika, że ww. działka była obszarem zarezerwowanym dla przemysłu miasta Poznania. Przemysłowe przeznaczenie tegoż terenu było też przewidziane w późniejszych miejscowych planach obowiązujących na tym terenie.
Wnioskodawca postępowania aktualizacyjnego podnosi, że sformułowanie użyte w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę pieczarkarni, o posadowieniu jej "w głębi działki rolniczej", w połączeniu z tym, że hodowla pieczarek była działem specjalnym gospodarstwa rolnego, oraz wobec nieodnalezienia dokumentacji planistycznej tegoż terenu obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na budowę, pozwala twierdzić, że pieczarkarnia powstała jako produkcja rolna prowadzona na działce rolnej (zagrodowej), a późniejsze działania budowlane na przedmiotowym gruncie, związane z budową kolejnych budynków mieszkalnych i gospodarczych, pozostają rozwinięciem zabudowy zagrodowej zapoczątkowanej budową ww. pieczarkarni. Okoliczności sprawy nie potwierdzają jednak powyższego stanowiska. Wskazuje na to przede wszystkim charakter kolejnej zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 1981 r. doszło do wybudowania budynku mieszkalnego wraz z warsztatem krawieckim, a następnie samowolnie wzniesiony został przed 1994 r. inny budynek gospodarczy, dla którego skarżący w dniu [...] sierpnia 1999 r uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego. Trafnie wskazano w toku dotychczasowego postępowania, iż brak jest dowodów na to, że ww. budynki miały związek z działalnością rolniczą lub stanowiły elementy zabudowy zagrodowej.
Ponadto należy zauważyć, że charakter zabudowy stanowiącej pieczarkarnię wskazuje na to, że powstał na przedmiotowej działce, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1973 r., obiekt produkcyjny w rolnictwie. Produkcja pieczarek pozostaje bowiem elementem produkcji rolnej, na co wskazywały już ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy o podatku rolnym. Przy ocenie powyższych okoliczności sprawy nie można jednak pomijać tego, że produkcja pieczarek na przedmiotowej działce została zakończona, a budynek pieczarkarni został rozebrany i od lat 90-tych ubiegłego wieku nie istnieje. Jakkolwiek pozostał budynek pomocniczy pieczarkarni, stanowiący jej zaplecze, to jednak po rozebraniu budynku produkcyjnego budynek pomocniczy nie był już użytkowany. Tak więc, jakkolwiek trafnie wskazuje skarga kasacyjna, iż z pominięciem brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U.1984.52.268 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych Dz.U.1991.80.350 ze zm.) w dotychczasowym postępowaniu określony został charakter powyższej zabudowy, to jednak powyższa wada postępowania wyjaśniającego nie ma istotnego znaczenia, skoro prowadzenie działalności produkcyjnej w rolnictwie na przedmiotowej działce miało miejsce kilkadziesiąt lat wcześniej i zostało zakończone, a budynek produkcyjny został rozebrany i nie może aktualnie wyznaczać przeznaczenia przedmiotowej działki.
Należy w takiej sytuacji zwrócić uwagę na ugruntowane zapatrywanie prawne, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek, w tym stan ich zagospodarowania, nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (vide: E.Stefańska [w:] J.Lang, J.Maćkowiak, T.Myśliński, E.Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343). O możliwości zaliczenia danego gruntu do gruntów rolnych zabudowanych decyduje charakter zabudowy, tj. obecność na gruncie budynków przeznaczonych, stosownie do postanowień aktów planistycznych, do produkcji rolniczej lub do przetwórstwa rolno-spożywczego. Niewystarczające jest natomiast samo faktyczne wykorzystywanie obiektów budowalnych do tego rodzaju produkcji. Jeżeli natomiast od kilkudziesięciu lat takich budynków nie ma na gruncie przedmiotowej działki, to fakt ich wcześniejszego istnienia nie jest wystarczający do tego aby z powołaniem się na tego rodzaju okoliczności dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W takiej sytuacji nie można potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a.
Tym samym określony w dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu w dniu 6 lutego 2017 r., rolniczy sposób użytkowania działki, pomija przeznaczenie gruntu w miejscowym planie i przeznaczenie obiektów aktualnie znajdujących się na nieruchomości. Nie mają one związku z działalnością produkcyjną w rolnictwie prowadzoną na przedmiotowej działce w latach 80 i 90-tych ubiegłego wieku. Ponadto nie istnieje obiekt, w którym była prowadzona działalność produkcyjna w rolnictwie. Budynek mieszkalny z kolei, istniejący na działce od lat 90-tych ubiegłego wieku, nie powstał w ramach zabudowy zagrodowej, bowiem zabudowy tego rodzaju nie przewidywał obowiązujący w czasie budowy ww. domu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji również obiekty gospodarcze wzniesione na przedmiotowej działce w latach 90-tych ubiegłego wieku nie były przeznaczone pod działalność w rolnictwie. Jeden z nich przeznaczony był na zakład krawiecki, zaś drugi, który powstał nielegalnie i został zalegalizowany w 1999 r., nie mógł być przeznaczony na działalność rolniczą skoro takiego przeznaczenia nieruchomości nie przewidywał obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast faktyczny sposób wykorzystywania ww. obiektów gospodarczych nie ma znaczenia z punktu widzenia wymagań aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Oznaczenie użytków w ewidencji gruntów i budynków nie zależy bowiem od subiektywnego stanowiska właściciela gruntu ale od ich przeznaczenia do prowadzenia działalności rolniczej. Brak jest w takiej sytuacji podstaw aby przedmiotową nieruchomość określić w ewidencji gruntów i budynków jako grunt rolny zabudowany. Nie doszło zatem do naruszenia regulacji prawnej określającej grunty rolne zabudowane (Lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2021.1390 ze zm.)
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawach, których przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a istnieją niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Niniejsza sprawa dotyczy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a więc przyznania stronie określonego uprawnienia, a zatem art. 81a § 1 k.p.a. nie znajduje w niej zastosowania. Nie mógł być zatem naruszony.
Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.