I OSK 1260/23

I OSK 1260/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 1111/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od pkt IV i V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2023r., sygn. akt II SAB/Wr 1111/22 w sprawie ze skargi M.G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie 1. uchyla punkt V zaskarżonego wyroku, 2. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M. G. sumę pieniężną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, 3. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 4. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz M. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 lutego 2023 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie - I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł; V. dalej idącą skargę oddalił; VI. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
9 lipca 1991 r. do Urzędu Rejonowego w G. wpłynął wniosek skarżącego o umieszczenie w rejestrze uprawnień z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Wniosek ten 15 kwietnia 2004 r. przejęty został do rozpatrzenia przez Wojewodę Śląskiego przed którym toczyło się stosowne postępowanie do 2015 r. W dniu 19 maja 2015 r. Wojewoda Śląski przekazał podanie skarżącego do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie Dolnośląskiemu. 17 marca 2017 r. skarżący zwrócił się do Wojewody z pytaniem na jakim etapie znajduje się postępowanie wszczęte jego wnioskiem z 9 lipca 1991 r. Wojewoda 30 marca 2017 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w G. i W. celem uzyskania informacji, czy J. G. i, J. G., W. G, Z. G., M. G. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego mienia, o czym poinformował skarżącego 22 maja 2017 r. 13 kwietnia 2017 r. do organu wpływa odpowiedź z Urzędu Miejskiego W. na powyższe wystąpienie. Następnie 30 maja 2017 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź z Urzędu Miejskiego w G.. 20 czerwca 2017 r. Wojewoda wezwał M. i Z. G. do przedłożenia w terminie 6 miesięcy dokumentów: 1/ dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania i miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości po przybyciu na terytorium RP, 2/ oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, 3/ wskazanie osób, które zrealizowały prawo do rekompensaty wraz z odpowiednią dokumentacją. Jednocześnie pouczył, że brak dostarczenia dokumentów będzie skutkował wydaniem decyzji odmownej. 14 września 2017 r. do organu wpływa pismo od M. G. z załącznikami: 1/ dowody miejsca zamieszkania Z. G., M. G., J. G., 2/ oświadczenie o stanie realizacji prawa do rekompensaty przez Z. G. i M. G.. Następnie 6 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wnosi o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się aktualnie prowadzone postępowanie z jego wniosku. Na powyższe pismo organ odpowiada 30 sierpnia 2018 r. Również 30 sierpnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do organów jednostek samorządu terytorialnego celem uzyskania informacji, czy J. G., J. G., W.G., Z. G., M. G. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego mienia. Odpowiedzi od właściwych organów na powyższe wystąpienie wpływały w dniach 18 września 2018 r., 19 września 2018 r., 2 października 2018 r. Z uwagi na dalszy brak rozstrzygnięcia w sprawie, strona 13 czerwca 2022 r., wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. 15 czerwca 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w K. celem uzyskania informacji w sprawie zgonu Z. G.. W odpowiedzi organ uzyskał odpis zupełny aktu zgonu Z. G.. 5 lipca 2022 r. wpłynął zaś akt poświadczenia dziedziczenia po Z. G., zgodnie z którym spadek po zmarłej z dobrodziejstwem inwentarza nabył skarżący.
6 lipca 2022 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność Wojewody.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Po wniesieniu skargi na bezczynność w dniu 1 sierpnia 2022 r. Wojewoda wydał postanowienie w którym dokonał pozytywnego zaopiniowania wniosku o rekompensatę z tytułu mienia pozostawionego przez skarżącego poza obecnymi granicami RP. Następnie 5 sierpnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając zażalenie na bezczynność za zasadne, wyznaczył organowi termin 6 miesięcy na zakończenie postępowania. Natomiast 6 października 2022 r. Wojewoda wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w części. Sąd I instancji stwierdził, że Wojewodzie można skutecznie postawić zarzut bezczynności. Wyjaśnił, że ponieważ skarga dotyczy zachowania Wojewody Dolnośląskiego - pomimo, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego złożonym jeszcze w 1991 r. a przekazanym w 2004 r. Wojewodzie Śląskiemu - Sąd oceną swoją objął okres w którym postępowanie prowadzone było przez Wojewodę Dolnośląskiego w związku z ustaleniem jego właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy. Obecna kontrola sądowa obejmuje zatem postępowanie w okresie od 19 maja 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji, bezsprzeczne jest, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda Dolnośląski prowadząc postępowanie od 19 maja 2015r. nie zakończył go w odpowiedniej formie prawnej nie tylko w terminach wskazanych w ustawie ale także do dnia wniesienia skargi. Co prawda, jak wynika z analizy akt sprawy, prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ podejmował czynności mające na celu jej wyjaśnienie i zakończenie. Nie można jednak uznać, że działania te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Od dnia przekazania mu wniosku, tj. 19 maja 2015 r. do 30 marca 2017 r. – nie podjął żadnych czynności ani o charakterze formalnym ani merytorycznym, co oznacza, że przez rok i 10 miesięcy nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Dopiero w związku wystąpieniem skarżącego złożonym 17 marca 2017 r. Wojewoda zwrócił się Urzędu Miejskiego W. i Urzędu Miejskiego w G. z zapytaniem o realizację roszczeń zabużańskich. Jednak przez prawie dwa lata nie sprawdził wniosku pod względem kompletności i wymagań wynikających z przepisów u.r.p.r. Uczynił to dopiero 20 czerwca 2017 r. W ocenie Sądu I instancji, weryfikacja dokumentów, nawet w sprawie skomplikowanej, nie wymaga tak długiego okresu. Kolejne czynności procesowe w postaci wystąpienia do organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte zostały po upływie roku i dwóch miesięcy (pismo z 30 sierpnia 2018 r.). Następnie, przez okres prawie czterech lat (3 lata i 8 miesięcy) Wojewoda w ogóle nie podejmował żadnych działań. Dopiero wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie zaktywizowało organ, który podjął działania mające na celu wyjaśnienie kwestii zgonu Z. G., co było jego ostatnimi czynnościami przed złożeniem skargi na bezczynność.
W tych okolicznościach nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że organ naruszył zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone zwłaszcza w art. 8 i 12 k.p.a. jak i przepisy szczególne, w tym art. 35 i 36 k.p.a. Zachowanie Wojewody wypełniało zatem znamiona bezczynności. Biorąc pod uwagę zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, jak też to, że dotychczasowy czas trwania postępowania wielokrotnie przekraczał maksymalny termin ustawowy oraz uwzględniając opisaną wyżej postawę organu i aktywną postawę strony, Sąd I instancji uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.
Sąd I instancji nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 6 października 2022 r. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł. WSA wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Wskazał, że ponad siedmioletnia bezczynność organu, to w przeważającej większości okresy, w których organ latami nie przeprowadzał żadnych czynności, nawet nie zawiadamiał strony o przyczynach przekroczenia terminu i nie wyznaczał nowego przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Na wysokość wymierzonej grzywny miał również fakt aktywnego udziału strony w postępowaniu, zarówno bezpośrednio, jak i poprzez pełnomocnika, przekazując niezbędne dokumenty do wniosku. W ocenie Sądu I instancji, wymierzona grzywna w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. WSA podkreślił, że stopniował wysokość wymierzonej grzywny, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia grzywny maksymalnej do kwoty 63.461,50 zł, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji wyważył wysokość grzywny, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne. Uznał, że grzywna będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowań w przyszłości. Wymierzona grzywna stanowić będzie wystarczającą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Sąd I instancji nie uwzględnił zawartego w petitum skargi wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej uznając, że środek w postaci wymierzonej grzywny z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający. Ponadto pełnomocnik skarżącego, co prawda zawnioskował o zasądzenie sumy pieniężnej, jednak w żaden sposób nie umotywował tego wniosku w treści skargi, tym samym nie wykazując, że z dostępnych środków w postaci wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, Sąd powinien skorzystać w niniejszej sprawie z obydwu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punktów IV i V wywiódł M. G. wnosząc o jego zmianę w zaskarżonej części poprzez wymierzenie organowi grzywny oraz poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach, ewentualnie – o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie:
1. art. 149 § 2 P.p.s.a.. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny zaledwie w wysokości 5.000,00 zł, kiedy to zasądzona grzywna jest rażąco niska w skali naruszeń organu w zakresie czasu rozpoznania sprawy, jego bezczynności, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego,
2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 154 § 7 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi skarżącego w zakresie przyznania sumy pieniężnej, która miała rekompensować skarżącemu negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu, a której brak zasądzenia nie jest zatem adekwatny do czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego,
3. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na zasądzenie sumy pieniężnej, co przyczyniło się do niezasadnego oddalenia skargi skarżącego w części dotyczącej wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, co jawi się jako nieadekwatne do bezczynności organu administracji oraz negatywach przeżyć wynikających z ww. bezczynności dla skarżącego,
4. art. 149 § 2 P.p.s.a. zw. z art. 154 § 6 pozostającymi w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na wysokość grzywny wymierzonej organowi, co przyczyniło się do wymierzenia grzywny organowi w kwocie symbolicznej i nieadekwatnej do czasu prowadzenia postępowania, bezczynności organu, negatywnych przeżyć skarżącego związanych z bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego i organów go poprzedzających,
5. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a., art. 36 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na zasądzenie sumy pieniężnej, w tym braku uwzględnienia przez Sąd I instancji, że postępowanie dotyczące przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej toczyło się wcześniej jeszcze przed Wojewodą Śląskim, a sam wiosek dotyczący mienia poza granicami RP został zarejestrowany już w 1991 roku, czyli 31 lat przed datą wydania decyzji w sprawie, co zatem przyczyniło się do niezasadnego oddalenia skargi skarżącego w części dotyczącej wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, co jawi się jako nieadekwatne do bezczynności organu administracji oraz negatywach przeżyć wynikających z ww. bezczynności dla skarżącego,
6. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 pozostającymi w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a., art. 36 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na wysokość grzywny wymierzonej organowi, w tym braku uwzględnienia przez Sąd I instancji, że postępowanie dotyczące przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej toczyło się wcześniej jeszcze przed Wojewodą Śląskim, a sam wiosek dotyczący mienia poza granicami RP został zarejestrowany już w 1991 roku, czyli 31 lat przed datą wydania decyzji w sprawie, co przyczyniło się do wymierzenia grzywny organowi w kwocie symbolicznej i nieadekwatnej do czasu prowadzenia postępowania, bezczynności organu, negatywnych przeżyć skarżącego w związanych z bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie a to poprzez naruszenie:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez dokonanie wadliwej oceny wpływu bezczynności organu, która została określona, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na kwotę wymierzonej organowi grzywny w kwocie 5.000,00 zł, która to kwota jest niewspółmiernie niską mając na uwadze całościowo czas trwania postępowania a także czynności i częstotliwość ich podejmowania przez organ,
2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrUSA) w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez dokonanie wadliwej oceny wpływu bezczynności organu, która została określona, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a która to bezczynność w ocenie Sądu nie uzasadniała przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, mimo czasu trwania postępowania a także czynności i częstotliwość ich podejmowania przez organ,
3. art. 1 § 1 i 2 PrUSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 151 P.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej i w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego w tym zakresie, pomimo tego, że przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, pełni rolę nie tylko środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, ale ma przede wszystkim charakter kompensacyjny dla skarżącego, którego celem jest naprawienie szkody doznanej przez skarżącego wskutek niezałatwienia jego sprawy w racjonalnym terminie, a który to środek powinien mieć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, czy bezczynności organu w załatwieniu sprawy, tj. przy takiej, którą należy podkreślić, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co przekłada się brak zaufania skarżącego do organów władzy publicznej,
4. art. 1 § 1 i 2 PrUSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w. z art. 154 § 6 pozostającymi w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w rażąco niskiej wysokości, pomimo tego, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, czy bezczynności organu w załatwieniu sprawy, tj. przy takiej, którą można określić, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co przekłada się brak zaufania skarżącego do organów władzy publicznej,
5. art. 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie z udziałem skarżącego przekroczył wszelkie ustawowe terminy załatwienia sprawy, a nadto nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi skarżącego w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu, pomimo, iż suma ta winna zostać przyznana od organu przez Sąd I instancji z uwagi na drastyczną zwłokę w rozpoznawaniu sprawy spowodowaną bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego,
6. art. 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie z udziałem skarżącego przekroczył wszelkie ustawowe terminy załatwienia sprawy, a nadto nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w rażąco niskiej wysokości, która tym samym nie pełni środka represyjnego, gdyż w żaden sposób nie przystaje do poziomu działania organu i jego bezczynności w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wskazuje przede wszystkim na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do wymierzenia organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie oraz odmowy zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wymiaru grzywny orzeczonej w tej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przepisie tym ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania wysokości grzywny. Nie została także określona wysokość minimalna ani też nie wskazano jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono zatem uznaniu sądu. Powyższe zawęża możliwość weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym rozstrzygnięcia sądu I instancji podjętego w warunkach tak ogólnie zakreślonego uznania, ograniczając badanie poprawności tegoż rozstrzygnięcia do kwestii nieuwzględnienia w podjętym rozstrzygnięciu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok w zakresie wysokości wymierzonej organowi grzywny uznać wypada za odpowiadający prawu. Nie nosi on cech rozstrzygnięcia dowolnego, pomijającego istotne okoliczności sprawy. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż stan bezczynności trwał wiele lat, co jest oczywiście sytuacją nieakceptowalną, to jednak uwzględnić należało również fakt wydania przez organ w dniu 6 października 2022 r. decyzji rozstrzygającej sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego o wypłatę rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie i zakończenie w ten sposób okresu bezczynności. W tym kontekście należało wziąć pod uwagę, że podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu bezczynności lub przewlekłości w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie także osiągnięcie celu represyjnego i prewencyjnego mającego na celu zapobieżenie, aby do powstania takich stanów organ administracji nie dopuszczał także w przyszłości. W świetle powyższego nie można stwierdzić, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tej kwestii podjęte zostało w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, i że wysokość wymierzonej grzywny niweczy skuteczność tego środka jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego. Kwota 5000 zł, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest ani symboliczna, ani niewspółmiernie niska i w adekwatny do stanu faktycznego sprawy i stwierdzonego uchybienia przepisów sposób spełnia zastrzeżoną dla tej instytucji rolę.
Z tych względów skargę kasacyjną wniesioną w powyższym zakresie uznać należało za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w punkcie 3 wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu Sądu I instancji w zakresie dotyczącym nieprzyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony skarżącej za oczekiwanie na zakończenie jej sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 P.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego suma pieniężna przede wszystkim ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 1360/19). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, iż przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; wyrok NSA z dnia: 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21).
Istotne jest także, a co podkreśla się w orzecznictwie, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 651/21; 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2532/19; 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2532/19).
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie przedstawił szczególnych okoliczności uzasadniających brak zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały przyznanie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy oraz naruszenie jego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. O wysokości sumy pieniężnej zadecydował przede wszystkim czas bezczynności, jak również jej rodzaj oraz fakt, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 1991 r. Tak określona suma pieniężna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełni swoją kompensacyjną funkcję.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt V zaskarżonego wyroku, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 złotych (art. 188 w związku z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.). O powyższym rozstrzygnięto w punktach 1 i 2 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.