I OSK 126/25

I OSK 126/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jolanta Górska
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Sz 518/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 15, art. 42 par. 2, art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 518/24 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO.WT.430/4245/2023 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 518/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO.WT.430/4245/2023 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej Kolegium, SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 18 września 2023 r. odmawiającej przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 6 października 2023 r. w trybie art. 44 kpa (tj. doręczenie zastępcze), co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 20 października 2023 r. (piątek). Natomiast odwołanie strona napisała w terminie, czyli w dniu 20 października 2023 r., jednak zostało ono złożone w organie II instancji w dniu 25 października 2023 r., a zatem z uchybieniem terminu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że odwołanie złożone w dniu 25 października 2023 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, skoro doręczenie trybie zastępczym zostało dokonane z dniem 6 października 2023 r., a przesyłka była prawidłowo awizowana i pozostawała w urzędzie pocztowym 14 dni oczekując na odbiór.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez pominięcie przez Sąd twierdzeń wskazanych w skardze, że skarżąca informowała pracowników organu I instancji, iż wyjeżdża z domu na krótki okres i nie będzie obecna, a w związku z nieobecnością odbierze decyzję administracyjną po powrocie, albowiem w przypadku w którym organ administracji będzie chciał wydać i doręczyć decyzję, akurat w czasie wyjazdu skarżącej wraz z wymagającą stałej opieki matką nie będzie mogła odebrać korespondencji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 44 kpa w zw. z art. 42 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa, poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż nie doszło do naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, kiedy w rzeczywistości przyjęcie doręczenia za skuteczne poprzez tzw. fikcję doręczenia, w okresie w którym strona postępowania administracyjnego informowała organ o planowanym wyjeździe z miejsca zamieszkania, niedługim acz przekraczającym okres awizowania korespondencji, i informowała, że po powrocie odbierze decyzję bezpośrednio od organu administracji w przypadku jej wydania, narusza prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz prawo strony do doręczenia korespondencji w lokalu administracji.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które nie zostały pokryte w całości ani w części, oraz zrzeczono się rozprawy.
Wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: dokumentacji medycznej, iż skarżąca i jej matka cierpią na astmę; oświadczenia matki skarżącej, iż skarżąca nie przebywała w domu w związku z wyjazdem w okresie, w jakim podjęto próbę doręczenia korespondencji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło SKO w Katowicach dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Analizując zarzuty kasacyjne w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest nie bez przyczyny obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Przymus ten opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Powyższe uwagi porządkujące są o tyle istotne, że w badanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia w pełni wskazanych wyżej wymogów.
W zarzucie 2 skargi kasacyjnej, który wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 42 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - nie sprecyzowano prawidłowo wszystkich przepisów, których naruszenia dopuścił się - w ocenie autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji. W odniesieniu bowiem do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 44 k.p.a. który to przepis nie stanowi jednej zamkniętej całości, ale składa się z kilku jednostek redakcyjnych, skarżąca kasacyjnie w sposób niepełny określiła podstawy skargi kasacyjnej. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów i punktów czyli kilku różnych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki: NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19, NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być zatem wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie szczegółowa ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Zauważenia także wymaga, że konstrukcja zarzutów kasacyjnych winna opierać się w pierwszej kolejności na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów procesowych przez niego stosowanych, dlatego nie jest też prawidłowy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć bowiem go nie stosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to właśnie ten przepis winien stanowić trzon zarzutów kasacyjnych.
Z opisu wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wywnioskować można, że Sądowi Wojewódzkiemu skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną ocenę stanowiska SKO odnośnie uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 18 września 2023 r. odmawiającej przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stosownie do art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 k.p.a.).
Ww. przepis konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a., mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Dopuszczalne jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. Natomiast, jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 42 § 2 k.p.a. pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W rozpoznawanej sprawie bezspornie doręczenia decyzji organu I instancji dokonano w trybie doręczenia zastępczego (tzw. fikcji doręczenia). Z adnotacji umieszonej na kopercie zawierającej decyzję Prezydenta Miasta Szczecina wynika, że w dniu 22 września 2023 r. dokonano pierwszej awizacji przesyłki, zaś powtórnie przesyłkę awizowano w dniu 2 października 2023 r. Po dokonanej przez Sąd I instancji kontroli, z którą zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny ustalono, że przesyłka była prawidłowo awizowana i pozostawała w urzędzie pocztowym 14 dni oczekując na odbiór. Po tym czasie została, prawidłowo, zwrócona do organu. W tych okolicznościach decyzję Prezydenta Miasta Szczecina prawidłowo uznano za doręczoną w dniu 6 października 2023 r. (tj. z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej liczonego od pierwszego zawiadomienia - awizo), co oznacza, że 14 - dniowy termin, wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., do wniesienia przez skarżącą odwołania rozpoczął bieg w dniu 7 października 2023 r., a zakończył z dniem 20 października 2023 r. (piątek). W tej sytuacji za prawidłowe należy także uznać stanowisko Kolegium, że odwołanie złożone w dniu 25 października 2023 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 42 § 2 k.p.a. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, ale również we wskazanych przepisami terminach. Z brzmienia art. 42 k.p.a. wynika, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Uznać zatem należy, że wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne. Przy doręczaniu pism osobom fizycznym zasadą jednak jest, wynikająca z art. 42 § 1 k.p.a. powinność doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Rozwiązanie uregulowane w art. 42 § 2 i 3 k.p.a. stanowi tryb dodatkowy, którego co do zasady uruchamiać nie wolno bez wykorzystania podstawowych sposobów doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., III OSK 223/23, LEX nr 3743280). Już z podanych przyczyn ten zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny, a ocena prawidłowości doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina dokonana przez Sąd I instancji jest właściwa. W efekcie uznania zastosowania art. 42 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie oznaczało by to dla strony, że termin do odebrania decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 18 września 2023 r. rozpocząłby swój bieg w dniu 19 września 2023 r., czyli skarżąca miałaby jeszcze mniej czasu na odebranie przesyłki bowiem termin ten upłynąłby już w dniu 2 października 2023 r. Wskazania także wymaga, że nie istnieje taka instytucja procesowa jak samodzielne wybieranie dogodnego dla strony terminu odebrania rozstrzygnięcia od organu. Godziłoby to we wszystkie zasady kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawność postępowania.
Podkreślenia wymaga, że upływ terminu jest okolicznością obiektywną, a czynność procesowa dokonana z uchybieniem ustawowego terminu jest bezskuteczna. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie następujących okoliczności faktycznych: daty doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i prawidłowości jej doręczenia; daty, do której możliwe było wniesienie odwołania od decyzji I instancji; daty wniesienia odwołania od tej decyzji; ustalenie, czy odwołanie wniesiono w terminie. Wszystkie te fakty zostały prawidłowo ustalone i ocenione przez SKO, co następnie trafnie zaaprobował Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść pozwala na pełną kontrolę instancyjną stanowiska przyjętego przez ten Sąd. Odmówić słuszności należy tym samym zarzutowi naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd dokonał bowiem prawidłowych ustaleń i z całą pewnością nie były one sprzeczne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, prawidłowo zaś wyjaśniony stan sprawy oraz podstawa podjętego rozstrzygnięcia powodują konieczność uznania zarzutu za nieuzasadniony.
Argumentacja skargi kasacyjnej oraz próba przekonywania i wnoszenia o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność nieobecności skarżącej pod wskazanym adresem w dniach doręczenia jest nieskuteczna. Strona zainteresowana wynikiem własnego postępowania winna zabezpieczyć się na taką okoliczność jak nieobecność pod wskazanym adresem korespondencyjnym. Środkiem do tego służącym może być pełnomocnictwo do odbioru wszelkiej korespondencji, w tym przesyłek poleconych za potwierdzeniem odbioru bezpośrednio od listonosza, a także we wszystkich placówkach pocztowych, w tym przesyłek awizowanych, udzielone osobie trzeciej (np. sąsiad, rodzina).
W konsekwencji oba zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wskazywane przez stronę okoliczności, jak doręczenie decyzji pod nieobecność strony, czy naruszenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz prawa strony do doręczenia korespondencji w lokalu administracji - stanowią nieudaną próbę podważenia prawidłowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia Sądu I instancji. Dlatego też ocena działania SKO dokonana przez Sąd Wojewódzki zasługuje w pełni na aprobatę.
Konkludując, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że obydwa zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu bowiem według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej rozpoznaje właściwy wojewódzki sąd administracyjny.