I OSK 1255/22

I OSK 1255/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 208/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-23
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 5 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/22 w sprawie ze skargi Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa L. – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Z.(Skarżący) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (Minister) z [...] grudnia 2021 r w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa’1 wyrażającą się w uznaniu, iż w zakresie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych występują zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, które wskazują na konieczność wykładni jego treści, i które były niejednolicie interpretowane, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 ust. 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchybienie przepisom postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, przejawiające się jedynie w stwierdzeniu, że w sprawie występują zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, bez ich wskazania
Skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 200 i kolejnych p.p.s.a. o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że wydając zaskarżony wyrok Sąd naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podjęte bowiem przezeń rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Przywołując stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1928/17 Skarżący wskazał, że artykuł 12 ust. 13 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi normy szczególnej względem art. 12 ust. 1 tej ustawy. Przepisy te dotyczą bowiem różnych kwestii. Artykuł 12 ust. 1 dotyczy powstania obowiązku uiszczenia należności w związku z wyłączeniem z produkcji gruntu leśnego, który jak wynika z treści tego przepisu powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji; zaś art. 12 ust. 13 dotyczy terminu, w jakim taka należność powinna zostać uiszczona przez podmiot, który uzyskał decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego, a więc wymagalności spełnienia ww. obowiązku. Skoro ustawa wiąże powstanie obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, to w typowej sytuacji wystąpienia przez określony podmiot z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji, tj. w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntu, taki obowiązek powstaje nie w momencie wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji lecz od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1a ww. ustawy). Na zakres tych obowiązków wskazuje art. 12 ust. 1, zgodnie z którym osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W dalszych ustępach art. 12 cytowanej ustawy uregulowane zostały szczegółowe zasady obliczania i ponoszenia tych obciążeń. Samo pojęcie "wyłączenia gruntów z produkcji" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. A zatem wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną która zgodnie z art. 11 ust. 1 może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść art. 11 ust 1a cytowanej ustawy, mówiąca o określeniu w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych obowiązków związanych z wyłączeniem, oznacza tylko tyle, że w decyzji tej należy wymienić, które z obowiązków wskazanych w art. 12 ust. 1 będą obciążały adresata tej decyzji. Konieczność realizacji nałożonych obowiązków powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Dlatego organ powinien wydać decyzję ustalającą wysokość należności i opłaty rocznej oraz ewentualnie jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu dopiero po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji i złożeniu stosownego oświadczenia w tym zakresie.
Skarżący podniósł, że powyższe stanowisko wyrażone zostało również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. Il OSK 224/1, w którym wskazano, że legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero, gdy decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów stanie się ostateczna. Przepis zaś art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wiąże pojawienie się obowiązku uiszczenia należności, których mowa w tym przepisie, z faktycznym wyłączeniem z gruntów z produkcji, a nie z wydaniem decyzji w przedmiocie wyłączenia. To inna sytuacja niż ta wynikająca z nielegalnych działań strony, które zostały objęte dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy. Sąd ten podkreślił, że przepis art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi normy szczególnej względem art. 12 ust. 1 ustawy. Przepisy te dotyczą bowiem różnych kwestii. Skoro bowiem ustawa wiąże powstanie obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, to w typowej sytuacji wystąpienia przez określony podmiot z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji, tj. w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntu, taki obowiązek powstaje nie w momencie wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji, lecz od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Sąd ten dodał, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych posługuje się pojęciem "uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji". Przepis ten nie posługuje się zatem pojęciem "uzyskania lub wydania decyzji". Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego uzyskanie zezwolenia należy wiązać z ostatecznością decyzji. Przypadek określony w art. 11 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy sytuacji, w której strona w związku z zamiarem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji uzyskuje decyzję zezwalającą na wyłączenie, a następnie dokonuje faktycznego wyłączenia. Stąd w art. 11 ust. 1a ustawy wskazano, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne określa się (a nie nakłada) obowiązki związane z wyłączeniem. To "określenie" ma jedynie funkcję informacyjną co powinno skutkować tylko stosownym pouczeniem w decyzji.
Skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym powyżej wyroku podkreślił, że ewentualna wcześniejsza konieczność uiszczenia należności wynikającej z powstałego obowiązku, o jakim mowa w art. 12 ust.1 ww, ustawy, nie wynika również w sposób oczywisty z treści art. 12 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem zwrotu uiszczonej należności, zaś zgodnie z art. 12 ust. 1 obowiązek uiszczenia powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Poza tym nasuwających się ewentualne rozbieżności pomiędzy ww. przepisami i tak nie można interpretować na niekorzyść strony (ogóle zasady interpretacyjne: in dubiis benigniora praeferenda sunt - w przypadku wątpliwości wybiera się życzliwsze rozwiązanie; ubi lus incertum, ibi ius nullum - gdzie prawo niepewne, tam nie ma prawa; in dubio mitius - w razie wątpliwości łagodniej; non nocere - nie szkodzić), tym bardziej jeżeli nie jest to sprzeczne z celem ustawy. Określone skutki ustawa ta wiąże właśnie z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji, co prowadzi do powstania obowiązku związanego z uiszczeniem stosownych należności ustalanych na datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. A więc dopiero po dokonaniu przez stronę faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji organ będzie mógł wydać decyzję ustalającą wysokość owej należności. Takie bowiem działanie odpowiada działalności organów administracyjnych w demokratycznym państwie prawnym. W przedmiotowej zaś sprawie nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji przed uzyskaniem decyzji w tym przedmiocie.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja w której można byłoby dokonać innej interpretacji obowiązującej normy prawnej. Przepis art. 12 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy w taki sposób, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, sama zaś norma prawna nie budzi wątpliwości. Ponadto sprzeczność pomiędzy treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną rzuca się w oczy w sposób oczywisty.
Skarżący podniósł, że w orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, choć niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. O tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją. W zaistniałym przypadku ocena skutków społeczno-gospodarczych niewątpliwie doprowadzić do ustalenia, iż skutki decyzji Dyrektora RDLP w Z. z [...] maja 2004 r. w części III pkt 1 są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskutek bowiem tej decyzji Skarżący został zobowiązany i uiścił kwotę należności, pomimo, braku przesłanek do jej uiszczenia, tj. faktycznego niewyłączenia gruntów z produkcji. Skutkuje to dla niego poważnymi konsekwencjami finansowymi i koniecznością poniesienia poważnych kosztów, do których nie był w ogóle zobowiązany. Niewątpliwie zaskarżona decyzja wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Sąd I instancji nie dokonał takiej oceny.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Każda z tych przesłanek w przedmiotowej sprawie wystąpiła.
Uzasadniając zarzut uchybienia przepisom postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy Skarżący wskazał, iż Sąd nie wyjaśnił wyczerpująco motywów rozstrzygnięcia ograniczając się jedynie do niczym nie potwierdzonego stwierdzenia, że w sprawie występują zasadnicze wątpliwości interpretacyjne. Takim wyjaśnieniem z pewnością nie jest wyłącznie cytowanie stanowiska komentatorów, które nie jest wiążące dla stron postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna, nie pozwala bowiem jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie. Nie sposób bowiem uznać, że w sprawie zachodzą zasadnicze wątpliwości interpretacyjne w sytuacji gdy Sąd nie wskazuje tych wątpliwości i nie określa na czym one polegają.
Końcowo Skarżący wskazał, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej Jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ administracyjny wydając decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji i nakładając na stronę natychmiastowy obowiązek uiszczenia należności rażąco naruszył przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stąd wniosek o stwierdzenie nieważności zapisu części III w pkt. 2.
Skarżący podkreślił również, że pozostawienie wyroku WSA w mocy prowadzi do naruszenia interesu społecznego - a ten powinien być zawsze uwzględniany na podstawie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Niewątpliwie obciążenie samorządu województwa nienależną opłatą a następnie odmowa jej zwrotu w sytuacji, kiedy naliczona została nie tylko bez uzasadnienia (w rezultacie nie doszło do odlesienia, a przebieg drogi został zmieniony), ale także wbrew przepisom prawa (co wykazano) stanowi istotne naruszenie kwalifikowanego interesu społecznego - interesu Województwa, który środki przekazane bezzasadnie na rzecz SP - Lasów Państwowych mógłby wydatkować na potrzeby społeczności lokalnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego o oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem w decyzji Dyrektora RDLP w Z. Sam Skarżący dokonuje obszernej wykładni przepisu art. 12 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poświęcając tej wykładni większość uzasadnienia skargi kasacyjnej. Podnoszona przez Skarżącego konieczność stosowania ogólnych zasad Interpretacyjnych ("w przypadku wątpliwości wybiera się życzliwsze rozwiązanie", "gdzie prawo niepewne, tam nie ma prawa", "w razie wątpliwości łagodniej", "nie szkodzić") przy interpretacji tego przepisu potwierdza, że przepis jest niejasny i wymaga stosowania innych rodzajów wykładni niż tylko wykładnia gramatyczna. Niejednoznaczność rozumienia przepisu wskazał Sąd I Instancji podając przykłady interpretacji z doktryny, odmiennej niż prezentowanej w cytowanych przez skarżącego orzeczeniach sądów administracyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ podkreślił, że Skarżący nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu :
Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. wydaną na wniosek Skarżącego, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z. (dalej też: "Dyrektor RDLP") zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,9290 ha gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, Nadleśnictwa S., przeznaczonych pod budowę obwodnicy w miejscowości M. wraz z mostem przez rzekę [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (część I decyzji) oraz ustalił związane z ww wyłączeniem zobowiązania (część II i III decyzji). W części III pkt 1 Dyrektor RDLP zobowiązał stronę do "uiszczenia należności w terminie do 60 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna".
Pismem z [...] lipca 2021 r. Skarżący w trybie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa ww decyzji Dyrektora RDLP z [...] maja 2004 r. w części III pkt 1, dotyczącej wskazanego w treści decyzji obowiązku uiszczenia należności w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Podniósł, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w powyższym zakresie tj. ustalenia terminu płatności należności za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej, pozostawało w rażącej sprzeczności z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym "obowiązek uiszczenia opłat rocznych i odszkodowania powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji", a nie jak zostało wskazane w zaskarżonej decyzji (część III pkt 1) - w terminie do 60 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Strona jednocześnie podkreśliła, że nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, objętych ww decyzją Dyrektora RDLP.
Organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2004 r. uznając, że nie zachodzą przesłanki o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowisko organów podzielił Sąd pierwszej instancji.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zatem, czy decyzja z [...] kwietnia 2004 r. rażąco narusza art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej analizując powyższy przepis Skarżący nie sprecyzował w jakim publikatorze ogłoszony został tekst, do którego się odwołuje, Sąd kasacyjny przyjął, iż chodzi o brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania decyzji, której ewentualnej nieważności dotyczyło postępowanie, to jest brzmienie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na dzień 10 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm., dalej u.o.g.r.l.).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowisko Skarżącego oraz organów obu instancji. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Ministra, w tym co do braku podstaw dla stwierdzenia, iż decyzja z [...] maja 2004 r. rażąco narusza prawo.
Sąd Wojewódzki w swoim uzasadnieniu przedstawił sposób rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślając, że o rażącym naruszeniu prawa winny decydować łącznie trzy przesłanki : oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które decyzja wywołuje.
Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć charakter przepisu, o którym mowa w powyższej definicji wskazując, że zarzut rażącego naruszenia prawa może być postawiony tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana, w przypadku zaś aktów wydawanych na podstawie przepisu prawnego niejednolicie ocenianego nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Sąd wyjaśnił również, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z tym nie każde, nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadziło będzie do stwierdzenia nieważności obarczonego owym naruszeniem orzeczenia, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak dalece wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Następnie Sąd przedstawił stanowisko doktryny co do stosowania art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym analizowany przepis budzi problemy interpretacyjny, jednak przyjąć należy, że obowiązek opłaty powstaje z upływem 60 dni od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zezwalającą na wyłączenie z gruntów produkcji. Sąd wyjaśnił z jakich przyczyn stanowisko to w jego ocenie uznać należy za prawidłowe, co skutkowało podzieleniem stanowiska organu co do braku podstaw dla uznania, że decyzja z [...] kwietnia 2004 r. rażąco narusza prawo. Co istotne, Sąd pierwszej instancji dokonał analizy art. 11 i 12 u.o.g.r.l., która doprowadziła go do uznania, że obowiązek uiszczenia należności powstaje od daty uostatecznienia się decyzji o wyłączeniu gruntów. W konsekwencji uznał, że przepisy ustawy są czytelne i zostały prawidłowo zastosowane przez organ w decyzji z [...] maja 2004 r.
Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie poprzestał na stwierdzeniu, że w sprawie występują zasadnicze wątpliwości intepretacyjne bez ich wskazania. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. jest jasny i łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uzyskania przez decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji przymiotu ostateczności.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że w zakresie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. występują zasadnicze wątpliwości interpretacyjne.
Zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywiście niezasadny. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Skarżący dokonuje takiej samej wykładni powyższego przepisu, co sąd pierwszej instancji, wskazując na stronie 5 skargi kasacyjnej, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo.
Skarżący wywodził, że wszystkie trzy przesłanki wystąpiły w sprawie : przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest w sposób nie wymagający wykładni, sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia o przesem prawa rzuca się w oczy a ocena skutków społeczno-gospodarczych niewątpliwie doprowadzić do ustalenia, iż skutki decyzji Dyrektora RDLP. w części III pkt 1 są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności..
Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Skarżący wywodzą, że przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. jest przepisem jasnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. podmiot, który uzyskał zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji obowiązany jest uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Sąd przypomniał następnie, że należność tę, zgodnie z treścią art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l., uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zatem dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej pozostaje bez wpływu na obowiązek uiszczenia przedmiotowej należności (art. 12 ust.1 u.o.g.r.l.). Obowiązek uiszczenia należności, w związku z wyłączeniem z produkcji gruntu leśnego, powstaje od daty uostatecznienia się decyzji o "wyłączeniu". Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji (wydanie w tym zakresie decyzji) jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. A zatem, ww należność musi zostać przez właściciela uiszczona we wskazanym ustawowo terminie, gdy decyzja o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego lub rolnego stała się ostateczna, nawet w sytuacji, kiedy grunty objęte tą decyzją nie zmieniły dotychczasowego charakteru ich wykorzystania do produkcji rolnej czy leśnej.
Z przywołanych wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, że w jego ocenie to wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęcie innego niż rolne lub leśne użytkowania.
Skarżący, przywołując orzecznictwo, to jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. II OSK 224/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2017 r. IV SA/Wa 1928/17 wywodzi natomiast, że art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. dotyczy powstania obowiązku uiszczenia należności od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji; zaś art. 12 ust. 13 ustawy dotyczy terminu w jakim taka należność powinna zostać uiszczona przez podmiot, który uzyskał decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego, a więc wymagalności w spełnieniu ww. obowiązku. Skarżący przywołując brzmienie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. uznaje, że w pierwszej kolejności winna zostać wydana decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej, wskazująca m.in. jakie obowiązki wskazane w art. 12 ust. 1 ustawy będą obciążały adresata tej decyzji. Następnie, dopiero po faktycznym zaprzestaniu produkcji leśnej możliwe będzie wydanie decyzji ustalającej wysokość należności i opłaty rocznej.
Organ nadzoru w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie drugie u.o.g.r.l. obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Uwzględniając powyższe w ocenie organu należałoby uznać, że z jednej strony faktyczne wyłączenie gruntów powinno powodować powstanie obowiązku w zakresie zapłaty. Z drugiej jednak strony - ustawodawca jednoznacznie w art. 12 ust. 2 i ust. 13 u.o.g.r.l. wskazał termin uiszczenia należności tj. "należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna". Minister wskazał, że w doktrynie uznaje się zatem, że należność jest ściśle związana z decyzją zezwalającą na wyłączenie i obowiązek zapłaty powstaje w wymienionym powyżej terminie. Na poparcie przedstawionej przez siebie wykładni Minister przywołał wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt.: IV SA/Wa 1485/17. Minister podkreślił również, że pomiędzy przepisem art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l. zachodzi relacja lex specialis derogat lex generalis uznając, że art. W omawianym przypadku dotyczącym uiszczania należności za wyłączenie gruntów to art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l. stanowi przepis o węższym zakresie (dotyczy wyłącznie należności) i ma pierwszeństwo w stosowaniu przed art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. tj. przepisem o szerszym zakresie (dotyczy należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu).
Zatem w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. przedstawione zostały dwa stanowiska :
a. jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.p.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych opłat w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy,
b. drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 uo.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Sąd kasacyjny dostrzega, że drugie ze stanowisk wydaje się być dominujące obecnie w orzecznictwie, przywoływane jest również w doktrynie (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12.).
Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że w przywoływanych przez organ a następnie Sąd pierwszej instancji publikacjach zwracano uwagę na problemy interpretacyjne wynikające z brzmienia art. 12 ust. 1 i ust. 13 u.o.g.r.l. W tej sytuacji Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, że przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. jest przepisem jasnym i niebudzącym wątpliwości. Przepis ten uznać należy za budzący wątpliwości intepretacyjne, którego rozumienia i wykładnia ulegały zmianom na przestrzeni lat. Oznacza to jednak, w świetle przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, że w sprawie nie zaistniały warunki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2004 r. Przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. nie jest bowiem przepisem, którego treść była niewątpliwie i jednolicie rozumiana, w konsekwencji nie można mówić, by doszło do oczywistego jego naruszenia w decyzji badanej w toku postępowania nadzwyczajnego.
Sąd kasacyjny dostrzega, że Skarżący uiścił opłatę pomimo odstąpienia od realizacji inwestycji drogowej a w konsekwencji pomimo iż – jak twierdzi – nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Okoliczność ta świadczy w ocenie Skarżącego, że za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiają wywołane przez nią skutki. Jednak samo wystąpienie skutków, które strona ocenia jako niesprawiedliwie nie może przemawiać za uznanie, że decyzja rażąco naruszyła prawo. Decyzja z [...] maja 2004 r. wydana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa, przy zastosowaniu wykładni, która mogła być uznana za prawidłową, w konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że stanowi ona akt, który nie mógł być wydany przez organy praworządnego państwa.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a zasądzając na rzecz organu od Skarżącego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.