I OSK 1255/05

I OSK 1255/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz
Małgorzata Pocztarek
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1949/03 - Wyrok WSA w Krakowie z 2005-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 1949/03 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. G. kwotę 280zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1949/03 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z 12 I 1989 r. nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - oficyna i orzekającej o przyznaniu odszkodowania za tę nieruchomość w wysokości 3.971.004 zł, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, uchyliło ww. decyzję Kolegium z [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 12 I 1989 r.
Jako podstawę prawną decyzji z 12 I 1989 r., Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] wskazał art. 16 ust. 1 ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.).Organ ten stwierdził, iż w budynku przy ul. [...], wykonany został remont kapitalny w latach 1975-87 nakładem środków państwowych w kwocie 19.260.437,44 zł i kwota ta przewyższa 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym, sporządzonym przez biegłego K. K. Okoliczność ta - zdaniem organu - uzasadnia orzeczenie o przejęciu własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za ustalonym odszkodowaniem.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...], toczy się na wniosek J. G. i M. L. - następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...].
Poprzednio zapadłą w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] i [...] uchylił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z 21 sierpnia 2002 r. udzielając jednocześnie wskazówek do dalszego postępowania.
Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że ewentualną podstawę przejęcia przedmiotowego budynku na rzecz Skarbu Państwa, stanowić mógł przepis art. 7 ustawy, gdyż budynek znajdował się w zespole dawnej zabudowy i bezsporne było wykonanie jego remontu ze środków państwowych. Stąd uznał też za trafny pogląd, iż samo powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisów art. 16 ust. 1-4 ustawy, nie przesądza o nieważności tej decyzji, jeżeli stan faktyczny uzasadniał przejęcie budynku na własność Państwa w oparciu o przepis art. 7 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] stwierdziło nieważność decyzji z 12 I 1989 r. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli Prezydent Miasta [...] oraz P. Zarząd Główny w [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonym decyzją z [...] stwierdziło w ślad za stanowiskiem NSA, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przedmiotem badania jest wyłącznie okoliczność, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Stąd też Kolegium w tymże postępowaniu nie zajęło się rozpatrywaniem sprawy po raz wtóry, a jedynie badaniem, czy stan faktyczny sprawy istniejącej w dacie wydania spornej decyzji z 12 I 1989 r. uzasadniał przejęcie budynku na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy remontowej.
W związku z tym, w ocenie Kolegium zasadne jest odwołanie się do opinii biegłego K. K. bowiem była to jedyna opinia, jaką organ wydający decyzję dysponował i na której ustaleniach się opierał. Elaborat szacunkowy sporządzony w maju 1988 r. przez biegłego Sądu Wojewódzkiego w [...] ds. budownictwa mgr inż. K. K. zawiera "obliczenie wartości". Jako wartość techniczną budynku oficyny przy ul. [...] podał on kwotę 2.916.813 zł, a zużycie budynku określa na 69%. Kolegium podkreśliło, że w części opisowej biegły określa operat jako "oszacowanie budynku oficyny wraz z gruntem na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]".
W operacie tym biegły bazuje m.in. na ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed Kolegium w dniu 10 III 1998 r., do którego przedstawiciel Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych [...] oświadczył w przedmiocie wyjaśnień co do elaboratu biegłego K. K., iż wartość techniczna budynku ustalona przez biegłego na kwotę 2.916.732 zł, była wartością techniczną przed remontem, ustaloną wg cen na rok 1988, natomiast wartość początkowa budynku, czyli przed remontem ustalona również na rok 1988 i wg cen 1988 r. wynosiła 9.408.813 zł. Wynika z tego, iż podana w elaboracie biegłego wartość techniczna budynku 2.916.732 zł jest wartością przed remontem, następnie koszt odtworzenia budynku podany w elaboracie na kwotę 9.408.813 zł jest wartością również przed remontem. Koszty remontu wyniosły 19.260.437,44 zł. Skoro wartość techniczna budynku przed remontem wynosiła 2.916.732 zł, zaś koszty remontu 19.260.437,44 zł, to w samych już nakładach na remont przekroczono wartość techniczną budynku kilkakrotnie. Jeśli już same koszty remontu przekroczyły o ponad 50% wartość techniczną budynku ustaloną w elaboracie biegłego (przed remontem) to nie budzi – zdaniem organu – wątpliwości, że w tej sytuacji wartość rynkowa budynku po remoncie nie mogła być niższa od kosztów przeprowadzonego remontu. Odpowiadając na pytanie zawarte w wiążącym wyroku NSA "czy organ podejmujący decyzję w istniejącym i dostępnym materiale dowodowym miał podstawę do ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej", a zatem czy były podstawy do przejęcia budynku na własność Skarbu Państwa oparciu o art. 7 ustawy remontowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że takie podstawy istniały, gdyż treść elaboratu daje podstawy dla dokonania ustaleń wymaganych przez art. 7 ustawy remontowej. Wobec powyższego – zdaniem Kolegium – istniejący w dacie wydania decyzji stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy.
Podniesiono też, że M. L. i J. G. i inni współwłaściciele nieruchomości reprezentowani przez adw. S. S. złożyli oświadczenie o wyrażenie zgody na przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa według cen wyliczonych przez biegłego, zatem zarówno sposób wyliczeń przyjęty przez biegłego, jak i kwoty tych wyliczeń nie były kwestionowane przez współwłaścicieli nieruchomości.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] J. G. wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła jej:
1. naruszenie art. 7 ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie oraz art. 55-63 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez:
a) przyjęcie, iż z ustalonych na podstawie opinii biegłego K. wartości można było przyjąć założenie istnienia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej materiału faktycznego wystarczającego do zastosowania art. 7,
b) dokonanie błędnej interpretacji tego przepisu przez przyjęcie, iż dla potrzeb art. 7 należało ustalić w celach porównawczych wartość techniczną budowli przed remontem,
2. naruszenie art. 7 i 77 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia przez pominięcie dowodu z opinii biegłego, bądź przynajmniej z przesłuchania biegłej wydającej już opinie w sprawie, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA, przy jednoczesnej nielogicznej i sprzecznej z przepisami prawa interpretacji zebranego w sprawie materiału faktycznego oraz pominięcie w ocenie przeprowadzonych dowodów z opinii biegłych w całości, choć w ich fragmentach były wystarczające dane dla oceny faktów zgodnie z zaleceniami NSA. Naruszając powyższe zasady – Kolegium nie wykonało wiążących zaleceń zawartych w wyroku NSA z 21 VIII 2002 r.
3. naruszenie art. 78 § 1 kpa poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżącej z opinii lub przesłuchania biegłej na okoliczności wskazane w wyroku NSA.
4. naruszenie art. 28 kpa przez niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, a to wszystkich współwłaścicieli sprzed daty wywłaszczenia (ich następców prawnych) - co jest jednocześnie podstawą do wznowienia niniejszego postępowania.
5. naruszenie art. 10 § 1 kpa polegające na niezapewnieniu wszystkim stronom postępowania, czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie wypowiedzenia się w wyniku zaniechania zawiadomienia stron o zamiarze wydania końcowej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną.
Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 12 I 1989 r., a więc rozstrzygnięcie czy w dacie wydania decyzja dotknięta była taką wadą, która daje podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ewentualną przesłankę stwierdzenia nieważności, opartą na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jak zaznaczył NSA w wyroku z 21 VIII 2002 r. -stanowić może nie brak podstawy prawnej, lecz rażące naruszenie prawa – art. 7 ust. 1 ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, przy wydaniu decyzji, rażące zaniedbanie organu wydającego decyzję w zastosowaniu przepisu prawa, którego treść jest znana i niebudząca wątpliwości interpretacyjnych. NSA uznał bowiem, że ewentualną podstawę przejęcia przedmiotowego budynku na rzecz Skarbu Państwa stanowić mógł przepis art. 7 ustawy, gdyż budynek znajdował się w zespole dawnej zabudowy i bezsporne było wykonanie jego remontu ze środków państwowych. Sąd uznał też za trafny pogląd, iż samo powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisów art. 16 ust. 1-4 ustawy, nie przesądza o nieważności tej decyzji, jeżeli stan faktyczny uzasadniał przejęcie budynku na własność Państwa, w oparciu o przepis art. 7 ustawy. Sąd zwrócił też uwagę, iż przepis art. 7 ustawy remontowej wymienia dwa typy przesłanek faktycznych, z których każdy mógł stanowić podstawę wydania decyzji. Pierwszy krąg przesłanek dotyczył uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego, w wyniku czego następuje przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nimi urządzeń przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu, przy czym przesłanka ta oderwana była od wartości prac i od wartości ich efektu. Drugi krąg przesłanek stanowił wzrost wartości budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku. NSA wskazał, iż konstruując przesłankę wzrostu wartości budynku w wyniku remontów względem wartości technicznej budynku o ponad 50% tej ostatniej, ustawa nie wyjaśnia wprost pojęcia "wartości budynku". Określenie to zaś uznał za kluczowe, gdyż "wartość budynku" stanowi punkt odniesienia do oceny wzrostu "wartości technicznej" budynku. Odczytanie przepisu, że chodzi o wzrost wartości technicznej budynku w wyniku wykonanie remontów o ponad 50% tej wartości wg stanu przed remontami, jest nie do przyjęcia. Sąd stwierdził również, iż przepis art. 16 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do konstruowania pojęcia "wzrostu wartości" w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy. Dokonując wykładni pojęcia "wzrostu wartości" z art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, NSA analizując przepis art. 7 ust. 1 in fine w związku z przepisem art. 16 ust. 3 i 5 oraz przepisami ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podniósł, iż skoro ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęty budynek nastąpić miało wedle przepisów ustawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, a więc wg wartości rynkowej, to i ustalenie wartości budynku, która wzrosła w wyniku dokonania remontów, winno nastąpić wedle tych samych zasad. Tak ustalona wartość budynku podlega porównaniu do "wartości technicznej" budynku określonej przepisami regulującymi sposób wyceny takiej wartości, jako faktyczna podstawa decyzji o przejęciu budynku przez Państwo.
NSA stwierdził, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, konieczne jest ustalenie, czy podejmujący decyzję organ miał w istniejącym i dostępnym materiale dowodowym podstawę do ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosłą o ponad 50% jego wartości technicznej, a więc czy istniejący w dacie wydania decyzji stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 tzw. ustawy remontowej. NSA podkreślił, iż przedmiotem opinii biegłego mogło być tylko ustalenie powyższej kwestii, o ile wymagałoby to wiadomości specjalnych.
Nie jest natomiast dopuszczalne w tym postępowaniu ponowne rozpoznanie sprawy, której przedmiot stanowiłby badanie i ustalanie przesłanek do przejęcia budynku na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, a "w istocie wszystkie opinie wychodzą z takiego założenia". W przedmiotowej sprawie - zadaniem organów administracyjnych - było zatem ustalenie, czy wydając decyzję z 12 I 1989 r. organ rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 1 ustawy remontowej tj. czy wydał decyzję o przejęciu budynku na rzecz Skarbu Państwa mimo, iż nie miał w istniejącym i dostępnym materiale dowodowym podstaw do ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, odpowiedziało na to pytanie negatywnie. Decyzja z 12 I 1989 r. wydana została w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony przez biegłego Sądu Wojewódzkiego w [...] ds. budownictwa mgr inż. K. K., który to elaborat sporządzony został w oparciu o dane zawarte w inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej z okresu poprzedzającego remont i po przeprowadzonych oględzinach. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Kolegium, że zasadne jest odwołanie się do opinii biegłego K. K., bowiem była to jedyna opinia, jaką organ wydający decyzję dysponował i na której ustaleniach się opierał. Elaborat ten został uznany przez samych współwłaścicieli, reprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników. Na rozprawie administracyjnej w dniu 17 XI 1988 r. współwłaściciele oświadczyli "że wyrażają zgodę na przejęcie budynku", nie kwestionując treści i wniosków opinii. Orzekając zatem w przedmiocie nieważności decyzji z 12 I 1989 r. odpowiedzieć należy na pytanie, czy organ wydając decyzję w sposób oczywisty i rażący naruszył prawo, opierając się na ww. opinii zaakceptowanej przez strony postępowania.
W tym celu Kolegium zasadnie - zdaniem Sądu - ponownie przeanalizowało treść elaboratu szacunkowego sporządzonego w maju 1988 r. przez biegłego K. K. i stwierdziło, że zawiera on "obliczenie wartości": wartość techniczną przed remontem - 2.916.732 zł, koszt odtworzenia budynku przed remontem - 9.408.813 zł oraz zużycie budynku określone na 69%.
Kolegium słusznie podkreśliło, że w części opisowej biegły określa operat jako "oszacowanie budynku oficyny wraz z gruntem na nieruchomości przy ul. [...] w [...]" i bazuje m.in. na ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z zaleceniem NSA, skoro ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęty budynek nastąpić miało wedle ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc wg wartości rynkowej, to i ustalenie wartości budynku, która wzrosła w wyniku dokonania remontów winno nastąpić wedle tych samych zasad. Wiedząc, że biegły K. K. w swojej opinii nie podał wartości rynkowej budynku po remoncie, czy też innych wartości poza wymienionymi, NSA nakazał ustalenie, czy istniały w dostępnym materiale dowodowym podstawy ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji, iż Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...], wydając w dniu 12 I 1989 r. decyzję o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], w oparciu o dane wynikające z opinii biegłego K. K. i dane dotyczące kosztów remontu przeprowadzonego w latach 1975-1987 nie naruszył prawa - art. 7 ust. 1 ww. ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, w sposób oczywisty i rażący. Nie można przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, bowiem nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia. Podejmujący decyzję organ I instancji miał w dostępnym materiale dowodowym podstawy do ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej, skoro wartość techniczna budynku przed remontem wg cen na rok 1988 ustalona przez biegłego wynosiła 2.916.732 zł, a koszty remontu wyniosły 19.260.437,44 zł niewątpliwym jest, iż remont zwiększył wartość budynku, a uwzględniając zakres i koszt tego remontu, nie sposób uznać aby wartość rynkowa budynku nie wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej przed remontem tj. 1.458.367 (tj. ½ z kwoty 2.916.732 zł + 1 zł).
Mimo, iż nie sposób co do zasady. nie przyznać racji skarżącemu, że opinia biegłego będąca podstawą do orzekania w kwestii tak ważnej jak własność nieruchomości, powinna zawierać wszystkie niezbędne wartosci, precyzyjnie wyliczone przez biegłego, to nie można zarzucić Kolegium błędnej, czy dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy i nie można postawić mu zarzutu braku logiki przy ocenie materiału dowodowego, czy naruszenie zasad doświadczenia życiowego. Sąd podkreślił fakt, że w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji z 12 I 1989 r. żadna ze stron nie kwestionowala ani zasad wyceny, ani żadnej wartości podanej przez biegłego K. K., jak rownież kosztów remontu, co niewątpliwie miało wpływ na zakres i rodzaj zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie któregoo wydano decyzję, o stwierdzenie niewazności której następnie wystapiono powołując się na braki postępowania. Te okolicznosci, a przede wszystkim przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności, wykluczają możliwość szczegółowego badania poprawności sporządzenia elaboratu przez biegłego, jak też badanie jego kwalifikacji. Dlatego Sąd pdoziela stanowisko Kolegium, iż w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem oceny nie można objąć sporządzenia opinii przez biegłego oraz zachowania przez niego wskazanych przez skarżącą standardów.
Mimo, że ustawa nie artykułuje bezpośrednio czy wzrost wartości budowli należy porównać do wartości technicznej przed remontem, czy też po jego zakończeniu, nie budzi wątpliwości Sądu, że chodzi o wartość przed remontem.
Taka interpretacja zresztą zostala przyjęta przez NSA w wyroku z 21 VIII 2002 r. Zgodnie z ustawą z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomosci, wg stanu obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, odszkodowanie winno odpowiadać wartosci wywłaszczonej nieruchomości. W wypadku budowli ustawa nakazuje ustalenie odszkodowania na podstawie kosztów odtworzenia pomniejszonych o stopień zużycia na dzień wywłaszczenia.
Stosując zgodnie z zaleceniami wyroku NSA tę zasadę stwierdzić należy, iż w opinii biegłego K. K. podana została wartość odtworzenia budynku przed remontem – 9.408.813 zł oraz zużycie budynku określone na 69%.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa przez niepowiadomienie o toczącym się postepowaniu wszystkich stron, a to wszystkich następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości sprzed daty wywłaszczenia stwierdzić należy, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego, iż spadkobiercą L. P. jest W. D.. Brak powiadomienia stron o zamiarze wydania końcowej decyzji i wezwania ich do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jest naruszeniem art. 10 kpa, nie stanowi jednak uchybienia, ktore miałoby wpływ na wynik postępowania.
Nie stwierdzono zatem w sprawie naruszenia przepisów postepowania, ktore mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądsu Administracyjnego w Krakowie z 30 VI 2005 r. skargę kasacyjną wniosła J. G., reprezentowana przez adwokata L. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i uwzględnienia skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieprzyjęcie, iż w sprawie, pomimo wydania decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o błędną podstawę prawną i brak ustaleń faktycznych koniecznych do zastosowania podstawy właściwej tj. art. 7 ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji z 12 I 1989 r. nr GK/8142/10/89.
2) naruszenie art. 7 ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie i związane z tym naruszenie art. 7 i 77 kpa, mające decydujący wpływ na wynik sprawy, poprzez – w niedopuszczalny sposób dowolne, niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęcie, iż koszt remontu budynku ustalony w postępowaniu wywłaszczeniowym w cenach nominalnych, był wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż organ wydający decyzję wywłaszczeniową dysponował materiałem faktycznym, niezbędnym do zastosowania art. 7 cyt. ustawy o remontach – przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu dowodów koniecznych dla takiego ustalenia oraz bezpodstawnym pominięciem dowodów już zgromadzonych w sprawie, a to opinii biegłych w części w jakiej wskazują, iż budynek po remoncie również posiada określony stopień zużycia technicznego, co ma wpływ na jego wycenę.
3) naruszenie prawa materialnego, a to naruszenie art. 55, 63 ustawy z 29 IV 1985 r. w związku z art. 7 ustawy remontowej i związane z tym naruszenie art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez pominięcie poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku z 21 VIII 2002 r., iż dla potrzeb zastosowania art. 7 ustawy remontowej konieczna była wycena nieruchomości (grunt i budynek) zgodnie z zasadami ustalania odszkodowań przy wywłaszczaniu nieruchomosci - przy jednoczesnym dowolnym i sprzecznym z ustawą o gospodarce gruntami przyjęciem, iż koszt remontu jest wystarczającą przesłanką do ustalenia koniecznych ustaleń z punktu widzenia art. 7 ustawy remontowej.
Po wyroku NSA z 21 VIII 2002 r., ktory uchylił poprzednio wydane w tej sprawie decyzje Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w [...], zadaniem Kolegium było jedynie ustalenie, czy materiał faktyczny zebrany w postepowaniu, w efekcie którego doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej z 12 I 1989 r. – pozwalał na przyjęcie, iż stosownie do art. 7 ustawy remontowej, wartość budynku wzrosła o 50% jego wartości technicznej. Kolegium w decyzji z [...] wykonując polecenie NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku, faktycznie ograniczyło się do stwierdzenia, iż ustalona w postępowaniu wartość remontu wystarcza do przyjęcia, że wartość budynku wzrosła o ponad 50% wartości technicznej budynku. Pogląd powyższy zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując bez żadnego uzasadnienia, że Kolegium nie oceniło dowolnie dostępnego materiału dowodowego twierdząc, iż dla ustalenia przesłanek z art. 7 wystarczająca była wiedza o wysokości kosztów remontu. NSA zaakceptował więc - zdaniem skarżacej - rażąco dowolną ocenę Kolegium, iż na podstawie kosztów remontu można ocenić wartość budynku po remoncie w zakresie koniecznym do zastosowania art. 7 ustawy remontowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując tok rozumowania Kolegium Odwoławczego naruszył art. 99 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administarcyjnych i ustawę - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis ten wyraża zasadę związania tak organu wydającego decyzję jak i WSA orzeczeniem NSA wydanym przed 1 I 2004 r.
Tak orzeczenie Kolegium z [...] jak i zaskarżony wyrok, pomijają treść art. 56 i 60 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które zgodnie z wyrokiem NSA muszą mieć zastosowanie dla ustalenia porównywalnej po remoncie wartości niezbędnej z punktu widzenia ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji opartej na art. 7 ustawy o remontach i odbudowie. Zgodnie z tymi przepisami, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, a odszkodowanie za budowle i urządzenia trwale z gruntem związane, powinny odpowiadać kosztom ich odtworzenia pomniejszonym o stopień zużycia.
Jednocześnie aret. 56 ustawy o gospodarce... nakazuje w razie potrzeby skorzystanie z opinii biegłych. W niniejszej sprawie niesporne było, iż opinia biegłego K. takich ustaleń nie zawierała gdyż pomimo wskazania wartości odtworzeniowej – nie wskazywała stopnia zużycia budynku po remoncie, a dopiero ten stopień pozwoliłby na ustalenie wartości budynku koniecznego z punktu widzenia przesłanek z art. 7 ustawy o remontach. WSA na podstawie opinii biegłych zebranych w ramach tego postępowania miał możność ustalenia, czego nie uczynił rażąco naruszając art. 77 kpa, iż każdy budynek, w tym sporny – nawet po remoncie, posiada określone zużycie techniczne. Wartość odtworzeniowa jest bowiem wartością nowo wybudowanego budynku nie zaś budynku poddanego remontowi. Wszystkie trzy opinie biegłych stwierdziły, iż stopień zużycia w niniejszej sprawie po remoncie sięgał pomiędzy 18,5 do 28,35%. W tym kontekście kwota wydatkowana na remont nie ma i nie może mieć przy prawidłowym zastosowaniu przepisów o zasadach ustalania odszkodowań przy wywłaszczaniu nieruchomości najmniejszego znaczenia. Nie było więc – wbrew twierdzeniom Kolegium i Sądu – najmniejszych przesłanek ani faktycznych ani prawnych, aby przyjąć, iż wysokość kosztów remontu mogła zastąpić ustalenie wartości budynku po remoncie.
Tym samym zastosowanie art. 7 ustawy remontowej nie mogło w tej sprawie mieć miejsca. NSA w wyroku z 21 VIII 2002 r. wyraźnie stwierdził, że skorzystanie z opinii biegłych, bądź dostępnych w aktach sprawy, bądź ponownie powołanych – powinno zmierzać do ustalenia, czy materiał dowodowy zebrany w sprawie wywłaszczeniowej pozwalał na stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 7.
To polecenie NSA zostało przez Kolegium zrealizowane tylko pozornie, poprzez bezpodstawne odniesienie się do kosztów remontu – co WSA bezrefleksyjnie zaakceptował.
W tej sprawie niemożność odniesienia kosztów remontu do wartości budynku po remoncie, wynika z dodatkowych pominiętych przez Kolegium i Sąd - faktów. W sprawie bezspornym było, iż z nieruchomosci już w 1975 r. lokatorzy zostali wykwaterowani, a następnie budynek przez 6 lat nie był zamieszkały, co z oczywistych powodów wywołało jego dalszą dewastację, następnie po kosztach, których prawidłowości i rzetelności nikt dzisiaj nie jest w stanie ustalić, przez kolejne 6 lat prowadzono nieekonomiczny i nieuzgodniony z właścicielami remont. Koszt tego remontu w kwotach nominalnych, a więc uwzględniających inflację za okres 1975-1987 nie ma nic wspólnego z faktyczną wartością tego remontu, w porównaniu z wartością budynku, na co winien zwrócić uwagę zarówno organ jak i Sąd Administracyjny. Nie można też uznać za słuszny argumentu WSA, iż właściciele w trakcie postępowania wywłaszczeniowego akceptowali zasady wyceny. Sąd pominął fakt, iż postępowanie zostało wszczęte i toczyło się na podstawie art. 16 ustawy remontowej, a więc badaniu podlegały inne przesłanki, składane zaś waścicielom propozycje wpisu do hipoteki i spłaty kosztów remontu przy jednoczesnej odmowie zwrotu budynku właścicielom stawiało ich w przymusowej sytuacji. Nikt z nich bowiem nie dysponował wówczas ani środkami na pokrycie kosztów remontu zaplanowanego przez Skarb Państwa, ani spłatą ewentualnego zadłużenia.
Naruszenie tak zasd postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego wskazane wyżej, należy uznać za rażące również dlatego, iż w ich efekcie doszło do odebrania prawowitym właścicielom prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. W wyniku rozpoznania sprawy niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż postępowanie sądowoadministracyjne, w którym został wydany zaskarżony skargą kasacyjną J. G. wyrok, dotknięte jest wadą nieważności o jakiej stanowi art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami adminisytracyjnymi – strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], była decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z 12 I 1989 r., którą w trybie ustawy z 22 IV 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.) orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej wówczas współwłasność L. P., E. M., M. L. i S. M.
Wszystkie te osoby jak wynika z akt sprawy, brały udział - osobiście lub przez przedstawicieli – w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w tym trybie prowadzone było postępowanie administracyjne, którego dotyczył zaskarżony wyrok – stroną jest nie tyllko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji – w tym wypadku współwłaściciele nieruchomości – lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 12 I 1994 r. sygn. akt II SA 2166/92 ONSA 1995 Nr 1 poz. 32). Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej podważaną decyzją.
Kiedy zatem organ wyższego stopnia - w rozumieniu art. 157 § 1 kpa – wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia niewaznosci decyzji adminisytracyjnej, to musi zapewnić w postępowaniu tym udział nie tylko osobom, ktore brały udział w charakterze stron w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzją, ale również i tym podmiotom, których interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, idzie tu o następców prawnych osób, które w postępowaniu zwykłym występowały w charakterze stron tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 12 I 1989 r., o której wyżej mowa – udział brali – jak zaznaczono – wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Wszystkie te osoby zatem bądź ich następcy prawni, winni brać udział na prawach strony w postępowaniu nadzorczym wszczętym wnioskami J. G. i M. L., ponieważ niewątpliwie wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Tymczasem - jak wskazuje dokumentacja sprawy - o toczącym się postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z 12 I 1989 r. , nie została powiadomiona, a co za tym idzie i nie brała w nim udziału była współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w [...], L. P. (miala ona prawo do ½ części nieruchomości). Pełnomocnik M. L. radca prawny H. D. w piśmie z 13 III 1998 r. – a więc w trakcie toczącego się już postępowania nadzorczego – skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poinformował organ, iż L. P. nie żyje dodając nadto, że spadkobiercy jej są mu nieznani. Organ nadzorczy zamiast podjąć prawem przewidziane działanie by zabezpieczyć w prowadzonym postepowaniu prawa procesowe następców prawnych byłej współwłaścicielki, ograniczył krąg osób uprawnionych do występowania w tej sprawie na prawach strony, tylko do następców prawnych pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, tj. J. G. i M. L. W prowadzonym w tej sprawie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 21 VIII 2002 r. ponownie postępowaniu, J. G. wskazała organowi nazwisko i imię oraz adres osoby, która - jej zdaniem - była spadkobiercą L. P. Organ nadzorczy wiadomości tej nie zweryfikował i w dalszym ciągu postępowanie toczyło się bez udziału spadkobiercy - spadkobierców – L. P. Brak reakcji organu administracyjnego w tym względzie, spowodował postawienie przez J. G. w skardze na deczyję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], zarzutu naruszenia przez organ art. 28 kpa wskutek niepowiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (ich następców prawnych) co - zdaniem skarżącej – stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na tę skargę opatrzonej datą 15 IX 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło “przyznając nawet rację zarzutowi skarżącej, iż p. W. D. (spadkobierczyni L. P.) nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu, to okoliczność ta z uwagi na nieuwzględnienie skargi w całości powoduje, że Kolegium nie skorzystało w tej sprawie z możliwości wynikającej z art. 38 ust. 2 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Kolegium zatem wyraźny sygnał Sądowi Administracyjnemu, że błędu swego w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA naprawić nie może ponieważ nie uwzględniło skargi w całości, a tylko w takim przypadku w ramach przewidzianej tym przepisem autokontroli, mogłoby we własnym zakresie uchylić wadliwą decyzję. Skoro nie ulegało wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 12 I 1989 r. zostało przeprowadzone przez organ nadzoru wadliwie, bo nie zapewniono w nim udziału wszystkim podmiotom, którym przysługiwały prawa strony, to Wojewodzki Sąd Administracyjny obowiązany był zastosować jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b - to znaczy uchylić obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] i [...] ponieważ zostały wydane z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Tymczasem Sąd I instancji nie tylko, że nie uczynił tego, ale co więcej stwierdził, iż naruszenie art. 28 kpa w tym przypadku nie wystąpiło, gdyż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iz spadkobiercą L. P. jest W. D. Uszło tylko uwadze Sądu, że to nie uczestnik postępowania, a organ administracyjny prowadzący je ma obowiązek dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa), w tym i krąg osób uprawnionych do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. J. G. wskazała organowi osobę, która według niej była spadkobierczynią L. P., a zadaniem organu było wiadomość tę sprawdzić, czego nie raczył nawet uczynić. W okolicznościach tej sprawy należy zatem uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sytuacji kiedy dysponował dokumentacją, z której wynikało jednoznacznie, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem norm regulujących to postępowanie, wskutek niezawiadomienia o nim i nie zapewnienia czynnego udziału w nim spadkobiercom jednego z byłych współwłaścicieli i nie uczynił nic by wadę tę usunąć, tym samym uniemożliwiając tym osobom możliwość uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, działaniem swym wyczerpał przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ dopuścił do tego, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
Dotknięcie postępowania przed Sądem I instancji wadą nieważności, zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.