I OSK 1250/06

I OSK 1250/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 136/03 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-04-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P " S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 136/03 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od A. S. na rzecz "P." S.A. w [...] kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie II SA/Kr 136/03 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] odmawiającą A. S., K. R. i E. P. zwrotu nieruchomości oznaczonych nr działek [...] i [...] obr. [...] położonych w [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 29 maja 1979 r. Rep. A Nr [...], M. O. sprzedała Skarbowi Państwa ½ części we własności działki nr [...] obr. [...] [...]. Natomiast decyzją Zarządu Miasta [...] i Gminy [...] z dnia 8 maja 1985 r. Nr [...] wywłaszczono ½ części we własności działki nr [...], przysługującej A. O..
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z[...] z dnia 9 czerwca 1993 r. sygn. akt I Ns 205/93, spadek po M. L. 1o voto S. 2o voto O. z d. F. nabył w całości A. S.. Natomiast z treści postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 18 kwietnia 1962 r. sygn. akt Ns 43/64 wynika, iż prawa do spadku po A. O. nabyły K. R. i E. P. – po połowie.
Zebrana w sprawie dokumentacja wykazała, że obecnie właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) obr. [...] położonych w Zakopanem jest Spółka Akcyjna "P " z siedzibą w [...], co potwierdza zapis w księdze wieczystej Kw [...]. Podstawą nabycia przedmiotowej nieruchomości przez wskazaną spółkę był akt zawiązania Spółki Akcyjnej z dnia 19 grudnia 1992 r. Rep. A Nr [...] oraz umowa przenosząca własność aportu akt not. Rep. A Nr [...] w dniu 5 lutego 1993 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Starosta [...] stwierdził, iż nie może być rozpatrywana kwestia zbędności przedmiotowych działek na cel wywłaszczenia gdyż aktualny stan prawny działek stanowi negatywną przesłankę uzasadniającą orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości.
Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożył A. S. oraz K. R. i E. P . Odwołujący, powołując się na orzecznictwo NSA z 1993 r. i 1995 r., podnieśli, że nie zostały zbadane przesłanki zbędności przez organ I instancji, jak również czy istnieją przesłanki do unieważnienia decyzji "o powstaniu prawa użytkowania wieczystego" i na czas badania tej kwestii zawiesić postępowanie zwrotowe.
Wojewoda Małopolski uznał za słuszną zaskarżoną decyzję Starosty [...] podkreślając, iż możliwości zwrotu nieruchomości, stanowiących własność osób trzecich, są szczególnie ograniczone. Za trafny i znajdujący oparcie w literaturze uznał pogląd, w myśl którego nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, aktualnie w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Wyd. Prawnicze PWN 1998). Warunkiem bowiem dokonania zwrotu nieruchomości jest władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym poglądem znajdującym odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt IISA/Kr 2479/97) fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. stało się bezskuteczne. W tym stanie rzeczy działki nr [...] i nr [...] nie mogą być zwrócone.
Odnosząc się do żądań zawartych w odwołaniu, dotyczących badania, czy istnieją ustawowe przesłanki rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i przesłanki unieważnienia decyzji "o powstaniu prawa wieczystego użytkowania" oraz zawieszenia postępowania zwrotowego na okres podejmowanych w tym zakresie ustaleń, Wojewoda Małopolski stwierdza, iż materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje na fakt, iż działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie są obciążone prawem wieczystego użytkowania, zatem za chybione należy uznać żądania odwołujących.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. zarzucił, że decyzje organów I i II instancji rażąco naruszają art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP, jak też elementarne zasady sprawiedliwości i współżycia społecznego o ile w decyzjach utrzymują, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy, jeżeli nie włada nią Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Właścicielami obecnymi Spółki "P " jest Skarb Państwa w 80% i Gmina w 20%. Skarżący powołując się na wyrok NSA OZ w Krakowie, z dnia 25 lutego 1995 r. sygn. akt SA/Kr 401/95, który załączył do skargi podniósł, że w podobnej sprawie możliwość zwrotu nieruchomości nie została przekreślona. W końcu skarżący podnosi, że zamiast wnosić nieruchomość, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia jako aport do tworzonej Spółki Skarbu Państwa, należało ją zwrócić poprzedniemu właścicielowi, zwłaszcza, że nawet w tamtych czasach wywłaszczenie na rzecz KC PZPR nie było legalne.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotowa nieruchomość – zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr [...] stanowi własność "P " Spółka Akcyjna z siedzibą w [...].
Nabycie własności nieruchomości przez ten podmiot nastąpiło nieodpłatnie na podstawie umowy notarialnej z dnia 5 lutego 1993 r. Rep. [...] 10 września 1997 r., o przeniesieniu własności aportu, mocą której Skarb Państwa jako ujawniony w księdze wieczystej nr 13193 właściciel nieruchomości utworzonej z działki nr [...] w obr. [...] o pow. 618 m2, w wykonaniu zobowiązania wynikającego z treści Aktu zawiązania spółki akcyjnej z Gminą [...] w [...], z dnia 19 grudnia 1992 r. Rep. A [...] przeniósł na rzecz firmy "P " S.A. własność m.in. przedmiotowej nieruchomości (k. 59-54, 70-65 i k. 41 akt sprawy). Skarżący wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 1 czerwca 2001 r. (k. 1), a więc po upływie przeszło 7 lat od czasu, kiedy "P " S.A. w [...] nabyła własność przedmiotowej nieruchomości.
Jak stwierdził Sąd I instancji istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – pod rządami której Skarb Państwa przeniósł własność nieruchomości na rzecz " P " S.A. – polegała na tym, że w sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub gmina), był obowiązany przed dokonaniem ewentualnej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości, zwrócić się do poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego następcy prawnego z zapytaniem czy jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Dopiero wówczas, jeżeli osoba ta nie wyraziła zgody na zwrócenie jej wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógł przeznaczyć nieruchomość na inne cele, niż określone w decyzji o jej wywłaszczeniu. Można więc uznać, że brak zgody na zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości oznaczał wyrażoną pośrednio zgodę na wykorzystanie jej na inne cele, niż określone w decyzji wywłaszczeniowej i pozbawiał poprzedniego właściciela możliwości wystąpienia w przyszłości o jej zwrot w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podobny co do istoty zakaz obowiązuje obecnie jak i w momencie orzekania w sprawie przez organy obu instancji. Ta naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu została zawarta w treści art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171-174).
Ponadto Sąd podniósł, że zarówno ustawa z 28 kwietnia 1984 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają skutków naruszenia zakazu użycia nieruchomości na inny cel zawartego w przepisach w art. 47 ust. 4 u. o g.g. i w.n. oraz w art. 136 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji "umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (...) nie jest – sama przez się – nieważna (art. 58 § 1 k.c.)", gdyż osoba ubiegająca się o ustanowienie użytkowania wieczystego czy o nabycie nieruchomości nie ma obowiązku ustalania, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – wpisane w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości – dysponują odmową złożenia wniosku o jej zwrot poprzedniego, wywłaszczonego właściciela lub czy został zastosowany tryb z art. 136 ust. 5 u.g.n. (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, s. 172-173 i 225-226). Jednakże zdaniem Sądu trzeba mieć na uwadze, że właścicielem nieruchomości rozporządzającym nią nieodpłatnie na rzecz S.A. "P" był Skarb Państwa, będący jednocześnie, wraz z Gminą [...] założycielem tejże Spółki Akcyjnej, której wszystkie akcje zostały objęte przez założycieli.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie może być zwrócona. Pogląd taki został sformułowany przez Sąd Najwyższy w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwałach siedmiu sędziów z 23 września 1993 r. III AZP 13/93, niepubl. i z 22 grudnia 1993 r. III AZP 24/93, PUG 1994, nr 7-8, s. 32 i nast. W uchwale z 23 września 1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością zaś w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r. uznał, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością.
Jednakże w ocenie Sądu istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza wszakże, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on – stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 k.p.a., jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio – przed dniem 1 stycznia 1998 r. – zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła Spółka "P" S.A. w [...] zarzucając:
1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest naruszenie:
– art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie, jakie postępowanie cywilne ma na myśli WSA, do czasu zakończenia którego winno być zawieszone postępowanie o zwrot, niewyjaśnienie dlaczego WSA nie uwzględnia poprzednio wydanej prawomocnej decyzji z 28 grudnia 1995 r. umarzającej postępowanie o zwrot na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., wg której nie doszło do naruszenia art. 47.4 tej ustawy jak i nieuwzględnienia, że decyzja ta w wyniku wyroku NSA z 24 lutego 1998 r. II SA/Kr 1527/96 stała się ostateczna – i mimo to czyniono sprzeczne ustalenia z decyzją i wyrokiem,
– art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie dowodu z powoływanych na rozprawie innych postępowań administracyjnych i NSA dotyczących umorzenia postępowania o zwrot tej samej nieruchomości pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami jak też nie uwzględnienie że nie jest prowadzone żadne postępowanie dotyczące unieważnienia czynności w wyniku jakiej "P" zostały właścicielem nieruchomości jak też pominięcie braku ustalenia przez organy by wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia
oraz naruszenie art. 144 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznające, że nie wystąpiły wskazane w tym przepisie przesłanki wskazujące niedopuszczalność zwrotu nieruchomości, która przestała być własnością Skarbu Państwa lub gminy jak też niewłaściwe powoływanie się na naruszenie art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd Wojewódzki w zakresie stanu faktycznego sprawy ustalił, że właścicielem nieruchomości rozporządzającym nieodpłatnie przedmiotową nieruchomością na rzecz S.A. "P" był Skarb Państwa, będący jednocześnie, wraz z Gminą [...] założycielem tejże Spółki Akcyjnej, której wszystkie akcje zostały objęte przez założycieli.
Stwierdził jednak, że istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza wszakże, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Według Sądu winien on – stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a). Wg dalszych ustaleń wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów i przepisu art. 7 k.p.a. jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z powyższym zarzucam, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił że zarówno ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają skutków naruszenia zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż zawarty w przepisach w art. 47 ust. 4 u. o g.g. i w.n. oraz w art. 136 ust. 1 u.g.n.
Równocześnie wbrew ustaleniom Sądu ani organ administracji I, ani II instancji nie poczynił ustaleń czy cel wywłaszczenia został spełniony czy nie został spełniony, jak też nie zostało poddane ocenie ani badaniu stanowisko prezentowane przez "P" S.A., że cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej działki został spełniony.
Wbrew ustaleniom ani uzasadnienie decyzji z 27 sierpnia 2002 r., ani decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. nie zawiera ustalenia, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został spełniony. Organy administracji nie dokonały oceny stanowiska "P" wykazującego, że cel wywłaszczenia został spełniony uznając, że zachodzą inne przesłanki wykluczające zwrot.
Podobnie "P" S.A. przeczyły twierdzeniom, że przedmiotowa nieruchomość stała się nieodpłatnie własnością "P" S.A., podnosząc, że z tytułu wniesienia tego aportu Skarb Państwa objął akcje spółki mające nie tylko wymierną wartość finansową ale również wiązały się z nimi konkretne i wymierne finansowo uprawnienia właścicielskie wobec tej spółki akcyjnej – co nie zostało w żaden sposób ocenione przez Sąd.
Podobnie Sąd nie wziął pod uwagę, iż nie toczy się i nie toczyło się jakiekolwiek inne postępowanie dotyczące zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie nad przedmiotową wywłaszczoną nieruchomością – skutkiem czego postulowanie przez Sąd zawieszanie postępowania administracyjnego o zwrot do czasu zakończenia takiego domniemanego postępowania, które nigdy nie było i nie jest prowadzone postępowania – a więc nie istnieje – jest całkowicie niezasadne.
Nadto nie tylko doszło do utraty posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa ale również doszło do utraty przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości co pomija WSA wskazując iż doszło tylko do utraty posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa.
Jak Sąd przyznał zarówno ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają skutków naruszenia zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż zawarty w przepisach w art. 47 ust. 4 u. o g.g. i w.n. oraz w art. 136 ust. 1 u.g.n.
Skoro więc żaden przepis nie zabrania zbycia w powyższej sytuacji nieruchomości ani też nie przewiduje ograniczeń lub sankcji z takiego tytułu – to tym bardziej stanowisko WSA nakazujące zawieszenie postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do czasu zakończenia nigdy nie wszczętego postępowania o unieważnienie takiej czynności cywilnoprawnej jest bezzasadne.
Tym samym narusza powyższe przepisy prawa przez ich niewłaściwe stosowanie jak też niezasadnie i niezgodnie ze stanem faktycznym przyjmuje, iż takie postępowanie ma miejsce.
Ponadto Sąd pominął okoliczność, że postępowanie o zwrot tej samem nieruchomość na wniosek A. S. prowadzone było już w latach dziewięćdziesiątych pod rządami ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. gdzie prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 28 grudnia 1995 r. [...] umorzono postępowanie o zwrot tej nieruchomości co uzasadniono treścią art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz faktem, że skoro nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani Gminy to nie podlega zwrotowi. Decyzja ta stała się prawomocna. Pan A. S. wniósł od niej środek odwoławczy po terminie i nie został mu przywrócony termin do wniesienia odwołania natomiast jego skarga w tym zakresie została prawomocnie oddalona wyrokiem ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 24 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Kr 1527/96.
W uzasadnieniu tego wyroku NSA nie stwierdził by wadliwa była prawomocna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 28 grudnia 1995 r. GG.II-7221/a-1171/95 umarzająca postępowanie o zwrot tej nieruchomości z uwagi na treść art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz na fakt, że skoro nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani Gminy to nie podlega zwrotowi.
Nie stwierdzono też by naruszono wskazywany w uzasadnieniu wyroku WSA z 11 kwietnia 2006 r. art. 47 ust. 7 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i w tym zakresie wiążąca jest prawomocna i ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 28 grudnia 1995 r. [...] jak i wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Kr 1527/96.
Skoro organy nie poczyniły ustalenia by przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia a równocześnie brak jest przepisu przewidującego sankcje w razie zbycia przez Skarb Państwa nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia i nie toczy się żadne postępowanie o unieważnienie czynności w wyniku jakiej doszło do tego zbycia, mimo że zainteresowani wiedzą o takim zbycia od wielu lat – to niezasadnie Sąd uznał, że uchylone decyzje naruszają zarówno art. 99 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i zakaz z art. 136.3 u. o gospodarce nieruchomościami jak też jej art. 137. Tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów przez Sąd Wojewódzki.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlega uwzględnieniu.
Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Przedmiotowe działki stanowią własność Spółki Akcyjnej "P" od roku 1993. Pomimo tego faktu w ocenie Sądu I instancji powinno toczyć się postępowanie o ich zwrot, chociaż przedmiotowe nieruchomości nie stanowią własności ani Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym Sąd nie wyjaśnił swojego stanowisko w tym względzie.
Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie co do konieczności zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia sporu dot. zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością, również w żaden sposób nie zostało wyjaśnione. Ma to zasadnicze znaczenie dla sprawy, bowiem stanowisko to było podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej nie toczy się żadne postępowanie sądowe dotyczące prawidłowości nabycia własności przedmiotowych nieruchomości przez Spółkę, które ewentualnie uzasadniałoby zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości.
Natomiast Sąd nie wskazał, jakie konkretnie postępowanie cywilne ma być wszczęte, przez kogo i w jakim trybie. Co za tym idzie w ogóle nie rozważył, czy może mieć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości i wydanie decyzji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W konsekwencji Sąd również w żaden sposób nie rozważał czy starosta posiada kompetencje do wystąpienia ze stosownym powództwem do sądu powszechnego lub do nakazania wystąpienia z takim powództwem stronie, w trybie art. 100 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobligowany był przedstawić swoje stanowisko w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku, do czego obliguje go § 4 art. 141 p.p.s.a. Dodać przy tym należy, że brak stosownych rozważań w tym zakresie powoduje również niemożność skontrolowania przez Sąd II instancji prawidłowości zajętego stanowiska.
Natomiast nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., bowiem z akt II SA/Kr 136/03 nie wynika, aby zgłaszane były wnioski dowodowe w tej sprawie. Nie wynika to ani z pism procesowych, ani z protokołu rozprawy z dnia 11 kwietnia 2006 r. Ponieważ nie było przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe, Sąd I instancji nie stosował art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a, który to przepis ma zastosowanie jedynie do przeprowadzanych przez Sąd dowodów uzupełniających, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 144 p.p.s.a., bowiem Sąd w żaden sposób przepisu tego nie naruszył, a wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie wskazała na czym miałoby polegać to naruszenie przez Sąd przepisu stanowiącego o związaniu Sądu wydanym wyrokiem, tj. wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. od chwili jego ogłoszenia.
Co do naruszenia prawa materialnego, to należy stwierdzić, iż faktycznie Sąd I instancji reprezentował pogląd o niemożności zwrotu nieruchomości w sytuacji gdy nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i pogląd ten jest prawidłowy.
Natomiast rozważania Sądu dotyczyły kwestii związanych z możliwością odzyskania prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w ramach postępowania o zwrot nieruchomości, ale do tych kwestii Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Z tych wszystkich względów uznając, że częściowo skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.