I OSK 125/15

I OSK 125/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 255/14 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2014-10-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 52 § 1 i 2, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 37 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 17 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
art. 1 ust. 1 i art. 2
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Dz.U. 2016 poz 446
art. 39 ust. 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 255/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 26 czerwca 2014 r. Z.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta Rabka Zdrój z dnia 24 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga kasacyjna nie została poprzedzona wezwaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu do usunięcia naruszenia prawa postaci bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej względnie o umorzenie postępowania sądowego, ponieważ w dniu 10 lipca 2014 r. organ odwoławczy wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w sprawie, w której skarżąca zarzuca temu organowi bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 255/14 skargę odrzucić oraz zwrócił skarżącej Z.N. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. W sytuacji zaś wniesienia skargi przed wyczerpaniem środków zaskarżenia sąd skargę odrzuca jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
WSA w Krakowie stwierdził, że w tej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna wobec braku wyczerpania środków zaskarżenia. Skarga na przewlekłość postępowania zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., musi bowiem zostać poprzedzona wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli takiego organu nie ma, to wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie przewlekłość postępowania dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, zatem zastosowanie znajduje w ocenie Sądu pierwszej instancji regulacja z art. 37 § 1 kp.a.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, skarżąca powinna była najpierw wezwać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero następnie wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Tryb ten stosuje się w każdym postępowaniu administracyjnym, chyba że przepis prawa stanowiłby inaczej. W tej sprawie, w której skarżąca zarzuciła bezczynność Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu w przedmiocie braku rozpoznania jej odwołania od decyzji organu I instancji, żaden przepis prawa nie wyłączył stosowania art. 37 § 1 k.p.a.
Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec niewyczerpania środków zaskarżenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia wywiodła Z.N.. Postawiła mu dwa zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 37 § 1 k.p.a. polegające na niezgodnym z prawem odrzuceniu skargi na bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i zaniechaniu merytorycznego rozpoznania skargi, co nastąpiło w wyniku przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji jakoby skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinna był zostać poprzedzona wezwaniem organu przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa (bezczynności w rozpoznaniu odwołania).
Po drugie, naruszenie art. 16 ust. 2 przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta nakazuje stosowanie przepisów ogólnych k.p.a., w tym również przepisu art. 37 § 1 k.p.a. do całego postępowanie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na postanowienia NSA z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 1085/14, I OSK 1086/14, I OSK 1089/14 – w których przyjęto, że skarga na bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie skarżącego kasacyjnie istnieje w tej materii rozbieżność orzecznicza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu drugiej instancji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej – wymaga wcześniejszego wezwania organu drugiej instancji do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności, stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje zatem – m.in. – w sprawach, w których są wydawane decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do § 2 tego przepisu p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Według art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36, lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W kontekście analizowanego przypadku należy wskazać, że nie ma organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, dlatego odwołującemu się przysługuje prawo wezwania kolegium do usunięcia naruszenia prawa, gdy uzna, iż organ ten przekroczył termin na rozpatrzenie odwołania czy prowadzi przewlekle postępowanie odwoławcze.
Dalej wskazania wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Nie uchybia to jednak założeniu, że do postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stosuje się jednak pewne ogólne zasady odnoszące się do postępowań administracyjnych. Na gruncie ustawy może dojść do uruchomienia postępowania o różnym charakterze, przy czym nie zawsze ma się do czynienia z postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Co więcej, tak kwalifikowane postępowanie jest wyjątkiem w tym zakresie. Pozytywne zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie następuje bowiem w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i do tej czynności kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana bez potrzeby wydawania w takim przypadku decyzji administracyjnej o udostępnieniu informacji publicznej.
Powyższe koresponduje z założeniem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. (I OSK 2118/13), że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, jednak poza wąskim zakresem odnoszącym się do decyzji odmownej i umarzającej postępowanie.
Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wykonawczy gminy odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm., i art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446).
W myśl art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. rozpoznaje się w terminie 14 dni.
Postępowanie odwoławcze zainicjowane środkiem zaskarżenia wniesionym przez stronę od decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., toczy się według reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem regulacji art. 16 ust. 2 u.d.i.p.. Przepis ten nie ogranicza prawa strony do skorzystania z art. 37 k.p.a. Ustawodawca nie zastrzegł w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – na etapie postępowania odwoławczego – stosuje się "odpowiednio". Tym samym znajdują one bezpośrednie zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 244/14). Postępowanie odwoławcze od decyzji organu wykonawczego gminy jest postępowaniem administracyjnym, które zawsze musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (z określonych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a.). Postępowanie, o którym mowa w zdaniu poprzednim, zasadniczo z przyczyn faktycznych nie może zakończyć się udostępnieniem informacji publicznej przez organ odwoławczy w zastępstwie organu wykonawczego gminy, do którego zwrócono się o udostępnienie posiadanej przez niego informacji publicznej (zob. art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), nawet w razie uznania, że odmowa udostępnienia informacji nie była uzasadniona.
Brakuje zatem przepisu, który wyłączałby obowiązek stosowania art. 37 k.p.a., gdy toczy się już postępowanie odwoławcze (administracyjne) dotyczące decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Kwestie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej są sprawami, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a., rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z przedstawionym dalej orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania; dotyczy ono jednak etapu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy nie toczy się jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, lecz postępowanie oparte wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji jednak, gdy organ wyda decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej zapada ona w ramach postępowania administracyjnego i taki też charakter ma postępowanie odwoławcze od niej. Gdyby zaś wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby nie wnosić wezwania na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, to dałby temu wyraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniach przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jeżeli wniesienie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest poprzedzone żadnym dodatkowym aktem staranności, to brakuje uzasadnienia, by wymagać dochowania takiego aktu w przypadku bezczynności na etapie postępowania odwoławczego. Rekapitulując należy bowiem odróżnić dwa odmienne co do charakteru postępowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Po pierwsze, postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Oparte jest ono wyłącznie na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie przewiduje ona środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości organu przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. W postępowaniu tym, jak wskazano wyżej, z założenia nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz udostępnia informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej. Skoro zatem nie wydaje się decyzji administracyjnej, to znaczy, że nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie znajduje zastosowania jego art. 37 § 1 k.p.a. A zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną nie wymaga wcześniejszego wniesienia zażalenia czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (zob. utrwalone orzecznictwo NSA: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., I OSK 1382/07; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., I OSK 1751/07; postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 462/10; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 757/10; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/11; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1013/12; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 80/13; postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 722/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 880/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2828/13; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 600/14 I OSK 633/14; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 372/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 1084/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1408/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 620/15).
Z drugiej strony wyróżnić należy postępowania odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które toczy się na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów k.p.a. Znajduje zatem w nim zastosowanie także art. 37 § 1 tego Kodeksu. Przedmiotem tego postępowania nie jest już bowiem kwestia dokonania czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, lecz sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, w której stosuje się przepisy k.p.a. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie "ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania i postępowania w pozostałym zakresie, w którym nie wydaje się decyzji" (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2828/13; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2263/13; wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 218/14; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 1644/15; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3201/14; postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 562/16; por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., I OSK 1510/13; wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2899/14; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14), wobec czego – a contrario – do faz po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji należy stosować przepisy k.p.a., w tym jego art. 37 § 1. Na tę sytuację nie należy zatem rozszerzać wyżej przedstawionego stanowiska orzecznictwa prezentowanego względem odmiennej rodzajowo sytuacji, jaka ma miejsce przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższe zapatrywanie koresponduje ze stwierdzeniem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 3, poz. 37), że "postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.".
Przedstawionego rozróżnienia nie może podważać wzgląd na zasadę szybkości postępowania. Godzi się przy tym zauważyć, że skorzystanie przez stronę w drugiej z opisanych sytuacji ze środka prawnego wymienionego w art. 37 § 1 k.p.a. może przyczynić się do szybszego załatwienia sprawy bez konieczności angażowania sądu administracyjnego, co sprzyja bezzwłocznemu załatwieniu sprawy. Jednocześnie złożenie takiego środka nie wyklucza wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność czy przewlekłość organu.
Warto też odnotować, że stanowisko zaprezentowane w przywołanych w skardze kasacyjnej postanowieniach NSA o sygn. akt I OSK 1085/14, I OSK 1086/14, I OSK 1089/14 nie było kontynuowane w dalszym orzecznictwie tego Sądu. Jak zaś wskazano, jedynie pozornie odpowiada ono dotychczasowym judykatom.
W rezultacie stwierdzić należy, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy – w sprawie z odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – stronie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym wezwanie organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa musi poprzedzać skargę do sądu administracyjnego, stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., zaś jego brak skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Prezentowane powyżej stanowisko wyrażane jest również w literaturze prawniczej (zob. A. Ostapski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 1085/14, "Samorząd Terytorialny" 2016, nr 10, s. 90-93). Jak wskazano, jest ono w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym.