I OSK 1249/23

I OSK 1249/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
659
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 197/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-01-11
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do wydania aktu, stwierdzono, że przewlekłość  miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 27 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 197/22 w sprawie ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę R. w przedmiocie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Starostę R. do wydania aktu w sprawie scalenia gruntów w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej wraz z odpisem niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę R. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty R. na rzecz M. B. kwotę 1.200,00 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., II SAB/Rz 197/22 oddalił skargę M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę R. w przedmiocie scalenia gruntów.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] września 2022 r. M. B. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę R. postępowania w sprawie znak: [...], dotyczącego scalenia gruntów we wsi H. Z uzasadnienia skargi wynika, że na wniosek właścicieli gruntów położnych we wsi H. w gminie D., postanowieniem Starosty R. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]wszczęte zostało postępowanie scaleniowe. Postanowienie to nie zastało zakończone. W dniu [...] marca 2022 r. M. B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., za pośrednictwem organu I instancji, ponaglenie na bezczynność Starosty R. w sprawie scalenia gruntów wsi H. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Kolegium uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] organ ten, po rozpoznaniu wniesionych odwołań, uchylił decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2022 r., II SA/Rz 1171/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił jako niedopuszczalny sprzeciw Zarządu Dróg Powiatowych w R. złożony od ww. decyzji. M. B. dnia [...] września 2022 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę R. postępowania w sprawie scalenia gruntów we wsi H. Skarżąca wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 w związku z art. 37 k.p.a. wnioskowała o zobowiązanie Starosty R. do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, o stwierdzenie, że przewlekłość Starosty R. w prowadzeniu postępowania scaleniowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie 10.000 zł i obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżąca wskazała, iż postępowanie scaleniowe trwa od 12 lat, co świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania.
W odpowiedzi na powyższą skargę Starosta R. wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydało w przedmiotowej sprawie także decyzje: w dniu [...] grudnia 2020 r. nr [...], w dniu 11 sierpnia 2020 r. nr [...] i w dniu [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Decyzje te w części uchylały decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi H. i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Samorządowe Kolegium w R. wydało decyzję z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] uchylającą w całości ww. decyzję Starosty zatwierdzającą projekt scalenia gruntów i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie zwracając akt postępowania administracyjnego i akt sprawy poszczególnych uczestników scalenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zaleciło, aby uchylone sprawy cząstkowymi decyzjami rozpatrzyć łącznie, w jednym postępowaniu. Starosta R. wskazał, iż brak całości akt administracyjnych oraz dokumentacji scaleniowej, w tym m.in. kwestionariuszy życzeń, rejestrów szacunku porównawczego gruntów przed i po scaleniu uniemożliwił terminowe załatwienie powyższej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r. wskazał, że mimo, iż czas trwania postępowania przekroczył terminy z art. 35 k.p.a., to nie można zarzucić Staroście R. przewlekłości w jego prowadzeniu. Sąd I instancji wskazał, iż przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przez przewlekłość postępowania należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Nie można także abstrahować od charakteru załatwianej sprawy, a rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał dalej, że sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia jej wszczęcia (art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji uznał, iż przedmiot postępowania scaleniowego pod względem faktycznym i prawnym jest skomplikowany, także z tego powodu, że postępowanie w sprawie scalenia gruntów jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.2022.1223, ze zm.), dalej jako "u.s.g." Ustawa to określa m.in.: czternastodniowy termin wywieszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 3 u.s.g.), siedmiodniowy termin udostępnienia do publicznego wglądu wyników oszacowania (art. 12 ust. 1 u.s.g.), czternastodniowy termin zgłaszania zastrzeżeń do projektu scalenia przez jego uczestników (art. 24 ust. 1 u.s.g.), trzydniowy minimalny termin zawiadomienia o terminie, miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin (art. 25 ust. 3 u.s.g.), czternastodniowy termin wywieszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia (art. 28 ust. 1 u.s.g.).
Sąd zauważył, że przepisy u.s.g. nie zawierają norm odnoszących się do terminów załatwienia sprawy i w tym zakresie należy odpowiednio stosować uregulowania k.p.a. dotyczące omawianej kwestii. Na przeszkodzie stosowaniu wszystkich przepisów tyczących terminów załatwienia sprawy stoi specyficzny charakter postępowania scaleniowego, uregulowanego w sposób wieloetapowy, złożony, zawierający podział określonych kompetencji, wymagający szeregu czynności i współdziałania różnych organów oraz podmiotów. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności uniemożliwiają zastosowanie wprost terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Organom administracji publicznych prowadzących tak specyficzną sprawę nie można stawiać wymagań, które nie są wykonalne. Terminy z art. 35 § 3 k.p.a. można stosować jedynie posiłkowo, jako wzorzec działania bez zbędnej zwłoki – ale wyłącznie w odniesieniu do jednego z organów scalenia i do konkretnych czynności tegoż scalenia. Można postawić przed tymi organami wymóg, aby dana czynność, np. ocena i zatwierdzenie projektu scalenia, bądź zwrócenie się o usunięcie uchybień, dokonana była niezwłocznie, czyli nie później niż po upływie dwóch miesięcy od momentu przedłożenia projektu. Na pewno jednak nie można żądać od organu prowadzącego scalenie, aby całe postępowanie – od momentu jego wszczęcia po zatwierdzenie projektu scalenia – swoim czasem trwania nie przekraczało dwóch miesięcy.
Sąd I instancji wskazał dalej, że regulacje u.s.g. stawiają wymóg zorganizowania szeregu zebrań ogółu uczestników scalenia. Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.s.g., muszą oni wybrać radę uczestników scalenia. Następnie, w drodze uchwały określić zasady szacunku gruntów (art. 11 ust. 1 u.s.g.). Szacowanie może nastąpić dopiero po ustaleniu owych zasad. Stosownie do art. 12 ust. 1 u.s.g., wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a potem udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. W myśl art. 13 ust. 1 u.s.g. uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały zgodę na dokonany szacunek. Każdy z nich może składać zastrzeżenia do dokonanego szacunku gruntów, co wynika z art. 12 ust. 2 u.s.g. Następnie uczestnicy zapoznają się z projektem scalenia, zgodnie z art. 23 ust. 2 u.s.g. Również do tego projektu mogą składać zastrzeżenia. Zastrzeżenia do wyników oszacowania oraz do projektu scalenia rozpatruje starosta (art. 13 ust. 4 i art. 24 ust. 1 u.s.g.). Rozpatrując zastrzeżenia do projektu scalenia, starosta musi zasięgnąć opinii komisji, powołanej zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo Sąd zauważył, że oprócz starosty, jako głównego organu prowadzącego postępowanie oraz ogółu uczestników scalenia, w załatwieniu sprawy uczestniczy również komisja, pełniąca funkcje doradcze. Do niej należy uczestnictwo w szacowaniu gruntów, badanie zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnictwo w sporządzaniu projektu scalenia, a także opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia. W postępowaniu uczestniczy także upoważniony przez starostę geodeta, który dokonuje oszacowania gruntów objętych scalaniem, a następnie opracowuje projekt scalenia.
Następnie Sąd I instancji przybliżył kompetencje starosty jako organu I instancji w postępowaniu scaleniowym, po czym wskazał, iż na czas trwania postępowania scaleniowego wpływ mają każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, które wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26 u.s.g.), a projekt scalenia może być zatwierdzony dopiero wówczas gdy, po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń (art. 27 ust. 1 u.s.g.). Jakkolwiek starosta odpowiada za postępowanie administracyjne w przedmiocie scalenia, to same prace scaleniowe, zgodnie z art. 3 ust. 4 u.s.g., koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych. W praktyce zatem prace scaleniowe wykonywane są przez jednostkę organizacyjną województwa, podległą marszałkowi województwa. Wskazuje ona geodetę, który ma projektować scalenie oraz wykonuje działania o charakterze dokumentacyjnym, projektowym i technicznym, a starosta nie został wyposażony przez ustawodawcę w środki, pozwalające mu w wiążący sposób wpływać na tempo prac scaleniowych.
Dalej Sąd I instancji zauważył, iż akt badanej sprawy wskazują, że Starosta R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wszczął postępowanie scaleniowe. Postanowienie wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w D.oraz we wsi H. przez okres 14 dni, a także odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] lutego 2010 r., na którym wybrano również radę uczestników scalenia. Uczestnicy scalenia, na zebraniu w dniu [...] marca 2010 r. ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta R. powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia gruntów. Skład tej Komisji został zmieniony postanowieniem Starosty z dnia [...] maja 2011 r. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] września 2010 r. podjęto uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Starosta R. poszerzył obszar scalenia o grunty położone we wsi B. o łącznej powierzchni 1,4995 ha. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta ponownie poszerzył obszar scalenia o grunty położone we wsi F. o powierzchni 0,26 ha, we wsi P. o powierzchni 0,41 ha, oraz we wsi B. o powierzchni 0,15 ha. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta R. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha, poszerzonym o część gruntów wsi B., gmina D. o powierzchni 1,6495 ha, wsi F., gmina B. o powierzchni 0,26 ha i wsi P., gmina B. o powierzchni 0,41 ha. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli uczestnicy postępowania scaleniowego, w tym m.in. M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]w części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, natomiast w stosunku do działek wymienionych w decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, a nadto w stosunku do części działek wymienionych w decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., w stosunku do wymienionych w postanowieniu uczestników scalenia, w tym wobec M. B., stwierdziło niedopuszczalność odwołań i uchybienie terminu do wniesienia odwołań. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Rz 472/14, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 791/15 oddalił skargę kasacyjną złożoną od tegoż wyroku.
Sąd I instancji wskazał nadto, że z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, iż postanowieniami z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], z dnia 28 marca 2014 r. nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]oraz z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło, w stosunku do wymienionych w każdym z postanowień uczestników scalenia, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienia zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie: z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1185/14, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK I 153/15; z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Rz 686/14, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 789/15; z dnia 17 grudnia 2014 r., II SA/Rz 960/14; z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Rz 961/14, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 702/15; z dnia 29 października 2014 r., II SA/Rz 962/14; z dnia 16 grudnia 2014 r., II SA/Rz 474/14, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r., II OSK 984/15.
Następnie wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., II SA/Rz 53/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wskazując jako przyczynę uchylenia uchybienie zasadzie łącznego rozpoznania odwołań. Skarga kasacyjna od tegoż wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1736/15.
Z akt sprawy wynika także, że Starosta R. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów obejmujący działkę nr [...] w wsi H. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Rz 1371/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]Starosta R. umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] we wsi H. i zatwierdził projekt scalenia gruntów w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w H. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało powyższą decyzję w mocy, zaś wyrokiem z dnia 15 października 2016 r., II SA/Rz 89/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji.
W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r., w części dotyczącej działek stanowiących własność wymienionych w decyzji uczestników scalenia (m.in. M.B.) i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; w zakresie działek wymienionych w decyzji uczestników scalenia uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części, w pozostałym zaś zakresie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA}Rz 107/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił powyższą decyzję Kolegium, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 2772/18 oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Kolegium w przedmiotowej sprawie związane było oceną prawną wyrażoną w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2015 r., II SA/Rz 53/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1736/15. Orzeczenia te zawierały jednoznaczne wskazówki, jak od strony formalnej należy rozpoznać sprawę, biorąc pod uwagę, że decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Dlatego też niedopuszczalne a dodatkowo sprzeczne z logiką było uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych.
Sąd I instancji wskazał także, że z nadesłanych akt wynika, iż po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r. akta administracyjne zostały zwrócone do Kolegium w dniu 6 lutego 2020 r. Po tej dacie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.:
- decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność E. i W.B. oraz W. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. w części odnoszącej się do działek gruntowych stanowiących własność H. G. (z zastrzeżeniem punktu 2 decyzji), P. G., J. G., A. S., J. L. i T. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (pkt 1 decyzji), w zakresie działek H. G. i S. G. przed scaleniem oznaczonych nr nr [...] oraz nr [...], a poscaleniowych działek nr [...], nr [...] i nr [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji w tej części (pkt 2 decyzji);
- decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność wymienionych w niej osób i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. w stosunku do działek gruntowych stanowiących własność wymienionych w niej osób, w tym m.in. M. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie Sąd I instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., Il SAB/Rz 249/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpatrując skargę P. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności (pkt l) oraz wskazał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Natomiast wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., II SA/Rz 112/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż wbrew wskazaniom i ocenom prawnym, które były dla Kolegium wiążące, ponownie nie rozpoznano łącznie wszystkich wniesionych w sprawie odwołań, a ponadto organ uchylił decyzję zatwierdzającą projekt scalenia w części, co spowodowało, że postępowanie co do części działek zostało zakończone, a co do części nie.
W tak zakreślony stanie sprawy Sąd I instancji za słusznie uznał stanowisko Starosty R. zawarte w odpowiedzi na skargę, że wobec związania, na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach sądów administracyjnych, konieczne jest całościowe załatwienie sprawy scalenia gruntów. Sąd zwrócił uwagę, iż organy administracyjne podejmują swoje rozstrzygnięcia w oparciu o akta sprawy. Natomiast organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie) obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Do chwili zwrotu akt z organu odwoławczego organ administracyjny praktycznie nie może procedować w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja podejmowania rozstrzygnięcia przez organ bez akt, która może doprowadzić do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. W przepisach k.p.a. brak jest przepisów regulujących kwestię zwrotu akt do organu pierwszej instancji po zakończeniu postępowania odwoławczego. Dodatkowo okres prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy nie wpływa na ocenę dynamiki postępowania organu I instancji. Tym samym – wbrew twierdzeniom skarżącej – Sąd I instancji uznał, że nie można czynić zarzutu Staroście, iż pozostawał w zwłoce, jeżeli nie miał możliwości wydania stosownych rozstrzygnięć bez akt sprawy. Ponowne całościowe rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji mogło bowiem nastąpić dopiero po zwróceniu akt z organu odwoławczego. W dniu składania skargi na przewlekłość postępowania Starosta akt nie posiadał, zaś Sądowi I instancji z urzędu było wiadome, że całość akt administracyjnych sprawy została przesłana do sądu administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wraz ze sprzeciwem. Sprawa ta została rozpoznana postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r., II SA/Rz 1171/22, a całość akt administracyjnych, zarządzeniem z dnia [...] października 2022 r. została dołączona do badanej aktualnie sprawy przewlekłości postępowania ze skargi M. B.
Sąd wskazał dalej, iż co prawda postępowanie scaleniowe prowadzone jest od 2010 r., jednakże Staroście R. nie sposób przypisać przewlekłości w zakresie czynności, jakie powierzone mu zostały przez ustawodawcę. Wszelkie działania, w tym zwoływanie i przeprowadzanie zebrań uczestników scalenia, załatwianie kwestii wpadkowych oraz dodatkowych Starosta podejmował bez zbędnej zwłoki. Organ ten nie miał także żadnych środków prawnych by spowodować przyśpieszenie procedowania w sprawie odwołań przez organ odwoławczy. Tymczasem to właśnie postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy, skutkowało stosunkowo długim czasem trwania postępowania. Ewentualna przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie obciąża zatem Starosty R., w którego działaniu Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia dyspozycji art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał także, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zdaniem Sądu I instancji wydłużony czas prowadzenia postępowania wynikał z przyczyn obiektywnych i był podyktowany skomplikowanym charakterem sprawy oraz prowadzonym przez Kolegium postępowaniem odwoławczym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP rzez niesłuszne oddalenie skargi w sytuacji, w której sprawa nie została załatwiona od 2010 r. i nie jest prowadzona bez zbędnej zwłoki;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p,s.a, w zw. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości z dnia 4 listopada 1950 r. przez niesłuszne oddalenie skargi w sytuacji, w której sprawa trwa od kilkunastu lat i nie została załatwiona w rozsądnym terminie,
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 35 § 1 – 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnie i uznanie, że organ prowadząc sprawę przez kilkanaście lat i pomimo jej przekazania do ponownego rozpoznania, przez ponad rok nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie prowadził postępowania w sposób przewlekły
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżąca oświadczyła, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analizę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od krótkiego przybliżenia pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". Zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie przewlekłości oznacza sytuację, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przyjmuje się, że przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a., pozwalającym organowi na wyznaczenie terminu jej załatwienia, ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (vide: druk sejmowy nr 1183 VIII kadencji, s. 23). O przewlekłości postępowania świadczy zatem m.in. wykonywanie w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, nieporadne działanie organu, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uwagi do art. 37; A.Gołębia [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 37 i przywołane tam orzecznictwo). W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest zbadanie w warunkach konkretnej sprawy, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieefektywne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia ale skutkujące znacznym przesunięciem w czasie załatwienia sprawy (vide: A.Gołębia [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 37). Tym samym dla dokonania oceny w zakresie przewlekłego prowadzenia konkretnego postępowania konieczne jest wzięcie pod uwagę wielu parametrów składających się na jego charakterystykę. Jeżeli jednak uwzględni się już tylko to, że postępowanie w badanej sprawie, na dzień orzekania przez Sąd I instancji, trwało blisko 13 lat i trwa ono nadal, to jako oczywiste należy uznać, iż postępowanie w tej sprawie toczy się nazbyt długo, z dużymi odstępami czasu pomiędzy konkretnymi czynnościami organów administracji, a zatem przewlekle. Przypomnieć należy, iż przepisy k.p.a. na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przewidują miesiąc, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Postępowanie w badanej sprawie zostało zaś wszczęte w dniu [...] lutego 2010 r. i nie jest nadal zakończone. Wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej należy uwzględnić jej indywidualny charakter, zaś rozsądny termin załatwienia sprawy winien uwzględniać wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności jej stopień skomplikowania w sferze faktycznej, złożoność mającej zastosowanie materii prawnej, ale także postawę samej strony i wagę dla strony przedmiotu postępowania. Trafne jest także stanowisko Sądu I instancji, iż sprawa tycząca scalenia gruntów należy do szczególnie skomplikowanych. Wypada jednak zauważyć, iż jakkolwiek przyjmuje się, iż długość postępowania zasadniczo nie jest decydującą okolicznością w ocenie, czy postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle, to jednak są takie okresy trwania postępowania, w których odpowiedź na tak postawione pytanie jest oczywista i winna wybrzmieć stanowczo. Z pewnością należy do nich okres 13 lat. Tak znaczny okres prowadzenia jakiegokolwiek postępowania nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa. Działalność organów państwowych winna bowiem urzeczywistniać nie tylko zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), realizującej się również m.in. w przestrzeganiu terminów załatwienia sprawy.
Już tylko powyższy aspekt sprawy pozwala uznać, iż nakaz zindywidualizowania odpowiedzi w kwestii przewlekłości kontrolowanego postępowania nie został przeprowadzony zaskarżonym wyrokiem w sposób zadowalający, na co trafnie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie.
Wypada także zauważyć, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien przed przekazaniem akt sprawy z odwołaniem, sprzeciwem lub skargą, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów. Natomiast w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia w sytuacji gdy możliwe jest dalsze procedowanie w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd prawny, iż bierne oczekiwanie przez organ na zwrot akt postępowania stanowi niedziałanie organu w sprawie i zależnie od okoliczności sprawy może stanowić bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., I OSK 1471/11, wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., II OSK 552/13; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14; wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 1733/15; wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 1345/16; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 144/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Skoro nie jest sporne, iż postępowanie scaleniowe ma charakter szczególnie skomplikowany, z uwagi m.in. na wielowątkowość postępowania i konieczność wyważenia wielu często sprzecznych interesów jego uczestników, to istniały wszelkie wskazania do tego aby uznać, iż postępowanie to może trwać dłużej niż przewiduje art. 35 ust. 3 k.p.a. Uzasadniało to podjęcie przez organy administracji działań umożliwiających prowadzenie postępowania także w czasie przekazania akt sprawy organowi wyższej instancji albo sądowi administracyjnemu. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), organy administracji pozostają jednocześnie uprawnione i obowiązane sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, które ich zdaniem są niezbędne do rozpoznania sprawy. Obowiązek taki spoczywał także na Staroście R., który po uwierzytelnieniu wytworzonych odpisów tych dokumentów, mógł skutecznie procedować i rozstrzygnąć sprawę. Należy także zauważyć, iż w tym okresie możliwym było przeglądanie przez ów organ akt sprawy lub ich wypożyczenie. Z takiej możliwości organ nie skorzystał. Wypada także zauważyć, iż w wiążącym w badanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1736/15, uznano za trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2015 r., II SA/Rz 53/15, iż decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, a zatem konieczne jest rozstrzygnięcie sprawy odnoszące się do całego obszaru scalenia. Powyższe pozwala uznać, iż organy administracji od powyższego momentu znały zasadnicze powody wadliwości dotychczas podejmowanych rozstrzygnięć.
Mając na uwadze, iż jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej jest zasada efektywności, pod którą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji, w konsekwencji czego obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy, to działania administracji winny charakteryzować się swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. W tym bowiem zawiera się obowiązek organu rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Nieefektywne czekanie przez organ I instancji na akta postępowania administracyjnego, w czasie gdy akta te znajdowały się w organie wyższej instancji lub w sądach administracyjnych oznacza, iż w sprawie ma miejsce opieszałe działanie organu I instancji od dnia [...] lipca 2022 r., tj. od momentu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nr [...], którą uchylono ww. decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a.
Nietrafnie natomiast zarzucono naruszenie art. 35 § 2 k.p.a, Przepis ten, z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter postępowania scaleniowego, w badanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania.
Nie można także potwierdzić zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowi naruszenie prawa materialnego, które może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oznacza, iż sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Zarzuty kasacyjne podniesione w powyższym zakresie nie doczekały się wskazania formy naruszenia prawa. Kwestii tej nie wyjaśnia także uzasadnienie skargi kasacyjnej, które – wbrew wymaganiom art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – pozbawione jest jakichkolwiek odniesień do powyższych uregulowań prawnych. Skoro zatem do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a nadto przedstawienie argumentów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mających na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, to sposób sformułowania skargi kasacyjnej w powyższym zakresie i brak jakiegokolwiek uzasadnienia powyższych zarzutów, na gruncie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie merytorycznie powyższych zarzutów
Uznać wypada zatem, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a., prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę zobowiązując organ I instancji do wydania aktu w sprawie scalenia gruntów w terminie dwóch miesięcy liczonym od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej wraz z odpisem niniejszego wyroku (art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 193 p.p.s.a.).
Uwzględniając z kolei całkowitą długość postępowania scaleniowego, trwającą już ponad 13 lat, należało uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 188 w związku z art. 149 § 1a i art. 193 p.p.s.a.).
Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Z kolei suma pieniężna, o której mowa w powyższym przepisie ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ale jednocześnie, podobnie jak grzywna, spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną (vide: M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz, R.Stankiewicz, [w:] R.Hauser, M.Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, iż wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej zależy od uznania sądu i może nastąpić zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Przepis ten nie formułuje jakichkolwiek kryteriów zastosowania ww. środków dodatkowych, a sam fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet z rażącym naruszeniem prawa, nie przesądza o konieczności przyznania sumy pieniężnej. Analiza okoliczności sprawy, w szczególności powodów, które zdecydowały o przewlekłym prowadzeniu badanego postępowania, nie wskazuje na potrzebę stosowania wobec Starosty R. środków dodatkowych, o których mowa w powyższym przepisie. Ocena całokształtu okoliczności sprawy nie prowadzi do wniosku, iż zachodzi konieczność stosowania grzywny wobec tegoż organu, jako środka wymuszającego zakończenie postępowania scaleniowego. Natomiast przywołane powyżej przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania nie dają podstaw do przyjęcia, że poczucie krzywdy skarżącej, wywołane trwaniem ponad 13 lat postępowania scaleniowego, jest wynikiem zachowania organ I instancji. W tym zakresie skargę należało oddalić (art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.