I OSK 1249/22

I OSK 1249/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 798/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
art. 34 i 35
ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 798/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 798/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. ,znak: [...] – na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe: (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 z późn. zm. – dalej "ustawa o komercjalizacji") – stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe", którego następcą prawnym jest spółka Polskie Koleje Państwowe[...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie, w dzielnicy [...] oznaczonego w rejestrze gruntów, jako działka nr [...] o pow. 25,4729 ha.
Pismem z 7 marca 2017 r., spółka Polskie Koleje Państwowe [...], wniosła o uchylenie – na podstawie art. 154 K.p.a. – w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] oraz potwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji, prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. 0,8111 ha oraz własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz spółki Polskie Koleje Państwowe [...], jak również zatwierdzenie podziału działki nr [...]. Spółka Polskie Koleje Państwowe [...] wniosła również o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną nr [...] o pow. 0,8861 ha oraz własność budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
W uzasadnieniu wniosku PKP [...] podało, że działka nr [...], której dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r., została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,1749 ha, nr [...] o pow. 1, 6973 ha, nr [...] o pow. 23,6007 ha. W wyniku modernizacji gruntów w celu wydzielenia działek o jednolitym stanie prawnym dokonano podziału działki nr [...] na 12 mniejszych działek. Będąca przedmiotem wniosku działka nr [...] obejmuje dawne działki nr [...] –cz. o pow.0.8111 ha i [...] o pow. 0,8862 ha. Działka nr [...] –cz. o pow.0.8111 ha stanowi grunt niewywłaszczony, użytkowany przez PKP, natomiast działka nr [...] o pow. 0,8862 ha stanowi grunt objęty orzeczeniem Ministra Komunikacji z [...] lutego 1966r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...] zajętych pod urządzenia kolejowe. Zgodnie z uwagą zamieszczoną na załączniku graficznym do wykazów synchronizacyjnych dla działki nr [...] z wniesionym przebiegiem działki nr [...] powierzchnia działki nr [...] wynosi w niezmienionych granicach 0,8862 ha, a nie jak wskazano w orzeczeniu Ministra Komunikacji z [...] lutego 1966 r. 0,8752 ha.
PKP wskazało, że w związku z powyższym celem doprowadzenia do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym sporządzona została mapa z projektem podziału, zgodnie z którą działka proj. [...] o pow. 0,8111 ha odpowiada dawnej działce [...] i stanowi grunt niewywłaszczony użytkowany przez PKP, natomiast działka proj.[...] o pow. 0.8862 ha odpowiada dawnej działce [...]. Wskazano, że działka nr [...] wchodzi w skład linii kolejowej nr [...] Warszawa [...] – Warszawa [...] wybudowanej w 1951 r. i linii kolejowej nr [...] wybudowanej w 1876 r. Przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny zamknięte (decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.).
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020r., znak: [...], uchylił w trybie art. 154 K.p.a., decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. w części dotyczącej działki nr [...], wskazując że w słusznym interesie stron postępowania uwłaszczeniowego jest uchylenie wymienionej decyzji w części działki nr [...] w celu przeprowadzenia postępowań uwłaszczeniowych i zatwierdzenia podziału. Wojewoda podkreślił, że w związku z deklaratoryjnym charakterem decyzji uwłaszczeniowej z 2004 r., która nie tworzy praw, a jedynie je potwierdza, nie ma przeszkód do uwzględnienia słusznego interesu strony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent m. st. Warszawy, zarzucając jej naruszenie art. 154 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchylenia decyzji zawierającej kwalifikowaną wadę prawną, a zatem takiej, w stosunku do której występują przesłanki do stwierdzenia jej nieważności oraz uchylenia decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo w postaci zwolnienia z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. i odmówił uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...].
Organ II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Minister zaznaczył przy tym, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 K.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia.
Minister wskazał, że uwłaszczenie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe następowało z mocy samego prawa, w razie łącznego zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Natomiast decyzja właściwego wojewody jedynie potwierdzała lub odmawiała potwierdzenia zaistnienia skutków wskazanych w w/w normie prawnej. Oznacza to, iż decyzja ta jest decyzją związaną. Zatem, w ocenie organu, nie może tu być mowy o tzw. uznaniu administracyjnym. Wobec tego organ stwierdził, że decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w trybie art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji, nie może podlegać uchyleniu na podstawie art. 154 K.p.a., lecz jeśli jest wadliwa, powinna podlegać ocenie w postępowaniu nadzorczym w trybie art. 156 § 1 K.p.a., bądź w trybie art. 145 § 1 K.p.a.
Wojewoda stwierdził, iż na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. strony postępowania nie nabyły żadnych praw, bowiem decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, czyli nie tworzy praw ani obowiązków, potwierdza jednie nabycie praw i obowiązków wynikających wprost z art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, jakoby decyzje deklaratoryjne podlegały uchyleniu w trybie art. 154 K.p.a. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to brak prawnej możliwości zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], z dnia [...] lutego 2004r.
Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła PKP [...], zarzucając organowi wadliwą interpretację przepisów prawa. Zdaniem spółki, przepis art. 154 K.p.a. nie daje podstaw do uznania, że istnieje możliwość jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych. Wskazano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują decyzji administracyjnej pod kątem zastosowania trybu uchylania lub zmiany decyzji ostatecznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd przyznał jednak rację skarżącej, że w istocie art. 154 § 1 K.p.a. nie stanowi wprost zakazu stosowania go do decyzji związanych. Wskazuje, że tryb ten może zostać zastosowany, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw w sytuacji w której przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Jednak zdaniem Sądu, skoro tryb ten jest trybem nadzwyczajnym, to należy stosować go w sytuacjach wyjątkowych, gdyż każde postępowanie nadzwyczajne zmierza do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. i stanowiącej fundament prawa administracyjnego. Sąd zaznaczył, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 K.p.a. do decyzji o charakterze związanym. Druga wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd, że skoro przepis art. 154 K.p.a. nie zakazuje stosowania go do decyzji związanych, to należy tę kwestię ocenić w całokształcie obowiązujących norm prawa materialnego, a w szczególności ustalić, czy decyzja która ma być przedmiotem zmiany przez tę zmianę nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Zdaniem Sądu, skoro bowiem ustawodawca nie wyłączył w art. 154 K.p.a. decyzji związanych, to nie ma generalnie podstaw do takiego wyłączenia i dlatego możliwość zastosowania tego przepisu powinna być oceniona w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Tym samym Sąd uznał, że kategoryczne stwierdzenie przez organ II instancji niejako automatycznego braku możliwości zastosowania trybu z art. 154 K.p.a. do decyzji związanych jest wadliwe. Sąd stwierdził przy tym, że wada ta nie powoduje jednak skutku w postaci konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja o której zmianę wnosi skarżąca to decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji. Wydanie takiej decyzji nie ma charakteru uznaniowego. Decyzja ta potwierdza jedynie stan prawny zaistniały wcześniej, a więc nie kreuje tego prawa.
Sąd podkreślił, że ponieważ w tym postępowaniu badaniu podlega tylko to, czy słuszny interes strony albo interes społeczny przemawia za zmianą decyzji, to w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym nie ma możliwości wydania innej decyzji, niż ta zgodna z podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do możliwości zastosowania tego trybu. Nie była to decyzja uznaniowa, w której organ miał pewien luz decyzyjny i mógł wydać decyzje o innej treści.
Sąd wskazał że analiza wniosku o zmianę decyzji wskazuje, iż celem skarżącej była zmiana podstawy prawnej decyzji, gdyż domagała się wydania decyzji na podstawie innych przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 a ustawy o komercjalizacji i zatwierdzenia podziału działki nr [...] oraz potwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 34 i 35 tej samej ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną [...]. Decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczyła natomiast działki nr [...]. Inny zatem jest nie tylko przedmiot sprawy, ale i podstawa prawna decyzji.
Z tych względów Sąd stwierdził, że zgodna z prawem jest decyzja organu II instancji, który odmówił zastosowania trybu z art. 154 K.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła PKP [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 154 § 1 i 2 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i błędne oddalenie skargi pomimo, iż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie dokonał analizy treści konkretnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji i bez takiej analizy uznał, że jest wyłączone wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, pomimo tego nie jest wyłączone wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony lub takie wzruszenie nie narusza interesu społecznego,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tj. art. 154 § 1 K.p.a. i art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, poprzez przyjęcie, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy, nie ma możliwości wydania innej decyzji niż ta, która jest zgodna z podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, w sytuacji, kiedy wnioskodawca składa wniosek o uchylenie decyzji wydanej w wyniku postępowania wszczętego nie z urzędu, a na wniosek strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie dopuszczenie możliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a nie prowadziłoby – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną.
Wskazano, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. została wydania w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, zgodnie z którym, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.
Podkreślono, że powyższa norma prawna nie stanowi, iż nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego następuje w wyniku postępowania wszczętego z urzędu. Tym samym, tylko adresat normy prawnej decyduje, czy taki wniosek składa, czy nie korzysta z tego przepisu.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszej sprawie, PKP [...] w jednym piśmie złożyła dwa odrębne wnioski o wszczęcie postępowania. Sąd I instancji jednak uznał to jako jeden wniosek i wskazał, iż celem skarżącej była zmiana podstawy prawnej decyzji, gdyż domagała się wydania decyzji na podstawie innych przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 a ustawy o komercjalizacji i zatwierdzenia podziału działki nr [...] oraz potwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 34 i 35 tej samej ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną [...].
Zdaniem skarżącej spółki, idąc tokiem rozumowania Sądu I instancji, gdyby PKP [...] złożyła tylko wniosek o uchylenie decyzji w oparciu o przepisy art. 154 § 1 i § 2 K.p.a., to jej sytuacja mogła być inna. Sąd I instancji podzielił bowiem pogląd, że skoro przepis art. 154 K.p.a. nie zakazuje stosowania go do decyzji związanych, to należy tę kwestię ocenić w całokształcie obowiązujących norm prawa materialnego, a w szczególności ustalić, czy decyzja, która ma być przedmiotem zmiany przez tę zmianę nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym na wniosek, a nie z urzędu, nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Podkreślono, że gdyby PKP [...] nie złożyła wniosku – pomimo istnienia przepisu o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego – to Wojewoda nie miałby podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji stwierdzającej nabycie tego prawa. Zatem wniosek PKP [...] o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. stanowił samodzielną przesłankę do rozważenia istnienia podstaw do uchylenia decyzji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia art. 154 § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trzeba przy tym pamiętać, że przepis art. 154 § 1 K.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 K.p.a., a zatem przesłanki w nim określone nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a wręcz należy je interpretować dosłownie, a nawet ścieśniająco. Postępowanie toczące się w trybie tego przepisu nie może mieć na celu uchylenia lub zmiany tzw. decyzji związanych, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Ponadto, przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. nie może być merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia, a tylko przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem interesu strony.
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że tryb nadzwyczajny postępowania określony w art.154 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a zastosowanie tego trybu do decyzji związanych jest wyłączone (tak. B.Adamiak, J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2017 r., str. 835). Komentatorzy podkreślają, że: "Na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. to, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie jest możliwe" ( tak: R. Hauser, M. Wierzbowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Warszawa 2017 r., str.1108). Stanowisko to jest również ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2005 r., I OSK 815/05; 18 października 2007 r., II OSK 1406/06; 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08; 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13).
W niniejszej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lutego 2004r. wydana na podstawie art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji – stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, którego następcą jest Spółka "Polskie Koleje Państwowe" [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa o wskazanym w w/w decyzji numerze działki – jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą stan jaki zaistniał z mocy ustawy. Zatem decyzja Wojewody jedynie potwierdzała zaistnienie skutków wskazanych w w/w przepisach. Oznacza to, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. jest decyzją związaną, zatem, nie mogło tu być mowy o uznaniu administracyjnym. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że to wystąpienie przez PKP ze stosownym wnioskiem i spełnienie przesłanek określonych w art. 34 i 35 ustawy o komercjalizacji, zobowiązywało Wojewodę do wydania decyzji. Organ wydając bowiem decyzję na podstawie w/w przepisów nie miał luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nich przesłanek obowiązany był wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w tych przepisach, nie mógł kierować się względami słuszności, zasadami współżycia społecznego, nie miał możliwości uznaniowego modyfikowania rozstrzygnięcia.
Skoro zatem decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. była decyzją związaną, to należy stwierdzić, że zasadnie organ, uznał, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 154 K.p.a.
Należy w tym miejscu wskazać, że stanowisko Sądu I instancji dotyczące art. 154 K.p.a. co do możliwości zastosowania tego przepisu także do decyzji związanych, stanowi odosobnione stanowisko, którego skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, nie podziela. Jednak wywody te nie miały wpływu na prawidłową treść samego rozstrzygnięcia Sądu – oddalenie skargi.
Ponadto zauważyć należy, że z poczynionych przez organ I instancji ustaleń (opartych na uzasadnieniu wniosku PKP [...]) wynika, iż część nieruchomości objęta decyzją uwłaszczeniową z 2004 r., znajdująca się obecnie w granicach działki ewidencyjnej [...] nie stanowiła w dacie uwłaszczenia własności Państwa, lecz osoby fizycznej i nie została wydana w stosunku do tej nieruchomości decyzja wywłaszczeniowa. Niedopuszczalne było zatem uchylenie przez Wojewodę decyzji z 2004 r. we wnioskowanej części w sytuacji, gdy mogła zachodzić przesłanka nieważności, skoro przepis na podstawie którego oparto decyzję uwłaszczeniową z 2004 r. (art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe) miał zastosowanie jedynie do nieruchomości Skarbu Państwa. Celem zastosowania art.154 § 1 k.p.a. nie jest wzruszenie decyzji z powodu istotnej jej wadliwości, lecz z przyczyn wskazanych w wymienionym przepisie ( por. B. Adamiak. J. Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2022 r., str. 989).
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. Naruszenie przez sąd tych przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Wobec tego należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.