I OSK 1244/11

I OSK 1244/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Antosiewicz
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1549/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-02-28
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
art. 256 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1549/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1549/10 oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Uniwersytet [...] w K. z dniem 1 września 2005 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr: [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha, obr. [...] oraz dz. nr [...] o pow. [...]ha, obr. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...].
Organ wskazał, że zgodnie z wypisem z księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu [...] w K. Właścicielem posadowionych na nieruchomości budynków jest użytkownik wieczysty. W związku z tym uczelnia spełnia przesłanki z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 165 poz. 1365 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.o.s.w.", zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością.
Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2006 r. A. S., A. B. oraz M. S. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie dotyczyło interesu prawnego wnioskodawców, którzy są jedynymi spadkobiercami właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a która ponad 12 lat temu złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o jej wywłaszczeniu. Wniosek ten nie został jeszcze prawomocnie rozpatrzony.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Małopolski wznowił przedmiotowe postępowanie, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] umorzył wznowione postępowanie w stosunku do działki nr [...], wskazując, że działka ta nie stanowiła własności poprzedników prawnych wnioskodawców, a tym samym nie przysługuje im w postępowaniu przymiot strony.
Z kolei postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Wojewoda Małopolski zawiesił z urzędu wznowione postępowanie w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...].
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 36/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienia w przedmiocie zawieszenia, wskazując, że choć problematyka dotycząca prawidłowość orzeczenia o wywłaszczeniu jest powiązana z kwestią nabycia prawa własności gruntu przez Uniwersytet [...], to jednak, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, orzeczenie wywłaszczeniowe z 1952 r. obowiązywało. Dlatego nie było wątpliwości, co do stanu prawnego gruntu a tym samym, nie istniało zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkowałoby wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda umorzył wznowione postępowanie w stosunku do działek nr [...] i [...].
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe działki powstały z podziału działki nr [...], a ta z podziału działki nr [...], która utworzona została z parcel l. kat. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność S. S., wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1952 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia nie zostało jeszcze zakończone, a skoro tak, to wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, tym samym postępowanie wznowione zostało na wniosek osób nie posiadających przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na skutek odwołania A. B. oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro ustalone zostało, iż toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1952 r. do chwili obecnej nie zostało zakończone oraz biorąc pod uwagę wyrok z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 36/09, stwierdzić należy, że wnioskodawcy nie posiadają obecnie żadnych praw rzeczowych do działek nr [...] i [...]. Tym samym nie posiadają legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w części dotyczącej ww. nieruchomości. Skoro zatem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wznowiono przedmiotowe postępowanie na wniosek osób nie posiadających interesu prawnego, to postępowanie to należało umorzyć, co prawidłowo uczynił organ I instancji.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. wskazując, że skoro skarżąca posiada interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, to tym samym posiada na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) interes prawny w sprawie nielegalnego zbycia nieruchomości decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że przepis art. 256 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje szczególny sposób nabycia własności nieruchomości przez uczelnię publiczną nieodpłatnie, z mocy prawa, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 września 2005 r. Postępowanie prowadzone w trybie powołanego przepisu ma zatem na celu potwierdzenie (w formie decyzji deklaratoryjnej) dokonujących się z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przekształceń własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą uczelnią będącą w tej dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Niekwestionowany jest więc zdaniem Sądu pogląd, że stronami tego postępowania jest jedynie Skarb Państwa będący właścicielem nieruchomości i właściwa uczelnia, na której rzecz nastąpiło to przekształcenie. Tylko bowiem te dwa podmioty mają interes prawny w niniejszym postępowaniu.
W tej sytuacji skoro w dacie wejścia w życie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, który nabył ją na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1952 r., a użytkownikiem wieczystym był Uniwersytet [...] w K., to jedynie te dwa podmioty posiadają interes prawny w postępowaniu.
Skoro skarżąca, jak i pozostałe osoby wnioskujące o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną w trybie art. 256 ust. 1 i 2 P.o.s.w. opierały swój interes prawny tylko i wyłącznie na ekspektatywie stwierdzenia ich uprawnień właścicielskich do spornej nieruchomości, możliwych do uzyskania w innym postępowaniu przed organami administracyjnymi to, zdaniem Sądu I instancji, w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był to realnie istniejący interes prawny. Jest to tylko interes faktyczny związany z możliwością uzyskania w przyszłości interesu prawnego, a to nie dawało podstaw do uznania skarżącej i innych wnioskodawców za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Odnosząc się do argumentacji skargi, w której powołano się na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1952 r., którym wywłaszczono przedmiotową nieruchomość wskazano, że dopiero pozytywny dla strony wynik tego postępowania będzie mógł ewentualnie stanowić przesłankę żądania wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej uwłaszczenia Uniwersytetu [...] w K. dotyczącego działek nr [...] i [...], co do których skarżąca nie legitymuje się na obecnym etapie żadnym tytułem prawnym.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. B. zarzucając naruszenie przepisów:
1) postępowania - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy -poprzez niesporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgodnie z tym przepisem, a mianowicie nieodniesienie się zarzutów skarżącej oraz nie podanie przyczyny odrzucenia poglądu sądów administracyjnych, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest nie tylko podmiot ubiegający się aktualnie o przedmiotową nieruchomość w innym postępowaniu ale również skarżący, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku;
2) prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz.175), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., art. 34 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, gdyż nie wskazuje na to żaden przepis prawa materialnego, bowiem skarżąca posiada wyłącznie ekspektatywę stwierdzenia jej uprawnień właścicielskich do spornej nieruchomości, pomimo iż z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że skarżącej przysługuje roszczenie o przedmiotową nieruchomość.
W oparciu o te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że interes prawny skarżącej polega na tym, że w razie rozstrzygnięcia sprawy na jej niekorzyść, i to bez możliwości obrony jej praw w postępowaniu o zbycie nieruchomości, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości stanie się bezprzedmiotowe w przypadku uzyskania prawa własności przez Uniwersytet [...], gdyż co najmniej powstaną nieodwracalne skutki prawne.
Ponadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę poglądu prawnego wyrażonego m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt I SA 1868/94, w którym stwierdzono, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie. W uzasadnieniu ww. orzeczenia zwrócono również uwagę, że interes prawny tego podmiotu, czyniący zeń stronę drugiego postępowania, polega na tym, że w razie rozstrzygnięcia sprawy na jego niekorzyść, i to bez możliwości obrony jego praw, postępowanie dotyczące jego żądania nabycia nieruchomości stawałoby się bezprzedmiotowe.
Niedopuszczenie skarżącej do udziału w sprawie może skutkować tym, że Uniwersytet [...] jako właściciel spornej nieruchomości ma prawo ją sprzedać, gdy dojdzie do wniosku, iż upadnie dla niego niekorzystne orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji nowy nabywca będzie chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zbycie nieruchomości [...] w oczywisty sposób jest równoznaczne z narażeniem Skarbu Państwa na wypłatę niebagatelnych kwot z tytułu odszkodowania w razie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, co jest realne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezgodnie z tym przepisem, należy uznać za niezasadny. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie powyższe elementy. Został w nim bowiem przedstawiony stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjaśniono również motywy podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, że Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 20 marca 1952 r., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., art. 34 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się przywołany przepis oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. W sytuacji gdy okaże się, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego – stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. winno ulec ono umorzeniu w każdym stadium postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania było żądanie weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej w trybie wznowienia postępowania. Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. została wydana na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i stwierdzała nabycie z mocy z dniem 1 września 2005 r. przez Uniwersytet [...] w K. prawa własności wymienionych w ww. decyzji nieruchomości. Treść przepisów stanowiących podstawę uwłaszczenia, determinowała zakres podmiotowy postępowania uwłaszczeniowego, którego stronami był Skarb Państwa, jako właściciel gruntu oraz uczelnia publiczna, posiadająca na dzień 1 września 2005 r. nieruchomości gruntowe w użytkowaniu wieczystym. W postępowaniu uwłaszczeniowym mógł zatem uczestniczyć jedynie podmiot, który wykazał się prawem rzeczowym do gruntu (uczelnia publiczna) i tylko taka osoba mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych tj. stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ustalonym stanie faktycznym przyjął, iż A. B. oraz pozostałe osoby wnoszące o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie legitymowali się interesem prawnym, upoważniającym do domagania się kontroli decyzji uwłaszczeniowej. Błędne jest powoływanie się na toczące się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości, dotyczące prawidłowości nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że żądanie przez A. B. oraz pozostałych wnioskodawców wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia znajdowało oparcie w interesie prawnym tych osób mającym swoje źródło w normie prawa materialnego czy przepisie prawa procesowego, z których wynikałyby jakiekolwiek prawa lub obowiązki w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania. Dopiero pozytywny dla stron wynik postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej może ewentualnie stanowić przesłankę żądania wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej uwłaszczenia Uniwersytetu [...] na nieruchomości, co do której skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się na obecnym etapie tytułem prawnym.
W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił kwestię braku przymiotu strony przez A. B. oraz pozostałe osoby wnoszące o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego i zasadnie oddalił skargę.
Z powyższych względów skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.