I OSK 1244/09

I OSK 1244/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Jolanta Rajewska
Maria Werpachowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Bd 276/09 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2009-06-16
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
art. 75 ust. 3, art. 81, art. 103
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 276/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od W. M. na rzecz Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 276/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. uchylił decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...], działając na podstawie art. 6 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2, art. 75 ust. 3, art. 81 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., nr 179, poz. 1750 ze zm.) przyznał W. M. prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową w kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego W. M. i decyzja ta uprawomocniła się w dniu [...] czerwca 2006 r. W tym samym dniu W. M. stawił się do Jednostki Wojskowej nr [...] celem pełnienia zawodowej służby wojskowej, wobec czego spełnił warunki uzasadniające wypłacenie należności związanych z zawodową służbą wojskową, ponieważ wyraził wolę pełnienia zawodowej służby wojskowej. Do dnia [...] czerwca 2006 r. Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] i W. M. łączyły obowiązki określone w umowie o pracę, a więc zależności określone jako stosunek pracy. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stosunek pracy z pracownikiem wygasa z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej. Zatem, umowa o pracę wygasła z dniem [...] czerwca 2006 r. Należności związane z zawodową służbą wojskową za okres od [...] maja 2003 r. do [...] czerwca 2006 r. w wysokości [...] zł zostały wypłacone skarżącemu w dniu [...] lipca 2006 r. Zgodnie z art. 75 ust. 3 powinny być wypłacone najpóźniej w dniu [...] lipca 2006 r. Z tego względu, zdaniem organu, za okres od [...] lipca do [...] lipca 2006 r. W. M. przysługują odsetki ustawowe w kwocie [...] złotych.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. zarzucił decyzji organu I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:
a) art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 3 ustawy pragmatycznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowej daty wymagalności świadczeń z okresu od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r., a tym samym przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie tych świadczeń w zaniżonej wysokości,
b) § 12 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 62 poz. 729) oraz art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie
w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę
w wypłacie uposażenia zasadniczego z okresu od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.,
c) § 4 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., Nr 65, poz. 770) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie nagród rocznych z okresu od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.,
d) § 5 rozporządzenia MON z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. 2004 r., Nr 108, poz. 1146) oraz art. 83 ust. 5 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie dodatkowych rocznych uposażeń z okresu od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.,
e) § 2 i 4 rozporządzenia MON z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2004 r., Nr 66, poz. 611) oraz art. 87 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie gratyfikacji urlopowych
z okresu od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.,
f) § 3 i 9 rozporządzenia MON z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych, małżonków i dzieci pozostających na ich utrzymaniu z bezpłatnych przejazdów oraz innych świadczeń socjalno - bytowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 135, poz. 1452) oraz art. 120 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie,
a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie ekwiwalentów pieniężnych za przejazd raz w roku do dowolnie wybranej miejscowości z okresu od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.
W ocenie strony prawo do należności odsetkowych powstało w terminach określonych w przepisach prawa, a nie dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Żaden
z powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów nie daje organowi uprawnienia do wydania decyzji w przedmiocie przyznania (bądź odmowy przyznania) prawa do odsetek.
Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutu zastosowania niewłaściwego (administracyjnego) trybu postępowania
i wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, w której brak było podstaw do jej wydania organ odwoławczy podkreślił, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r., III CZP 106/07. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ wskazał, że decyzja nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. stała się ostateczna
w dniu [...] czerwca 2006 r. i dlatego dopiero w tym dniu powstało roszczenie
o wypłatę przez organ I instancji uposażeń za okres "niewykonywania obowiązków służbowych", które zgodnie z przepisami powinno zostać wypłacone w terminie czternastu dni od dnia, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające otrzymanie tych należności. Ze względu na niewypłacenie do dnia [...] lipca 2006 r. należności związanych z zawodową służbą wojskową za okres od [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r., po tym dniu przysługiwało odwołującemu roszczenie odsetkowe, które znalazło odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powołał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 156 k.p.a., naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w zapewnieniu realizacji przyznanego mu przez przepisy prawne prawa do świadczeń finansowych z tytułu pełnienia służby. Podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy
w uchwale z 29 listopada 2007 r. W jego ocenie z cytowanej uchwały nie wynika wcale, iż w sprawach tych wydaje się decyzje administracyjne. W konsekwencji stwierdził, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - w części dotyczącej prawa żołnierza zawodowego do uposażenia oraz do odsetek ustawowych od nieterminowo wypłaconych należności - nie zawiera upoważnień do wydawania rozstrzygnięć mających charakter decyzji organu administracyjnego
w rozumieniu art. 104 k.p.a. Świadczenie te należałoby wypłacić, dokonując czynności materialno - technicznej.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 276/09 zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 3, art. 81 i art. 103 ustawy pragmatycznej, mającym wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie – odnosząc się do zarzutu braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie – Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III CZP 106/07; opubl.
OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 134 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX
nr 319995), zgodnie z którym należne funkcjonariuszowi służb mundurowych (w tym żołnierzowi zawodowemu) uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej. Ten sam charakter mają odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia.
Fakt, iż sprawa należnych żołnierzowi świadczeń (w tym zaległych uposażeń
i odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie) jest sprawą cywilną nie oznacza braku możliwości rozstrzygnięcia przez ustawodawcę, iż pomimo cywilnoprawnego charakteru sprawy rozstrzyganie w tym przedmiocie zostaje powierzone innym organom niż sądy powszechne. Sąd wskazał, że podziela zawartą w ww. uchwale Sądu Najwyższego interpretację art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r.
o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą przepis ten ustanawia sposób załatwiania spraw na drodze postępowania administracyjnego dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie - a więc także w kwestii uposażeń, w tym uposażeń zaległych, a ponadto odsetek od zaległych uposażeń. Stwierdził jednocześnie, że art. 8 ust. 2 ustawy pragmatycznej nie wyłączył możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych w powyższych sprawach.
Za zasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego w kwestii żądania wypłaty odsetek od nieterminowo wypłaconych należności za okres od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006 r. Wskazał, że dla rozstrzygnięcia sporu odnośnie wypłaty odsetek istotne jest przede wszystkim określenie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Za nietrafne Sąd uznał natomiast stanowisko Dowódcy POW, że w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność ww. decyzji z dnia [...] marca 2003 r., odsetki od uposażeń za okres od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2006, stały
się wymagalne dopiero po przywróceniu skarżącego do służby w roku 2006.
Argumentacja organu byłaby prawidłowa, gdyby doszło do uchylenia (np.
w następstwie wznowienia postępowania), a nie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej zwolnieniem skarżącego ze służby. Decyzja uchylająca decyzję
o wypowiedzeniu, prowadząca do uchylenia rozkazu o zwolnieniu, powodowałoby
w konsekwencji reaktywowanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej
z dniem, w którym uchylenie decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego
nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. stałoby się rozstrzygnięciem ostatecznym. Od dnia ponownego przystąpienia do wykonywania obowiązków, służyłoby żołnierzowi zawodowemu prawo do uposażenia i innych należności. Decyzja uchylająca wywiera bowiem skutki "ex nunc", czyli na przyszłość.
Odmienne są natomiast skutki decyzji stwierdzającej nieważność wydanego rozstrzygnięcia organu administracji. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji istniejącą z mocy prawa od dnia jej wydania, to jest ze skutkiem "ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną, co oznacza, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie.
Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza,
że wypowiedzenie nie było skuteczne, co jest równoznaczne z pełnieniem przez niego po dniu [...] maja 2003 r. przez cały czas służby. Aktualne stało się także prawo do uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługujące skarżącemu na dzień zwolnienia (prawo to nie wygasło).
Oprócz uposażenia skarżącego także odsetki od niego były wymagalne
w poszczególnych miesiącach począwszy od maja 2003 r. (w dniach wynikających
z art. 81 ustawy pragmatycznej). Data wymagalności świadczenia pieniężnego ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy nastąpiło opóźnienie w jego spełnieniu,
a w konsekwencji, czy należne są odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. nr III AZP 27/92 Sąd stwierdził, że odsetki mają charakter należności ubocznej, akcesoryjnej. Zdaniem Sądu, jeśli zaległe uposażenie wraz z dodatkami wypłacono w efekcie bezskutecznej, wadliwej z winy organu, od momentu wydania, decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 75 ust 3 ustawy pragmatycznej - skarżący winien otrzymać odsetki ustawowe za czas od maja 2003 r. liczone od momentów wymagalności poszczególnych należności, stosownie do art. 81 ustawy pragmatycznej.
Dając wskazania, co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że organ administracji powinien wydać rozstrzygnięcie stosując się do dokonanej w wyroku wykładni przepisów ustawy pragmatycznej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia
16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 276/09 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniósł Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy.
Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3, art. 81 oraz art. 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) poprzez:
a) przyjęcie, że w dniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy w przedmiocie wypowiedzenia Panu W. M. stosunku służby aktualne ze skutkiem ex tunc stało się prawo do świadczeń określonych w tych przepisach, w tym również do odsetek ustawowych od świadczeń za poszczególne okresy;
b) przyjęcie, iż Panu W. M. należą się odsetki ustawowe za czas od maja 2003 r. liczone od momentu wymagalności poszczególnych należności stosownie do art. 81 ustawy pragmatycznej, mimo, iż w tych okresach Pan W. M. nie wykonywał obowiązków służbowych
a w obrocie prawnym była decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służby;
2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji nr [...] Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] przyznającej skarżącemu W. M. prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową w kwocie [...] złotych, która to niewłaściwa interpretacja miała bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy można bezwzględnie uznać - jak tego dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - iż nieważność decyzji wywołuje za każdym razem i w każdym przypadku skutki ex tunc.
Stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. spowodowało, że skarżący został przywrócony do zawodowej służby wojskowej. Nie można jednak uznać za uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, iż nieważność decyzji za każdym razem i w każdym przypadku wywołuje skutek ex tunc. Kasator powołał się przy tym na poglądy prezentowane w tym zakresie w doktrynie (Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.; Adamiak B. artykuł CASUS.2002.3.6 Uwagi o roli nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Teza nr 3 60422/3).
Kasator podniósł, że przyjęcie bezwzględnego skutku prawnego ex tunc w sytuacji stwierdzenia nieważności prowadziłoby do sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia z fikcją, że w okresie skutecznego, jakkolwiek niezgodnego z prawem zwolnienia W. M. z zawodowej służby wojskowej, pełnił on nadal zawodową służbę wojskową i w związku z tym miał co miesiąc roszczenie o wypłatę miesięcznego uposażenia. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wyjaśnień, czy W. M. w przedmiotowym okresie faktycznie był w gotowości do podjęcia obowiązków służbowych, czy też świadczył pracę na rzecz innego pracodawcy na umowę o pracę, na podstawie umowy cywilno-prawnej lub prowadził działalność zarobkową na podstawie innego stosunku prawnego. W ocenie kasatora brak tych ustaleń wskazuje na to, że stanowisko Sądu I instancji zostało sformułowane bez właściwego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, a w przypadku uznania, że zachodzi nieważność postępowania, gdyż w przedmiocie odsetek nie wydaje się decyzji administracyjnych, wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez:
1. stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy JW nr [...] w Warszawie nr [...] z dnia [...] listopada
2008 r., jako wydanych bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.),
2. zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349) - na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w kwocie 2417 zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy według norm przepisanych (2400 zł) oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zl).
Pełnomocnik skarżącego wniósł również o zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkl 2 lit.a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości - od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (1800 zł - udział w rozprawie kasacyjnej i wniesienie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika który prowadził sprawę w I instancji).
W ocenie skarżącego, oczywiste jest, iż skutkiem uchylenia przez sąd administracyjny wadliwej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia (wypowiedzenia stosunku służbowego) jest reaktywowanie stosunku służbowego
z dniem ogłoszenia prawomocnego w tym zakresie wyroku sądu. Taki wyrok wywołuje skutki na przyszłość, licząc od daty uchylenia. Od dnia wyroku żołnierzowi należy się uposażenie. Natomiast za okres wstecz żołnierz może dochodzić naprawienia szkody (zgodnie z art. 287 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję).
Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji (przez sąd administracyjny lub organ administracji) w przedmiocie zwolnienia ze służby (wypowiedzenia stosunku służbowego) jest to, iż decyzja ta jest nieważna od początku, tj. wstecz od chwili jej dokonania. Takie stwierdzenie jest aktem deklaratoryjnym, który powoduje, że decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać już od dnia jej wydania, a żołnierz znajduje się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby. Reaktywowany jest niejako stosunek służbowy z dniem, w którym został on - nieprawidłowo - zakończony. W konsekwencji przyjąć należy, że osoba zwolniona
z rażącym naruszeniem prawa nigdy nie przestaje być żołnierzem zawodowym,
i w związku z tym przysługują jej świadczenia należne za okres pozostawania poza służbą (wskutek niezgodnego z prawem zwolnienia).
Nadto, w ocenie skarżącego wydane w sprawie decyzje rażąco naruszają prawo, albowiem wojskowe organy administracyjne obu instancji nie były uprawnione do ich wydania, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Pełnomocnik podniósł, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III CZP 106/07). W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że aby wydać decyzję administracyjną musi istnieć w tej materii konkretny przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie takiej decyzji. Podstawy takiej nie można domniemywać (tak NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia
19 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 162/2005, publ. LEX nr 194412, a także WSA
w Lublinie w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. III S.A./Lu 274/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organ administracyjny musi być więc upoważniony do zastosowania takiej formy działania przez określony przepis prawa.
Ani przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, ani rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 62 poz. 729), ani też ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidują w ogóle potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia prawa do większości świadczeń finansowych, w tym prawa do uposażenia i odsetek.
W ocenie pełnomocnika, brak jest przepisu zobowiązującego do wydania decyzji w sprawie odsetek za nieterminową wypłatę świadczeń finansowych żołnierzy zawodowych. Regulacja prawna dotycząca uposażenia żołnierzy czy też innych ich należności nie zawiera przepisów umożliwiających dochodzenie odsetek na drodze administracyjnoprawnej. Pozostaje więc wyłącznie dochodzenie ich przed sądem powszechnym. Domniemanie takie statuuje przepis art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (tj. sądownictwa administracyjnego
i wojskowego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż podniesione w odpowiedzi na skargę kwestie związane z formą wypłaty odsetek nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem skarżący W. M. nie wniósł skargi kasacyjnej. Stąd, podnoszone w tym zakresie argumenty nie mogły być przedmiotem oceny NSA. Odnosząc się natomiast do wskazanej przesłanki nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), przesłanki nieważności bierze pod uwagę
z urzędu. W ocenie Sądu II instancji, żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
w Bydgoszczy nie zachodziła. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą
w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III CZP 106/07 (OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 134) interpretację art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą przepis ten ustanawia sposób załatwiania spraw w drodze postępowania administracyjnego dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie, w tym zaległych uposażeń
i odsetek od zaległych uposażeń.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną stosownie do wskazanego w niej zarzutu i uznał, że jest on zasadny.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji przede wszystkim, naruszenie prawa materialnego tj. art. 75 ust. 3, art. 81 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że w dniu stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego aktualne, ze skutkiem ex tunc, stało się prawo do świadczeń określonych w tych przepisach,
w tym również do odsetek ustawowych od świadczeń za poszczególne okresy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż w tych okresach W. M. nie wykonywał obowiązków służbowych a w obrocie prawnym pozostawała decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służby.
W związku z tym zarzutem zauważyć należy, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest niewątpliwe aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednakże okoliczność, że dana decyzja administracyjna działa ex tunc nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. W teorii prawa o postępowaniu administracyjnym wskazuje
się, że podział aktów na konstytutywne i deklaratoryjne jest niedoskonały, gdyż nie zapewnia on rozłącznego wyróżnienia obu kategorii aktów. Zwraca się też uwagę,
że stwierdzenie nieważności nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również doniosłe elementy nowego stanu prawnego i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym. Dopiero od dnia jej doręczenia stronom prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu, władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wadliwości, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności ustaje w dacie ostateczności aktu nadzorczego. Stąd przy ocenie skutków prawnych decyzji nieważnościowej nie można ograniczać się tylko do cech deklaratywności, a pomijać jej elementów konstytutywnych. Moc obowiązująca
w czasie decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 762).
Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć trzeba, że dopiero z chwilą stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzją z dnia
[...] lipca 2006 r. nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego
z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], obalona została moc obowiązująca dokonanego wobec W. M. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, tj. od chwili jej wydania. Nie oznacza to jednak, że już od tej daty zostały zniesione automatycznie wszystkie skutki dokonanego wypowiedzenia.
W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że nawet wadliwe akty konstytutywne (a taki charakter noszą akty w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wywołują określone skutki w sferze prawa materialnego (zob. np. T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie". Warszawa 1978, s. 143). Decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], chociaż – jak to przyjął organ nadzoru – dotknięta ciężką wadliwością prawną, do czasu stwierdzenia jej nieważności zachowała moc erga omnes i korzystając
z domniemania ważności wywołała określone skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżący przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, a uzyskał nowy status pracownika, zgodnie z zawartą z Dowódcą Jednostki Wojskowej nr [...] umową
o pracę. W tym czasie zaktualizowały się wobec niego inne uprawnienia finansowe, prawo do świadczeń przysługujących ze stosunku pracy, a nie prawo do należności
z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Skoro W. M. przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, to nie przysługiwało mu prawo do uposażenia,
a tym samym nie powstawało roszczenie o jego zapłatę.
W konsekwencji – z uwagi na fakt, iż w okresie między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności takiej decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec niepozostawania przez skarżącego w zawodowej służbie wojskowej to nie sposób przyjąć, aby mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa
w art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej.
Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że skoro roszczenie
o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc może co do zasady powstać dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki nabycia prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r., za każdy miesiąc okresu, w którym żołnierz miał status przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej i w konsekwencji normy te niewłaściwe zastosował, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/09 i z dnia 4 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 768/09 niepublikowane).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania, konieczne będzie ustalenie dokładnej daty wymagalności roszczenia i następnie rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się zwłoki w wypłacie uposażenia. Sąd I instancji powinien mieć jednak przede wszystkim na uwadze zasadę, że o opóźnieniu dłużnika może być mowa, jeżeli nie spełnia on świadczenia pieniężnego w terminie, w którym stało się ono wymagalne. Oczywiste zatem jest, że w pierwszej kolejności należy ocenić czy roszczenie o określone należności jest zasadne, a zatem czy
w ogóle można mówić o jego wymagalności. Wbrew stanowisku wyrażonemu
w zaskarżonym wyroku, stwierdzenie nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, a tym samym nie zawsze łączy się z obowiązkiem wypłacenia świadczeń za cały okres pozostawania poza służbą. Reaktywowanie stosunku służbowego z mocą wsteczną stwarza jedynie fikcję prawną, iż żołnierz pozostawał cały czas w służbie. Uposażenie przysługuje zaś żołnierzowi zawodowemu nie za okres pozostawania
w stosunku służbowym lecz za pełnienie służby. Pozostawanie w stosunku służbowym bez podejmowania służby, ewentualnie bez gotowości i zdolność do jej pełnienia, nie rodzi prawa do uposażenia. Ponadto świadczenie ze stosunku pracy jest świadczeniem konkurencyjnym w stosunku do uposażenia. Żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przeniesionemu do rezerwy pobierającemu świadczenia ze stosunku pracy nie przysługuje prawo do uposażenia należnego żołnierzowi w czynnej służbie zawodowej (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2001 r. sygn. akt II SA 3288/08, z dnia 24 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1496/08 i z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1298/05). Dodać również trzeba, że ewentualne nieuzyskanie prawa do uposażenia za czas pozostawania przez żołnierza poza służbą nie wyłącza jednak możliwości dochodzenia przez niego stosownego odszkodowania czy to w drodze ugody z właściwym organem wojskowym, czy też na drodze postępowania przed sądem powszechnym (art. 4171
§ 2 Kodeksu cywilnego).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 103 ustawy pragmatycznej z dnia 11 września 2003 r. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie przepis prawa materialnego, ale nie podał na czym jego zdaniem polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki właściwy przepis powinien być zastosowany. Zauważyć też należy, że wprawdzie Sąd I instancji powołał przepis art. 103 ustawy pragmatycznej w podstawie prawnej rozstrzygnięcia to jednak z treści uzasadnienia orzeczenia nie wynika by przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił też Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit P.p.s.a. Zauważyć należy, że nie powołano precyzyjnie przepisu prawa, którego naruszenie zarzucono, bowiem pkt 1 tego artykułu zawiera trzy litery a, b, c, a każda z nich odnosi się do innej sytuacji procesowej. Sąd I instancji nie interpretuje wskazanego przepisu, jak zarzuca skarżący kasacyjnie, ale stosuje go uchylając decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie
art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.