I OSK 1243/22

I OSK 1243/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1914/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 47 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 lipca 2019 r. nr DO.7.4613.79.2018.RG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. A., w punkcie pierwszym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1914/19; w punkcie drugim oddalił skargę, a w punkcie trzecim odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 18 lipca 2018 r. nr DO.8.6613.45.2017.PU odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (powoływanej dalej również jako "Komisja Odwoławcza") z 31 października 1963 r. nr D.93/KW/63 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] (powoływanego dalej również jako "Prezydium RNMP") z 27 września 1962 r. nr USW.III-52a/34/60, orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [1] o pow. 346 m2, nr [2], o pow. 1 036 m2, nr [3] o pow. 593 m2, nr [4] o pow. 1 241 m2, nr [5] o pow. 1 137 m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność B. B.
Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku A. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 4 lipca 2019 r. nr DO.7.4613.79.2018.RG utrzymał w mocy decyzję własną z 18 lipca 2018 r.
Zdaniem Ministra, decyzja o wywłaszczeniu z 27 września 1962 r. spełniała wszystkie wymagania wskazane w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 94). Zasadna była również decyzja organu wywłaszczeniowego w zakresie odmowy ograniczenia wywłaszczenia nieruchomości. W opinii Ministra, w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 47 ustawy z 1958 r.
Minister stwierdził, że art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej przepisu art. 3 tej ustawy. Regulacja ta została dodana z dniem 9 lutego 1961 r. przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 32), który zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy, miał zastosowanie również do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji.
Minister wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało w niniejszej sprawie wszczęte na podstawie wniosku Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 28 lipca 1960 r., w którym jako cel wywłaszczenia wskazano konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzebę uregulowania stanu prawnego własności danego obiektu. Tym samym, zdaniem Ministra, w dacie wszczęcia postępowania spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Konieczność regulacji stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wskazana została również jako cel wywłaszczenia w kwestionowanych orzeczeniach. Przepis art. 47 ustawy z 1958 r. został wymieniony w podstawie prawnej decyzji obydwu instancji, a spełnienie zawartych w nim przesłanek potwierdzało prawidłowość przyjętej przez organy podstawy wywłaszczenia, to jest przede wszystkim faktu zabudowania nieruchomości blokami mieszkalnymi przez byłe władze okupacyjne oraz okoliczności związanych z wartością gruntu oraz wzniesionych na nim przez okupanta budynków. Ponadto, w decyzji Komisji Odwoławczej z 31 października 1963 r. dodatkowo wyjaśniono, że art. 47 ustawy z 1958 r., stanowiący samoistną podstawę prawną niniejszego wywłaszczenia, stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r., ma zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej nowelizacji. W ocenie Ministra, w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia.
Następnie, odnosząc się do trybu postępowania wywłaszczeniowego, Minister wskazał, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot uprawniony zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W aktach sprawy znajduje się też protokół z rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, sporządzony 26 lipca 1960 r., z którego wynika, że występujący w imieniu właściciela nieruchomości pełnomocnik oświadczył, iż jego mocodawca nie zgadza się na zaproponowaną przez wnioskodawcę kwotę odkupu nieruchomości, a zgadza się wyłącznie na nieruchomość zamienną o tej samej powierzchni i w równorzędnym miejscu. Z tego względu, Minister uznał, że w niniejszej sprawie spełniony został obowiązek nałożony na wnioskodawcę przez przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec braku zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, Prezydium RNMP skierowało wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Wniosek ten zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak jest podstaw do kwestionowania, że wniosek nie spełniał wymogów formalnych.
Minister podał, że w dalszej kolejności, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zawiadomieniem z 9 sierpnia 1960 r. Prezydium RNMP poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do części nieruchomości, składającej się z parceli nr [1], nr [2], nr [3], nr [4] i nr [5] o łącznej powierzchni 4353 m2, informując jednocześnie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 29 sierpnia 1960 r. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz pouczenie właściciela nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków. Jak wynika z zachowanego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, wyżej wymienione zawiadomienie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości, a w rozprawie wywłaszczeniowej, przeprowadzonej 29 sierpnia 1960 r., uczestniczył właściciel nieruchomości B. B. oraz jego pełnomocnik.
Minister podkreślił, że decyzja o wywłaszczeniu z 27 września 1962 r. spełniała wszystkie wymagania wskazane w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a z jej uzasadnienia wynika, że Prezydium RNMP wyjaśniło, odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o ograniczenie wywłaszczenia do niezbędnych potrzeb, że nie został on uwzględniony z uwagi na brak zgody na podział wywłaszczonej nieruchomości przez Wydział Urbanistyki i Architektury. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium RNMP, będący jednostką specjalistyczną w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, 20 sierpnia 1962 r. zawiadomił, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium RNMP z 13 lipca 1962 r. Nr 25/227/62, wyżej wymieniony teren został przeznaczony pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną. Zatem, z uwagi na to przeznaczenie, należało wywłaszczyć cały teren w celu zapewnienia zaplecza dla istniejących już budynków mieszkalnych.
Zdaniem Ministra, decyzja organu wywłaszczeniowego dotycząca odmowy ograniczenia wywłaszczenia nieruchomości jest zasadna.
Jak dalej wskazał Minister, postanowieniem z 15 maja 1963 r. Komisja Odwoławcza zarządziła przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wartości budynków wzniesionych przez okupanta na przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia wartości przedmiotowego gruntu według cen w obrocie prywatnoprawnym. W dniu 16 lipca 1963 r. biegły rzeczoznawca sporządził opinię szacunkową, która potwierdzała, że posadowione na nieruchomości budynki wzniesione zostały w czasach wojennych w latach 1942-1944, zaś ich wartość wyliczona została przez biegłego na kwotę 1 259 394,51 zł. Na podstawie pisma Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z 28 sierpnia 1963 r. ustalono, że 1 m2 gruntu przy ul. [...] w Poznaniu kosztuje od 80 do 100 zł w obrocie prywatnoprawnym. Zdaniem Ministra, z powyższego wynika, że nawet przy uwzględnieniu najwyższej przewidzianej kwoty za 1 m2 gruntu na wskazanym obszarze, to jest 100 zł, wartość wywłaszczonego gruntu bezsprzecznie była niższa od wartości budynków wzniesionych przez okupanta (4 353 m2x 100 zł = 435 300 zł).
Minister podał, że dysponując zgromadzonym w sprawie materiałem, w dniu 31 października 1963 r. Komisja Odwoławcza utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium RNMP z 27 września 1962 r. Ustosunkowując się do kwestii rzekomego wzniesienia przez okupanta zabudowań z użyciem materiałów należących do właściciela gruntu, wskazano, że kwestia ta nie ma znaczenia prawnego w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości. Z kolei, odpowiadając na wniosek strony dotyczący ograniczenia wywłaszczenia, wyjaśniono, że nie może być on uwzględniony z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Podsumowując, Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r., a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami omawianej ustawy. Tym samym, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 lipca 2018 r. nie narusza prawa.
A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 lipca 2019 r., zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 lipca 2018 r. i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2020 r. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła A. A.
Jak następnie ustalił Sąd I instancji, jedna ze stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 4 lipca 2018 r., C. C., zmarła [...] kwietnia 2020 r., to jest przed wydaniem wyroku. Z uwagi na wydanie wyroku wobec osoby zmarłej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 179a w związku z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.
Sąd I instancji, uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego, podzielił stanowisko organu nadzoru, że weryfikowane w tym postępowaniu decyzje nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
W opinii Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że skoro wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to zaskarżoną decyzję należy ocenić w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.
Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, na przedmiotowym terenie znajdowały się wybudowane przez władze okupacyjne bloki mieszkalne.
Jak podkreślił Sąd I instancji, organ prawidłowo stwierdził, że przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił szczególną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub przez instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała wartość nieruchomości. Zatem, przepis ten miał na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których poczynione zostały – przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe – nakłady przekraczające pozostałą wartość nieruchomości. To uregulowanie stanów prawnych określonej kategorii nieruchomości gruntowych zabudowanych, przez wywłaszczenie na rzecz Państwa, mogło nastąpić w terminie od 9 lutego 1961 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) do 31 grudnia 1964 r. W tym też terminie musiała zostać wydana ostateczna decyzja wywłaszczająca na rzecz Państwa daną nieruchomość gruntową. W ocenie Sądu I instancji, sformułowanie zawarte w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest więc możliwa jego różna interpretacja, w szczególności w kwestii znaczenia powierzchni gruntu objętego wywłaszczeniem dla toczącego się postępowania wywłaszczeniowego.
Jak uznał Sąd I instancji, nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez objęcie wywłaszczeniem również tej części nieruchomości, która nie była zabudowana.
Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kwestionuje prawidłowość objęcia wywłaszczeniem działek nr [4] i nr [5] w całości, w sytuacji gdy były one zabudowane tylko częściowo. Jednakże, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, przedmiotem wywłaszczenia w niniejszej sprawie były całe działki ewidencyjne. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mówi o wywłaszczeniu gruntu wraz z budowlami, na którym zostały one wzniesione. Nie ogranicza przedmiotu wywłaszczenia do gruntu niezbędnego do korzystania z budynku czy budowli. Kwestia ta była przedmiotem rozważań organów wywłaszczeniowych i z uwagi na brak zgody uprawnionego organu na podział przedmiotowych działek, objęto je wywłaszczeniem w całości. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli nawet podział działek byłby zasadny, to brak dokonania takiego podziału w świetle treści art. 47 ust. 1 cytowanej ustawy nie może być rozważany w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Ponadto, Sąd I instancji uznał słuszność poglądu Ministra, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., przepis art. 1 pkt 12 miał także zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że jeśli - tak jak w rozpatrywanej sprawie - postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed 9 lutego 1961 r., to postępowanie to mogło być prowadzone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Skoro art. 47 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie na tej podstawie było możliwe tylko do 31 grudnia 1964 r., to postępowanie wywłaszczeniowe powinno zostać zakończone do 31 grudnia 1964 r.
Sąd I instancji wskazał również, że skoro w niniejszej sprawie wywłaszczenie miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to nie było podstaw do dokonania wywłaszczenia na cel wymieniony w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (i tak się też stało). Jak wynika bowiem z treści kwestionowanych decyzji, w podstawie prawnej wskazano właśnie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
W ocenie Sądu I instancji, nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Inwestycji i Rozwoju dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., jak również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, to jest w zakresie punktu drugiego wyroku, i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 P.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nienależycie przeprowadzoną kontrolę zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej z 31 października 1963 r. oraz orzeczenia Prezydium RNMP z 27 września 1962 r., mimo że te decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z uwagi na okoliczność że przedmiotem wywłaszczenia była część nieruchomości, na której nie zostały wzniesione budynki przez władze okupacyjne.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wyrok Sądu I instancji został oparty na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, to jest art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czego konsekwencją była obraza przepisu postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wnosząca skargę kasacyjną podzieliła pogląd Sądu I instancji, że wzruszenie decyzji ostatecznej ma wyjątkowy charakter i może nastąpić w wypadku rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie mogła być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a odmienna ocena Sądu I instancji ma swoje źródło w niewłaściwym odczytaniu treści art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, treść tego przepisu ogranicza możliwość wywłaszczenia wyłącznie do gruntu związanego z wniesionym budynkiem lub budowlą. Na podstawie tego przepisu nie można było dokonać wywłaszczenia obszaru nieruchomości, który nie był funkcjonalnie związany z dokonanymi przez władze okupacyjne naniesieniami. Skoro przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niewątpliwie miał charakter szczególny, to niedopuszczalne było dokonywanie jego wykładni rozszerzającej. Rozszerzająca wykładnia tego przepisu prowadziła do skutków sprzecznych z intencją ustawodawcy oraz naruszających prawa podmiotowe właściciela nieruchomości. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że brak zgody Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium RNMP na dokonanie podziału gruntu był związany z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym była położona nieruchomość. Zgodnie z pismem z 20 sierpnia 1962 r., teren został przeznaczony pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną. Wyłącznie w związku z tym stanowiskiem nie dokonano podziału działek w celu wywłaszczenia tylko ich części i objęto wywłaszczeniem całą działkę, także w części, w której nie była ona bezpośrednio związana z posadowionymi przez władze okupacyjne budynkami. Jednoznacznie wskazano więc, że powodem wywłaszczenia całego terenu było wyżej opisane przeznaczenie nieruchomości, a wywłaszczenie całej działki miało zapewnić zaplecze dla istniejących już budynków mieszkalnych.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, tak wskazana przesłanka wywłaszczenia nie ma związku z treścią art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jej zdaniem, wywłaszczenie w zakresie części nieruchomości niezwiązanej z budynkami wykraczało poza dopuszczalne warunki wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o wskazany przepis. Opisane wyżej pismo Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium RNMP z 20 sierpnia 1962 r. nie miało związku z podstawą prawną dokonywanego wywłaszczenia i służyło jedynie rozszerzeniu zakresu tego wywłaszczenia. Wynika to z faktu, że organ ten powołał się na plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].
Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że w sytuacji gdy przepis art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (zgodnie z poglądem wyrażonym w decyzji z 18 lipca 2018 r.) nie mógł stanowić podstawy dokonanego wywłaszczenia, to powoływanie się przy badaniu legalności wydanych decyzji na stanowisko zaprezentowane w wyżej wymienionym piśmie jest niewłaściwe.
Z uzasadnienia decyzji Prezydium RNMP z 26 września 1962 r. wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku o ograniczenie wywłaszczenia do części gruntu, na którym były usytuowane budynki, były uwarunkowania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną. Organ administracji, badając legalność wydawanych decyzji, powinien jednak najpierw zbadać, czy uzasadnione było dokonywanie wywłaszczenia całej nieruchomości, w sytuacji gdy znaczna jej część pozostawała wolna od zabudowy. Przepis ustawy nie dawał podstaw do dokonania wywłaszczenia całej nieruchomości.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część. W sytuacji, gdy wyłącznie część nieruchomości była przedmiotem zabudowy, wywłaszczenie powinno ograniczyć się do części gruntu funkcjonalnie powiązanego z posadowionymi na niej budynkami. W sytuacji stwierdzenia braku istnienia podstaw prawnych w rozumieniu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do wydania decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do całości gruntu, istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w całości lub co najmniej w części odnoszącej się do gruntu niezabudowanego. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że jak wynika z orzecznictwa, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części.
W odpowiedzi, Miasto [...] oraz Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Zdaniem uczestników postępowania, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w odniesieniu do orzeczenia Prezydium RNMP z 27 września 1962 r. nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo zastosowały art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia w tym trybie a podniesiony przez skarżącą zarzut objęcia orzeczeniem o wywłaszczeniu całej nieruchomości (a nie jej części) jest niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że wymóg rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd odwoławczy pozostawiono uznaniu strony. Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
W petitum skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono wprawdzie podstaw prawnych, na których oparto zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wyrok Sądu I instancji został oparty na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, to jest art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czego konsekwencją była obraza przepisu postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji. Przyjąć zatem należało, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze wskazać, że w skardze kasacyjnej błędnie uznano, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest przepisem prawa procesowego, podczas gdy ma on charakter materialnoprawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przepis ten, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyroki z 12 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1261/04 i 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 641/05) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07, uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Badanie zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji sprowadza się zatem do ustalenia czy treść normatywna art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po pierwsze, została błędnie odczytana, a po drugie, czy w razie takiego ustalenia, naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, zastrzegając, że jak wydaje się, treść tego przepisu ogranicza możliwość wywłaszczenia wyłącznie do gruntu związanego z wniesionym budynkiem lub budowlą. Jak wywodziła, na podstawie tego przepisu nie można było dokonać wywłaszczenia obszaru nieruchomości, który nie był funkcjonalnie związany z dokonanymi przez władze okupacyjne naniesieniami. Wskazała dalej, że skoro przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. niewątpliwie miał charakter szczególny, to niedopuszczalne było dokonywanie jego wykładni rozszerzającej. Rozszerzająca wykładnia tego przepisu prowadziła do skutków sprzecznych z intencją ustawodawcy oraz naruszających prawa podmiotowe właściciela nieruchomości.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.: "W okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.".
Sąd I instancji zgodził się z organem administracyjnym, że powyższy przepis stanowił szczególną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub przez instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała wartość nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął, że przepis art. 47 ust. 1 mówi o wywłaszczeniu gruntu wraz z budowlami, na którym zostały one wzniesione. Nie ogranicza przedmiotu wywłaszczenia do gruntu niezbędnego do korzystania z budynku czy budowli. I jak Sąd I instancji wskazał dalej, analiza art. 47 ust. 1 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, wbrew twierdzeniom skargi, iż możliwa jest różna jego interpretacja, w szczególności w kwestii znaczenia, dla toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, powierzchni gruntu objętego wywłaszczeniem.
Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić.
W sporze o wykładnię przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w istocie chodzi o ustalenie, czy semantycznie niesporne pojęcie "grunty wraz z budowlami na tych gruntach" odnieść należy do całości nieruchomości bądź działki ewidencyjnej, czy wyłącznie do tej ich części, która pozostaje w funkcjonalnym związku z naniesieniami poczynionymi przez władze okupacyjne.
Sąd I instancji odniósł powyższe określenie do całych działek ewidencyjnych wchodzących w skład większej nieruchomości i uznał, że przedmiot wywłaszczenia nie jest ograniczony do gruntu niezbędnego do korzystania z budynku czy budowli.
Nie ulega wątpliwości, że art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1947 r. jest przepisem określającym przesłanki wywłaszczenia gruntów wraz z budowlami na tych gruntach. Proces jego wykładni powinien więc przebiegać w taki sposób, aby nie odstępując od znaczenia językowego tego przepisu pozbawić jednostkę prawa ustawowego w zamian za odszkodowanie po spełnieniu wskazanych w nim przesłanek. Pierwszoplanowym rodzajem wykładni tekstu prawnego i punktem wyjścia w procesie wykładni jest analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby się przepisowi prawa jakieś inne znaczenie, aniżeli oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66 in.; Z. Ziembiński: O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia Podstawowe, Warszawa 1995, s. 82). Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa, a ponadto zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. W państwie prawnym nie można bowiem dokonywać wykładni, która by była sprzeczna z tym sensem. Formuła słowna jest bowiem granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu (R. Mastalski "Prawo podatkowe" Warszawa 2016 r. s. 123 i n. por. także: B. Brzeziński, Szkice z wykładni prawa podatkowego, ODDK Gdańsk 2002, s. 24, L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 90, s. 246-247; B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008 r. s.108 n.). Gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą dla odkodowania normy prawnej, to na niej należy zakończyć proces interpretacji w myśl zasady interpretatio cessat in claris (M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Wykładnia prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego., t. 4, Warszawa 2015, s. 223 - 224).
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie zawarte w przepisie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. "grunty wraz z budowlami na tych gruntach", które mogły być w tym trybie wywłaszczane, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w omawianym zakresie. Nie wchodząc w szczegóły dotyczące sformułowań zawartych w tym przepisie ("grunty wraz z budowlami" w zd. pierwszym, "odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość" w zd. drugim, "grunt i budowla" w zd. trzecim), z racji ograniczenia podstawą skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika wyłącznie, że wywłaszczeniu mogły podlegać nieruchomości gruntowe zabudowane po zaistnieniu określonych w tym przepisie warunków. Nie sposób natomiast wywieść, że przedmiot wywłaszczenia jest ograniczony do gruntu niezbędnego do korzystania z budynku czy budowli. Takiego warunku nie zawiera wskazany przepis.
Z niespornych okoliczności sprawy wynika przy tym, że działki nr [4] i nr [5] – których prawidłowość objęcia wywłaszczeniem kwestionuje skarżąca - były zabudowane częściowo blokami mieszkalnymi przez władze okupacyjne. Wynikający więc z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sposób rozumienia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegający na odniesieniu określenia "grunty wraz z budowlami na tych gruntach" do możliwości wywłaszczenia całych działek ewidencyjnych nie może być uznany za wadliwy.
Przyjęty przez Sąd I instancji sens językowy, znajduje potwierdzenie także w sensie będącym efektem zastosowania dyrektyw systemowych. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, przepis ten miał na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których poczynione zostały przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe, nakłady przekraczające pozostałą wartość nieruchomości. To uregulowanie stanów prawnych określonej kategorii nieruchomości gruntowych zabudowanych, poprzez wywłaszczenie na rzecz Państwa, mogło nastąpić w terminie od 9 lutego 1961 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – Dz. U. poz. 32) do 31 grudnia 1964 r. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis art. 47 stanowił samoistną podstawę do wywłaszczenia we wskazanym terminie określonych wyżej kategorii gruntów wraz z budynkami, co w ten sposób zapobiegało skutkom prawnym przedawnienia roszczeń Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy (Walenty Ramus Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wyd. Prawnicze – Warszawa 1975, s. 235, teza 1 do art. 47).
Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji za organem nadzoru zwrócił uwagę, że kwestia ograniczenia wywłaszczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 31 października 1963 r. była przedmiotem rozważań i z uwagi na brak zgody uprawnionego organu na podział przedmiotowych działek wywłaszczeniem objęto je w całości. Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu nadzoru, uznał zatem, że w związku z powyższym, jeżeli nawet podział działek byłby zasadny, to brak dokonania takiego podziału w świetle treści art. 47 ust. 1 nie może być rozważany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z tego stwierdzenia Sądu I instancji można wywieść, że dopuścił on także takie rozumienie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które zakłada możliwość wywłaszczenia gruntu zabudowanego w części wolnej od zabudowy, to jednak przyjęty powód niedokonania podziału działki ewidencyjnej nie może być rozważany w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Zasadność tego stanowiska również należy podzielić. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje bowiem na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720). W tym stanie rzeczy i z tego powodu nie można byłoby uznać za rażące naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją z 31 października 1963 r. Mogłyby one być zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące - co najwyżej - mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., określające obowiązujące wówczas przesłanki wywłaszczenia nieruchomości.
Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące.
Dlatego też wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji należało uznać za prawidłową. Zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez jego błędną wykładnię nie jest zatem zasadny. Skoro przepis, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji wywłaszczeniowych, nie został naruszony przez orzekający w sprawie organ administracyjny w sposób oczywisty, to zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje nie naruszają rażąco prawa. W tym stanie rzeczy nie może odnieść zamierzonego skutku, powiązany z zarzutem naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.
Jeśli chodzi zaś o niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to zarzut musi dotyczyć etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestia ta jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania - jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy.
Nie mogły także odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przesłanka wskazująca na naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Regulacja art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie (por. wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 2149/23). Podobnie jak powyżej, przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem.
Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.