I OSK 1241/22

I OSK 1241/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2842/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2842/21 w sprawie ze skargi A.L., S.G., M.H., S.S., A.U. i G.W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2842/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.L., S.G., M.H., S.S., A.U. i G.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") z 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty sądowe.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC organ umorzył postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 3 czerwca 1961 r. nr MT-1106/61 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 12 lipca 1956 r. nr ST/TN-15/S/149/56, a także orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 10 grudnia 1955 r. nr ST/TN-15S/149/55, dotyczących nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że właścicielka przeddekretowa nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) ozn nr hip. (...) – J.A.H. – posiadała obywatelstwo francuskie, zaś przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). W konsekwencji wszystkie należące do niej nieruchomości objęte działaniem dekretu podlegały postanowieniom układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji (dalej także: "układ", "układ indemnizacyjny"). Na podstawie powyższej umowy rząd Polski wypłacił globalne odszkodowanie w związku z nacjonalizacją nieruchomości położonych na terenie Polski, a należących do obywateli francuskich. Jednocześnie wszelkie roszczenia obywateli francuskich, w związku z utraconym mieniem zostały uznane za zaspokojone. Wypłata odszkodowań poszczególnym osobom została scedowana na rząd francuski. W art. 3 przedmiotowej umowy postanowiono bowiem, że dostawa ryczałtowa węgla przez Polskę będzie miała dla Rządu Polskiego skutek zwalniający w stosunku do strony uprawnionej, a Rząd Francuski działający w imieniu obywateli francuskich, zabezpiecza Rząd Polski przed wszelkimi pretensjami ze strony obywateli francuskich. Minister podkreślił, że J.A.H. otrzymała odszkodowanie za grunty nieruchomości warszawskich położonych przy ul. (...) oraz przy ul. (...) a także za posiadane papiery wartościowe (...) oraz (...). W ocenie organu to, że J.A.H. otrzymała również odszkodowanie za nieruchomości przy ul. (...) oraz przy ul. (...) jednoznacznie świadczy, że postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji objęte były również nieruchomości podlegające nacjonalizacji w ramach dekretu.
W tej sytuacji minister uznał, że następcy prawni J.A.H. wobec objęcia jej postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, również w zakresie nieruchomości warszawskiej przy ul. (...) utracili jakiekolwiek roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ nadzoru stwierdził, że nie posiadają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"). Brak przymiotu strony w ocenie ministra oznacza bezprzedmiotowość postępowania.
Powyższą decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 24 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2842/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty sądowe.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że uszło uwadze ministra, iż kwestia statusu prawnego roszczeń dekretowych obywateli państw obcych w kontekście roszczeń podpadających pod działanie ustawy aktualizuje się dopiero na etapie rozpoznawania wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Jeżeli wówczas toczy się przed Ministrem Finansów postępowanie, o którym mowa w ustawie, to wynik tego postępowania stanowi tzw. zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla sprawy toczącej się z wniosku dekretowego. Dopiero bowiem decyzja, która zostanie wydana w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie o tzw. wniosku dekretowym. W ocenie organu z orzecznictwa wynika, że postępowanie przez Ministrem Finansów nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nieważności odmownej decyzji dekretowej, a na pewno nie może służyć do weryfikacji interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym osób, do których skierowane zostały decyzje odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej.
Sąd Wojewódzki uznał, że skoro sprawa administracyjna nie toczyła się w trybie zwyczajnym w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, a w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana przez Ministra Finansów decyzja w sprawie o stwierdzenie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, to Minister Rozwoju Pracy i Technologii wadliwie umorzył w oparciu o art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, postępowanie nieważnościowe. Na etapie sprawy nieważnościowej przedwczesne było rozważanie takich kwestii jak to, czy roszczenia dekretowe J.H. dotyczące nieruchomości przy ul. (...) podpadały pod zakres podmiotowy i przedmiotowy układu polsko-francuskiego, sporządzonego w Paryżu 19 marca 1948 r., czy J.H. cofnęła wniosek o odszkodowanie, jak również czy następcy prawni J.H. wobec objęcia jej postanowieniami ww. układu, utracili roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym status strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 kpa.
Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 15 września 2021 r. została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 7 ust. 1 dekretu i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. z 1968 r. nr 12, poz. 65, dalej: "ustawa").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Technologii. Zaskarżając wyrok w całości, organ zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego, przez:
a. błędną wykładnię art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa w zw. z 7 ust. 1 dekretu, polegającą na przyjęciu, że następcy prawni J.A.H. tj. adresatki orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 10 grudnia 1955 r. nr ST/TN-15S/149/55, decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 czerwca 1961 r. nr MT-1106/61 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 12 lipca 1956 r. nr ST/TN-15/S/149/56 odmawiającej dotychczasowej właścicielce, J.A.H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) posiadają interes prawny do skutecznego zainicjowania i bycia stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych decyzji administracyjnych, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość należąca do J.A.H. posiadającej obywatelstwo francuskie, była objęta postanowieniami układu, dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji, podpisanego w dniu 19 marca 1948 r., a odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nie zostało wypłacone tylko i wyłącznie z uwagi na cofnięcie przez J.A.H. wniosku o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a w konsekwencji uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC;
b. błędną wykładnię art. 157 § 2 kpa. w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z 7 ust. 1 dekretu polegającą na przyjęciu, że objęcie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) działaniem międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych tj. postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji podpisanego w dniu 19 marca 1948 r., nie ma wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 10 grudnia 1955 r. nr ST/TN-15S/149/55, decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 czerwca 1961 r. nr MT-1106/61 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 12 lipca 1956 r. nr ST/TN-15/S/149/56 odmawiające dotychczasowej właścicielce J.A.H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...), w sytuacji gdy wnioskodawcami postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych decyzji dekretowych, byli następcy prawni J.A.H. a więc osoby która objęta była postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji podpisanego w dniu 19 marca 1948 r. i zrzekła się odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. (...) a w konsekwencji uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i w zw. z 7 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydając decyzję z dnia 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC nieprawidłowo uznał, że objęcie postanowieniami międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych tj. postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji podpisanego w dniu 19 marca 1948 r., nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) jako należącej do J.A.H. - będącej obywatelką francuską - ma wpływ na możliwość weryfikacji interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu nieważnościowym, co miało wpływ na wynik sprawy;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z 105 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydając decyzję z dnia 15 września 2021 r. nr DO3.7611.191.2019.OC nieprawidłowo uznał, że objęcie postanowieniami międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych tj. postanowieniami układu dotyczącego udzielania przez Polskę odszkodowania dla interesów francuskich dotkniętych przez ustawę polską z dnia 3 stycznia 1946 r. o nacjonalizacji podpisanego w dniu 19 marca 1948 r., nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) jako należącej do J.A.H. - będącej obywatelką francuską - ma wpływ na możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 10 grudnia 1955 r. nr ST/TN-15S/149/55, decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 czerwca 1961 r. nr MT-1106/61 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 12 lipca 1956 r. nr ST/TN15/S/149/56 odmawiające dotychczasowej właścicielce J.A.H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) zainicjowanego przez następców prawnych J.A.H. co miało wpływ na wynik sprawy;
c. art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 września 2021 r. nr DOS.7611.191.2019.OC winna być nieuwzględniona w całości;
d. art. 133 § 1 in principio ppsa poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu;
e. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, polegające na rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 10 grudnia 1955 r. nr ST/TN-15S/149/55, decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 3 czerwca 1961 r. nr MT-1106/61 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 12 lipca 1956 r. nr ST/TN-15/S/149/56 odmawiające dotychczasowej właścicielce J.A.H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) złożonego przez osoby nie posiadające interesu prawnego w zainicjowaniu tego postępowania i nie będące stronami przedmiotowego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, ewentualnie na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto minister wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów sądowych według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie podniesione zarzuty procesowe nie dotyczą jednak ustaleń stanu faktycznego a sprowadzają się zasadniczo do wskazania na niezasadne, w ocenie skarżącego kasacyjnie, uwzględnienie skargi, w pozostałym zaś zakresie wskazywane przez organ wadliwości procesowe stanowią jedynie konsekwencje przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Istota sporu dotyczy natomiast interesu prawnego, a zatem ma charakter materialnoprawny, co uzasadnia rozważenie tej kwestii w pierwszej kolejności.
Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy należy wskazać na błędną konstrukcję zarzutów w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, gdzie w ramach naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał jako naruszony przez Sąd I instancji przepis o charakterze procesowym, tj. art. 157 § 2 kpa, podczas gdy naruszenie wskazanego przepisu mogłyby być rozważane wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ppsa. Zważywszy jednak, że analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia, wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje automatycznie tak sformułowanych zarzutów i mogą one podlegać rozpoznaniu. Pomimo tego, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sprawy sprowadza się do tego, czy następcy prawni dawnej właścicielki nieruchomości objętej działaniem dekretu mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, w sytuacji gdy – jak wynika z ustaleń organów administracji publicznej – roszczenia dotyczącej tej nieruchomości zastały zaspokojone w drodze układu.
Rozważając powyższe zagadnienie należy w pierwszej kolejności zauważyć – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – że przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter odrębny od prowadzonego wcześniej postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
W tym kontekście wskazać należy, że przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie sprawa procesowa, dotycząca zbadania wcześniejszej decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, nie jest zatem sprawa administracyjna, ale sama decyzja administracyjna wydana w innym postępowaniu. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję, zaś sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą w stosunku do tej zakończonej decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, gdzie organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny, będąc w tym przypadku jedynie kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i to tylko w zakresie ograniczonym do zamkniętego katalogu przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2022 r. s. 1017). Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją merytoryczną, a organ w ramach rozpoznania tej nowej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie formułuje się ocen merytorycznych dotyczących sposobu zakończenia sprawy administracyjnej materialnej, a co za tym idzie nie dokonuje się ocen dotyczących przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, zaś wydana w tym postępowaniu decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe – o której mowa w art. 158 kpa – jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). Niewątpliwie konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji może być ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej co do jej istoty, w każdym jednak przypadku może to nastąpić wyłącznie w drodze osobnej decyzji wydawanej w odrębnym postępowaniu i poza trybem nieważniościowym.
Tym samym, z uwagi na wskazaną powyżej odrębność pomiędzy postępowaniem kończącym merytorycznie sprawą administracyjną a postępowaniem nieważnościowym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku bezpośredniej zależności pomiędzy zbadaniem przesłanek nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a ustaleniem, czy roszczenia majątkowe związane z tą nieruchomością wygasły na skutek układu indemnizacyjnego. Zważywszy zatem, że w ramach postępowania nieważnościowego nie jest w ogóle dopuszczalne rozstrzyganie o meritum sprawy administracyjnej, to wszystkie kwestie dotyczące przysługiwania bądź nieprzysługiwania następcom prawnym J.A.H. roszczeń do nieruchomości objętej działaniem dekretu pozostają poza granicami sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej i nie mogą świadczyć o braku ich interesu prawnego w sprawie nieważnościowej.
W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że stroną postępowania nieważnościowego zawsze i automatycznie będzie każda strona postępowania głównego, w którym wydano kwestionowaną decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1076/18). W realiach sprawy oznacza to, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie posiadała dawna właścicielka nieruchomości dekretowej, jako strona postępowania zakończonego decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej i adresatka wydanych w tej sprawie decyzji, a obecnie posiadają go jej następcy prawni – na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Interes prawny w postępowaniu nieważnościowym wynika bowiem w tym przypadku z samego faktu bycia stroną postępowania w którym wydano decyzję stanowiącą przedmiot sprawy nieważnościowej i zupełnie niezależnie od tego, czy stronie przysługują jakiekolwiek roszczenia co do nieruchomości objętej działaniem dekretu. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, niezależnie od jej treści, nie będzie bowiem orzekać co do istoty sprawy administracyjnej, tj. przyznania prawa własności czasowej, a wyłącznie co do wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co zarazem nie ma związku z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a więc również roszczeniami dekretowymi. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że przesłanki dotyczące przyznania prawa własności czasowej będą podlegały ustaleniu jedynie w przypadku ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego i wówczas dopiero zaktualizuje się kwestia zaistnienia przesłanek negatywnych co do przyznania stronie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), w tym również ewentualne zaspokojenie przysługujących stronie roszczeń przez układ indemnizacyjny. Będzie to mogło jednak nastąpić dopiero w konsekwencji ewentualnego stwierdzenia nieważności wydanych dotychczas decyzji w przedmiocie własności czasowej i w ramach osobnego postępowania, którego wynik nie będzie w żaden sposób zdeterminowany wynikiem wcześniejszego postępowania nieważnościowego. W przedstawionych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustalanie okoliczności dotyczących statusu roszczeń do nieruchomości na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było przedwczesne, okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy ani na status strony w postępowaniu nieważnościowym.
Konkludując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie co do tego, że fakt objęcia nieruchomości układem indemnizacyjnym pozbawia następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dawnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela także poglądu przedstawionego w przywołanych przez Ministra Rozwoju i Technologii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1711/13 i z 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2943/15. Ponieważ postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz cała przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca interesu prawnego skarżących opiera się wyłącznie na powyższej okoliczności, zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że przyznanie skarżącym interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej nie ma wpływu na treść ich uprawnień do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.
W konsekwencji niezasadne są również zarzuty procesowe. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa w zw. z 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i w zw. z 7 ust. 1 dekretu zostały sformułowane wyłącznie jako niezasadne uwzględnienie skargi w sytuacji braku interesu prawnego po stronie skarżących, co wobec przedstawionych powyżej rozważań co do interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia. Jako błędnie skonstruowany i niepodlegający rozważeniu należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 ppsa, albowiem przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, nie jest natomiast dopuszczalne formułowanie w ramach podstaw kasacyjnych zarzutu w formie naruszenia określonego przepisu poprzez jego niezastosowanie. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa opiera się na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności wynikających z układu indemnizacyjnego, co wobec zaprezentowanej wykładni prawa materialnego także nie może odnieść skutku. Analogicznie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, w świetle powyższych rozważań sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania opierają się na prawidłowej wykładni prawa materialnego i w pełni odpowiadają prawu.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.