I OSK 1240/23

I OSK 1240/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 536/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 536/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 536/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. nr [...] o umorzeniu - z mocy prawa - postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 27 czerwca 1974 r nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. [...] nr [...]w [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - naruszenie:
-) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niezastosowanie i w efekcie uznanie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, pozbawiający dostępu skarżącej do skutecznej procedury prejudycjalnej w sprawie o odszkodowanie za bezprawną decyzję, którego podstawę stanowi art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw, który stanowił podstawę do umorzenia - ex lege - toczącego się postępowania administracyjnych z jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia 27 czerwca 1974r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] o odmowie stwierdzenia przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] ozn. Hip [...] nr [...] w [...], która wyrządziła już w przeszłości szkodę, jest zgodny z podstawowymi konstytucyjnymi zasadami praworządnego państwa,
-) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw a w konsekwencji uznanie, że z przyczyn od skarżącej niezależnych nie ma ona prawa do uzyskania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia 27 czerwca 1974r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] o odmowie stwierdzenia przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. Hip [...] nr [...] w [...].
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te – jak wyżej wskazano - zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego w postaci: niezastosowania przez Sąd Wojewódzki 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP i w efekcie uznanie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego był zgodny z(cyt.): " podstawowymi konstytucyjnymi zasadami praworządnego państwa" a także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.
Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione.
Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższe oznaczało, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone (art. 2 pkt 2 cyt. ustawy). W rezultacie więc, oceniając legalność zaskarżonej przez A. S. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. umarzającej - z mocy prawa - postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 27 czerwca 1974 r nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej hipotecznie [...] nr [...] w [...], Sąd Wojewódzki uznał, że skarga ta nie była zasadna.
Uzasadniając zaś swoje stanowisko Sad Wojewódzki wskazał, że z uzasadnienia projektu omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynikało bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym – jak wywodził Sąd I instancji - że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i jednocześnie podkreślił, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił więc uwagę na fakt, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać, wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji bo trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby natomiast nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem, z jednej strony, deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony - przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego zatem powodu – jak kontynuował Sąd - ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, gdyż jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Poza tym Sąd Wojewódzki zaakcentował, iż każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. W związku z tym przykładowo Sąd wskazał w tym miejscu na: skutki zasiedzenia określone w art. 172 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń właściciela gruntu przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego z niego korzystania, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 k.c.), przedawnienie roszczeń wynikających z czynu niedozwolonego (art. 4421 § 1 i 2 k.c.), przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art.- 189g § 1 k.p.a.) czy ustanie karalności (art. 101 § 1 pkt 1 i 2 k.k.)., konkludując, że wszystkie w/w regulacje prawne (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
Ponadto, Sąd Wojewódzki odwołał się również do zasady proporcjonalności, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., wyjaśniając, że wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny). Konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie może przy tym naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego a z drugiej jednak strony – wprowadzenie w demokratycznym państwie prawa tego rodzaju ograniczeń jest uzasadnione, gdy jest ono konieczne dla zapewnienia: bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być jednak proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). W tej sytuacji zatem Sąd Wojewódzki podkreślił, że zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych a test proporcjonalności polega na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, oraz czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzona regulacja prawna, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, była konieczna bo wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków (tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych), służyła ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a które - na skutek decyzji pozbawiających określone podmioty prawa własności - nabyły te prawa przy uwzględnieniu także i tego, że owo nabycie, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Jednocześnie owo ograniczenie nie stanowiło nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności danej decyzji, gdyż w/w okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie więc Sądu Wojewódzkiego, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważały nad zasadami rekompensowania szkody, poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził również, że powoływana często w tego rodzaju sprawach argumentacja, odwołująca się do zasady lex retro non agit, także nie była trafna, gdyż na gruncie procedury administracyjnej zasada ta doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi).
W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się natomiast możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób zatem abstrakcyjnie wykluczyć istnienia, wymagających ochrony, konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). Nadto Sąd Wojewódzki uznał także, iż również w aspekcie zasady praworządności, racje konstytucyjne mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, a które to zasady wynikały z art. 2 Konstytucji RP. Z tego więc względu, przyjęte rozwiązanie normatywne, spełniało – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważyły jej negatywne skutki.
W tych warunkach, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ponieważ skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła po 45 latach, licząc do daty doręczenia kwestionowanej przez nią decyzji, to jako, że termin ten znacznie przekraczał ustawowy termin 30 – letni, to skarga jej nie była zasadna, gdyż umorzenie przez organ zainicjowanego przez nią postępowania nie skutkowało naruszeniem postanowień Konstytucji RP.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził także, iż nie podziela prezentowanej przez stronę skarżącą koncepcji o możliwości – na gruncie uchwalonej ustawy - rozdzielenia spraw administracyjnych na: sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem bowiem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może więc polegać: albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają jednak w jednym i tym samym postępowaniu, w którym, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to treść art. 158 k.p.a., w którym ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa bo decyzja ta jest wydawana w ramach tego samego postępowania nadzorczego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 dotyczący zgodności z Konstytucją RP art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700).
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. nowelizująca przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zrealizowała wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13, gdyż ich celem było wzmocnienie pozycji osób poszkodowanych bezprawną działalnością państwa a nie pozbawienie tych osób prawa do wynagrodzenia za szkody spowodowane działalnością organów państwa. Tymczasem w/w nowelizacja działa wyłącznie na korzyść Skarbu Państwa, naruszając podstawowe zasady konstytucyjne demokratycznego państwa prawa, w tym poszanowania praw słusznie nabytych i interesów, prawa do sądu i sprawiedliwości proceduralnej oraz prawa do drogi sądowej i efektywnej realizacji roszczenia odszkodowawczego za szkody wyrządzone bezprawiem władzy.
Ponadto – w ocenie skarżącej - analizując przepisy ustawy nowelizującej k.p.a., należało dojść do wniosku, że trzydziestoletni termin przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się wyłącznie do postępowań nieważnościowych sensu stricto. Nie może on dotyczyć zaś spraw nadzorczych w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), a więc o tzw. słabszym skutku. Tylko w takim przypadku istniała by bowiem szansa na utrzymanie zgodności nowego unormowania z zasadą zupełności i spójności całego systemu prawnego. Znowelizowane przepisy k.p.a. stanowiły przecież integralną część regulacji dotyczącej cywilnoprawnej odpowiedzialności deliktowej państwa i w związku z tym nie można było wykładać ich bez uwzględnienia całego kontekstu normatywnego (cywilnego, administracyjnego i konstytucyjnego).
Gdyby przepisu nowelizujące k.p.a. wykładać wyłącznie literalnie, tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego obejmującego łącznie prawo cywilne, administracyjne i konstytucyjne, to – zdaniem skarżącej - dochodziłoby się do błędnego wniosku, że wskutek wyeliminowania możliwości uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność działań państwa w okresie PRL – u, zamknięta zostałaby droga sądowa do dochodzenia wynagrodzenia za szkody wyrządzone w ten sposób, co stanowiłoby naruszenie art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bez jednoczesnego zapewnienia poszkodowanym jakichkolwiek form rekompensaty.
W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że nie zawierała ona odmiennych treści, od tych, które sformułowano w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a jednocześnie stanowisko Sądu i instancji (obszernie wyżej przytoczone) skład orzekający w pełni podzielił, odniesienie się do w/w zarzutów kasacyjnych, opartych głównie na przepisach konstytucyjnych w powiązaniu z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, mogło mieć jedynie charakter uzupełniający.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przede wszystkim zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.
W takiej sytuacji należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110
W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.
Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).
Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżących zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że jako, iż wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to miał on szczególnie istotne znaczenie w niniejszym przypadku. Wyrok ten został bowiem wydany w sprawie o tej samej tematyce, jak sprawa rozpoznawana a zatem wspólne były w obu przypadkach w określonym zakresie zarówno kwestie prawne, jak i skutki związane ze znacznym upływem czasu od dnia wejścia w życie w/w dekretu stanowiącego podstawę prawną dla decyzji objętej wnioskiem nadzorczym. Z tego więc względu, w ocenie składu orzekającego, skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone ze wspomnianych wyżej przepisów konstytucyjnych, nie były trafne. Skarżąca powinna bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno to – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki - miała możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.
Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej a która – w przypadku uwzględnienia jej wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu może bowiem niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie. Po drugie, każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd a które to zagadnienie szczegółowo (jak wyżej zostało to przedstawione) omówił Sąd Wojewódzki.
Zgodzić się także trzeba z Sądem z I instancji, że procedura administracyjna nie zna odrębnego postępowania o stwierdzenie, że dana decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być bowiem wydawane jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Na podstawie zaś szczególnej regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., w niektórych, ściśle określonych przypadkach, chociaż – co do zasady – należałoby stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, przepis ustawowy nakazuje organowi by stwierdził jedynie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.
Dodać przy tym należy, że analogiczne rozwiązanie ustawodawca przyjął w innym postępowaniu nadzwyczajnym, to jest w postępowaniu o wznowienie postępowania. Także bowiem i w w/w postępowaniu jest możliwe wydanie decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. O powyższym stanowi przepis art. 151 § 2 k.p.a., nakazujący by - w określonej przez art. 146 k.p.a. sytuacji - organ nie uchylał poprzednio wydanej decyzji a ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz (tak jak w przypadku postępowania nadzorczego) wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Skoro zatem decyzja stwierdzająca, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa może być wydawana zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu o wznowienie postępowania, to nie można przyjmować, że zawarcie we wniosku wszczynającym postępowanie żądania, aby organ stwierdził, iż dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, mogło świadczyć o tym, że tego rodzaju żądanie miałoby inicjować szczególne, odrębne (od postępowania nadzorczego lub wznowieniowego) postępowanie administracyjne.
Z tych powodów zatem należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.