I OSK 1240/22

I OSK 1240/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ol 792/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-12-07
Skarżony organ
Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrow
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1282
art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 792/21 w sprawie ze skargi A. A. na czynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. z dnia 22 lipca 2021 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze Kierownika Zespołu [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. na rzecz A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 792/21, po rozpoznaniu skargi A. A., stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. z 22 lipca 2021 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze Kierownika Zespołu [...].
A. A. w skardze zarzuciła organowi niezachowanie konkurencyjności naboru w wyniku niejasnych kryteriów oceniania, brak transparentności oceniania, nieobiektywne oraz nierzetelne zasady punktacji, a także obrazę zasady otwartości naboru przez zaniechanie zawieszenia ogłoszenia o naborze na tablicy informacyjnej PCPR w X. Następnie, zarzuciła brak uzasadnienia dokonanego wyboru, brak informacji o zastosowanych metodach i technikach naboru, tj. sporządzeniu uzasadnienia informacji o zakończonym naborze i jego wynikach w taki sposób, że nie wskazuje ono, aby zweryfikowano cele rozmowy kwalifikacyjnej oraz zagadnienia, jakie komisja rekrutacyjna powinna zbadać w toku takiej rozmowy. Ponadto, zarzuciła zaniechanie upowszechnienia informacji o wynikach naboru przez jej zawieszenie na tablicy informacyjnej w PCPR w X., a także przeprowadzenie postępowania o nabór na stanowisko urzędnicze z naruszeniem zasady praworządności i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z przyczyn wskazanych w skardze.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, procedura naboru na stanowisko Kierownika Zespołu [...] została przeprowadzona z zachowaniem zasady otwartości naboru, poszanowaniem zasady konkurencyjności, a dokonany wybór pozostaje jawny zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie ostatecznej decyzji. Wyjaśniono, że zarówno ogłoszenie o naborze jak i informacja o jego wynikach, zostały udostępnione nie tylko w Biuletynie Informacji Publicznej PCPR w X., ale także zostały umieszczone na tablicy informacyjnej jednostki. Twierdzenie skarżącej o braku spełnienia ww. wymogu, jako nieudowodnione, nie znajduje odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy. Ponadto ustawodawca nie precyzuje sposobu realizowania zasady konkurencyjności naboru na wolne stanowiska urzędnicze, pozostawiając te kwestie do rozstrzygnięcia kierownikom urzędów, w których przeprowadzany jest nabór. Organ wskazał, że zgodnie z regulaminem naboru na wolne stanowiska urzędnicze, wprowadzonym zarządzeniem nr 7/2021 Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. z 1 czerwca 2021 r. przyjęto, że na selekcję końcową składa się rozmowa kwalifikacyjna. Stosownie do § 9 ust. 3 wskazanego regulaminu, w wyniku przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej kandydaci otrzymali punkty w skali od 0 do 5 za spełnienie poszczególnych kryteriów oceny wskazanych szczegółowo w "karcie oceny spełnienia wymagań". Suma punktów uzyskanych od każdego z członków Komisji decydowała o wyniku rozmowy kwalifikacyjnej, a w konsekwencji o wyborze najlepszego kandydata. Podkreślono przy tym, że poszczególne kryteria oceny wskazane w karcie zostały opisane bardzo precyzyjnie, pozwalając w sposób jednoznaczny ustalić (zweryfikować) przesłanki, którymi kierowała się Komisja dokonując wyboru kandydata.
Protokół, w tym zawarte w punkcie 6 uzasadnienie wyboru, spełnia wszystkie wymagania prawne, stwarzając jednocześnie możliwość zweryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", potwierdza, że obejmuje on akty lub czynności, do których nie mają zastosowania przepisy K.p.a.
Analizując prawidłowość kwestionowanej procedury, Sąd I instancji nie stwierdził również nieprawidłowości co do określenia kryteriów naboru, ogłoszenia o naborze oraz udokumentowanego protokołem przebiegu naboru. W szczególności, Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że opatrzenie jednej z kart ocen datą 23 lipca 2021 r. wynikało z oczywistej omyłki i nie miało wpływu na sumę przyznanych skarżącej punktów. Podane w ogłoszeniu o naborze wymagania zostały sprecyzowane adekwatnie do stanowiska objętego naborem i miały zastosowanie na równi w odniesieniu do wszystkich kandydatów. Ogłoszenie o naborze i jego wyniku prawidłowo ukazało się na stronie BIP oraz tablicy informacyjnej jednostki, w której był prowadzony nabór. Potwierdzają to notatki urzędowe znajdujące się w aktach sprawy. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby były one niezgodne z prawdą.
Sąd I instancji zgodził się też z organem, że ustawodawca nie precyzuje, jakie muszą być metody i technik naboru. Tym samym, ich dobór pozostawiono uznaniu właściwego organu. Istotne jest jedynie, aby przyjęte metody i techniki pozwalały na zachowanie przejrzystości (transparentności) i obiektywizmu przy wyborze kandydata. Nie budzi zastrzeżeń Sądu możliwość przeprowadzenia selekcji na podstawie rozmowy kwalifikacyjnej i przyznanych na jej podstawie punktów. W niniejszej sprawie każdy kandydat był oceniany w rozmowie w pięciu wyszczególnionych obszarach. Przy czym, cztery z wymienionych w karcie oceny zagadnień miały charakter otwarty.
Następnie, Sąd I instancji wskazał, że organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że nie zawsze zadawane kandydatom pytania powtarzały dokładnie treści pytań zawartych w karcie, ale związane były z danym kryterium wskazanym w karcie. W związku z tym, na podstawie sformułowanych pytań i przyznanych za nie punktów nie sposób stwierdzić, jakich odpowiedzi udzielali kandydaci, za co otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu i jakie okoliczności przesądziły o wyniku konkursu. Jak podkreślił Sąd I instancji, powinno to wynikać z uzasadnienia dokonanego wyboru, którego sporządzenie jest obligatoryjne na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". Brak uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia weryfikację czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, przejrzystości i obiektywizmu.
Ograniczenie protokołu jedynie do wskazania uzyskanej łącznej liczby punktów oraz zastosowanej metody i technik naboru, bez jakiegokolwiek powiązania ich z osobami kandydatów i przedstawianych przez nich umiejętności słusznie zostało zakwestionowane jako naruszające zasady konkurencyjności, obiektywności i transparentności procedury naboru. Ten sposób działania organu w istocie uniemożliwił poznanie powodów, dla których na stanowisko urzędnicze został wybrany konkretny kandydat.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie ogranicza się do stwierdzenia: "Pani B. B. spełnia wymagania formalne oraz oczekiwania pracodawcy podczas reprezentowania swojej kandydatury w rozmowie kwalifikacyjnej. Kandydatka posiada wiedzę, odpowiednie doświadczenie zawodowe, kwalifikacje zawodowe oraz umiejętności gwarantujące prawidłowe wykonanie powierzonych obowiązków" Są to ogólnikowe stwierdzenia, które w ogóle nie tłumaczą czym wskazana uczestniczka wyróżniła się na tle pozostałych kandydatów. Treść uzasadnienia uniemożliwia sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej czynności.
Podjęta przez organ w odpowiedzi na skargę próba wyjaśnienia różnicy przyznanych punktów pomiędzy skarżącą a wyłonionym kandydatem była spóźniona i nie tłumaczy, dlaczego skarżącej nie przyznano punktów w maksymalnej wysokości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w X. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że protokół z przeprowadzonego naboru nie zawiera należytego uzasadnienia wymaganego tym przepisem, podczas gdy przepis ten nie precyzuje elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie;
2. art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja o wynikach naboru nie zawiera należytego uzasadnienia wymaganego tym przepisem, podczas gdy przepis ten nie precyzuje elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie;
co skutkowało uznaniem, że czynność objęta skargą została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów, a w konsekwencji stwierdzeniem jej bezskuteczności.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ przeprowadzając nabór nie jest zobligowany do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia dokonanego wyboru. Przepis art. 14 ust. 1 ani art. 15 ust. 2 u.p.s. nie zawierają wskazania, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie. Nie wskazują też, aby to uzasadnienie było wyczerpujące. Wymóg ten nie może wynikać z ogólnej zasady otwartości i konkurencyjności, wskazanej w art. 11 ust. 1 u.p.s.
Organ wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że ustawodawca w każdym przypadku, gdy ma zamiar zakreślić wymogi formalne dla uzasadnienia danego rozstrzygnięcia, precyzuje je w przepisach (np. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a.). Oznacza to, że obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wynika wprost z jasno sformułowanego przepisu prawa, a nie ogólnych zasad postępowania. W przypadku uzasadnienia, które powinno się znaleźć w protokole z przeprowadzonego naboru, czy też uzasadnienia, które powinno być zamieszczone w informacji o wynikach naboru, zdaniem organu ustawodawca wskazał jedynie, że dokumenty te powinny je zawierać, nie precyzując przy tym, jakie elementy należałoby w nich uwzględnić.
Jak wskazał organ wnoszący skargę kasacyjną, kandydaci w wyniku przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej otrzymali punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oceny, wskazanych w "karcie oceny spełnienia wymagań". Poszczególne kryteria oceny zostały opisane bardzo precyzyjnie, pozwalając w sposób jednoznaczny ustalić (zweryfikować), za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, a także co decydowało o ich przyznaniu i w jakiej ilości zostały przyznane. Suma uzyskanych punktów od każdego z członków Komisji decydowała o wyniku rozmowy kwalifikacyjnej, a w konsekwencji o wyborze najlepszego kandydata. Porównanie całej punktacji umożliwia ustalenie, ile punktów zostało przyznanych poszczególnym kandydatom w ramach poszczególnych kryteriów. Umożliwia to zatem ustalenie, co Komisja brała pod uwagę przeprowadzając rozmowy z poszczególnymi kandydatami. Pytania stawiane kandydatom zawsze dotyczyły kryteriów wskazanych w karcie ocen. Dlatego też, nie ulega wątpliwości, że zastosowana przez organ procedura, pozwala dokonać weryfikacji spełnienia wymogów przez kandydatów podczas rozmowy kwalifikacyjnej.
Z całokształtu protokołu wraz z załącznikami stanowiącymi jego integralną część, a w szczególności z kart ocen jasno wynika, jakie kryteria były brane pod uwagę przez organ, a także ile punktów za poszczególne kryteria zostało przyznanych każdemu z kandydatów. Nie sposób jednak się zgodzić, aby zasadne i wymagane przez przepisy było dokładne protokołowanie odpowiedzi udzielanej przez kandydatów. Takie rozwiązanie prowadziłoby do nadmiernego formalizmu postępowania rekrutacyjnego. Mając zatem do dyspozycji protokół z załącznikami, Sąd miał możliwość zweryfikowania i ustalenia, w jaki sposób przyznano punktację poszczególnym kandydatom. Miał również możliwość ustalenia, za który z wymogów wskazanych w kartach ocen, przyznano skarżącej najniższą liczbę punktów.
Dlatego też, w ocenie organu, zarówno uzasadnienie zawarte w protokole, jak i uzasadnienie zawarte w informacji o wynikach naboru, spełnia wszystkie wymagania prawne, stwarzając możliwość zweryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, obiektywizmu i transparentności procedury naboru.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreśliła, że przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów a następnie sumowanie ogólnej liczby punktów uzyskanych przez poszczególne osoby powinno być należycie udokumentowane. Komisja nie przedstawiła w protokole uzasadnienia dokonanego wyboru, a jedynie wynik przyznanej kandydatom punktacji oraz lakoniczne stwierdzenie o spełnieniu przez B. B. wymogów formalnych oraz oczekiwań pracodawcy podczas prezentowania jej kandydatury, a także o posiadaniu przez kandydatkę wiedzy, odpowiedniego doświadczenia zawodowego, kwalifikacji zawodowych oraz umiejętności, gwarantujących wykonanie powierzonych obowiązków. Wskazanie oceny punktowej przy jednoczesnym braku argumentacji merytorycznej, świadczy o niedostatecznym przygotowaniu organu do przeprowadzenia konkursu. Podstawa przyznania danej liczby punktów nie jest wyjaśniona. Z karty oceny kandydatów na wolne stanowisko nie wynika, jakich wymagań A. A. nie spełniła, a tym samym, dlaczego znalazła się na drugim miejscu w ogólnej tabeli punktacji. Dlatego skarżąca zgodziła się z Sądem I instancji, że próba wyjaśnienia różnicy przyznanych punktów pomiędzy skarżącą a wyłonioną kandydatką była spóźniona i nie tłumaczy, dlaczego skarżącej nie przyznano punktów w maksymalnej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie naboru na stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego prowadzone na podstawie przepisów u.p.s. posiada postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach otwartości, jawności i przejrzystości. Nadto celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest również realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego powinien przyczynić się dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (por. D. Chaba, Koncepcja osiągnięcia efektywnego naboru pracowników samorządowych jako intencja zmian ustawowych, PPP 2018, nr 7-8, s. 12-27). Zasada otwartości oznacza, że do konkursu mogą przystąpić wszyscy zainteresowani, z kolei zasada jawności określa obowiązek ogłaszania niektórych informacji z naboru, bądź też na traktowaniu ich jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym - uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3, s. 38-70). Zasada przejrzystości zaś oznacza, że postępowanie jest prowadzone według jasnych reguł pozwalających ocenić na ile proces rekrutacji zapewnił zatrudnienie najlepszego kandydata. Postępowanie w sprawie rekrutacji jest prowadzone na podstawie przepisów określonych w rozdziale II ustawy o pracownikach samorządowych. Z postępowania sporządza się protokół, który zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy zawiera; 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Sporządzenie protokołu o wskazanej treści poprzedza opublikowanie zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy informacji o wynikach naboru. Informacja o wynikach naboru jest zamieszczona na tablicy ogłoszeń jednostki, w której przeprowadzana jest rekrutacja oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązania mają zapewnić, że przejrzystość postępowania w sprawie naboru, tak aby były wiadome przesłanki jakimi kierowała się jednostka samorządu terytorialnego, zatrudniająca określoną osobę.
W odniesieniu do podniesionych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się w istocie do błędnego zastosowania wskazanych przepisów, a nie do ich błędnej wykładni. Zarówno treść zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie wskazują błędnej wykładni powołanych przepisów przez Sąd I instancji, co zresztą nie miało miejsca, lecz na ich błędne zastosowanie w odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego sprawy. Zarzuty koncentrują się na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto wystarczającego uzasadnienia w sytuacji, gdy uzasadnienie takie zostało zdaniem skarżącego zamieszczone. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie wskazała jako formę naruszenia prawa materialnego niewłaściwe zastosowanie, to jednak w ogóle nie poczyniła próby podważenia skutecznie okoliczności faktycznych sprawy. W skardze kasacyjnej nie sformułowano bowiem żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są więc zarzutami bezpodstawnymi. Jak wskazano wyżej niedopuszczalne jest kwestionowanie zarzutem naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Sąd I instancji swoje stanowisko wskazujące, że w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto wystarczającego uzasadnienia dokonanego wyboru, oparł na przyjęciu, że każdy kandydat był oceniany w rozmowie w pięciu wyszczególnionych obszarach, przy czym cztery z wymienionych w karcie oceny zagadnień miały charakter otwarty. Organ w odpowiedzi na skargę przyznał też, że nie zawsze zadawane kandydatom pytania powtarzały dokładnie treści pytań zawartych w karcie, ale związane były z danym kryterium wskazanym w karcie. Ten sposób działania organu w istocie uniemożliwił poznanie powodów, dla których na stanowisko urzędnicze został wybrany konkretny kandydat. Stąd Sąd I instancji wywiódł, że na podstawie sformułowanych pytań i przyznanych za nie punktów nie sposób stwierdzić jakich odpowiedzi udzielali kandydaci, za co otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu i jakie okoliczności przeważyły wynik konkursu. Dlatego też ograniczenie protokołu jedynie do wskazania uzyskanej łącznej liczby punktów oraz zastosowanej metody i technik naboru, bez jakiegokolwiek powiązania ich z osobami kandydatów i przedstawianych przez nich umiejętności słusznie zostało zakwestionowane jako naruszające zasady konkurencyjności, obiektywności i transparentności procedury naboru. Powód dokonanego przez organ wyboru kandydata i niedokonanie wyboru innych kandydatów powinien wynikać z uzasadnienia rozstrzygnięcia, którego sporządzenie jest obligatoryjne. Ponadto Sąd I instancji przyjął, że uzasadnienie sporządzone przez organ ogranicza się do stwierdzenia: "Pani B. B. spełnia wymagania formalne oraz oczekiwania pracodawcy podczas reprezentowania swojej kandydatury w rozmowie kwalifikacyjnej. Kandydatka posiada wiedzę odpowiednie doświadczenie zawodowe, kwalifikacje zawodowe oraz umiejętności gwarantujące prawidłowe wykonanie powierzonych obowiązków". Sąd I instancji ocenił to stwierdzenie jako ogólnikowe, które w ogóle nie tłumaczy czym wskazana uczestniczka wyróżniła się na tle pozostałych kandydatów. Tym samym przyjął, że treść uzasadnienia uniemożliwia sądowi ocenę merytoryczną motywów jakie legły u podstaw zaskarżonej czynności.
Z tych względów jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru, w sytuacji gdy ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, reguły działania komisji przeprowadzającej nabór oraz zakres i sposób upowszechnienia informacji o wynikach naboru odpowiadały prawu. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s., nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie, konkurencyjność naboru wiąże się przy tym z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. Jednym z obowiązkowych elementów protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s.).
Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. O ile bowiem sąd administracyjny nie jest ani uprawniony, ani predestynowany do oceny poprawności odpowiedzi udzielanych przez kandydatów na pytania Komisji Konkursowej (taki zakres kontroli nie wynika bowiem z żadnego z przepisów), o tyle, jeżeli art. 14 ust. 2 pkt 3 u.p.s. wymaga podania w protokole z przeprowadzonego naboru informacji o zastosowanych metodach i technikach naboru, to wszystkie cele rozmowy kwalifikacyjnej powinny być nie tylko osobno punktowane z zaznaczeniem, jaka jest skala punktowa za poszczególne wyznaczone cele, ale także powinny wskazywać powody takich ocen. W przeciwnym wypadku, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nieznane pozostają powody dokonanej oceny punktowej. To, że przepisy art. 14 ust. 2 pkt 4 art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.nie odzwierciedlają wprost, jak powinno zostać sporządzone uzasadnienie, nie oznacza, że nie można tego zrekonstruować w oparciu o zasadę konkurencyjności i przejrzystości konkursu. Przy czym, ocena jakości uzasadnienia jest wtórna do oceny przejrzystości samej procedury przeprowadzania konkursu na wolne stanowisko urzędnicze, w tym sensie, że jeśli nie została zachowana przejrzystość procedury, a tym samym także konkurencyjność naboru, to tylko w wyjątkowych wypadkach uzasadnienie może taką wadę konwalidować.
Skoro komisja konkursowa nie zawarła w protokole właściwego uzasadnienia, które wskazywałoby na przyczyny wyboru jednego z kandydatów, to w istocie niejasne jest dlaczego na stanowisko urzędnicze Kierownika Zespołu [...] został wybrany inny kandydat niż skarżąca, co w oczywisty sposób narusza zasadę przejrzystości postępowania rekrutacyjnego, a przez to także naruszone zostało przestrzeganie wymogu konkurencyjności.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącej 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.