I OSK 124/23

I OSK 124/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Joanna Skiba
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 750/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
art. 1 ust. 4, art. 4
Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Dz.U. 1967 nr 15 poz 66
par. 3 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem.
Dz.U. 2024 poz 1568
art. 1, art. 2 par. 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 750/22 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.113.2021.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 750/22, oddalił skargę Z.C., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Wojewody Małopolskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr WS-VI.7534.3.113.2021.BK, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Od powyższego wyroku Z.C. wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wskutek jego niewyczerpującego rozpatrzenia w zakresie realizacji przesłanek świadczących o tym, że cel wywłaszczenia został osiągnięty wobec zwrotu nieruchomości, która wywłaszczona została na mocy umowy sprzedaży w 1979 r. oraz co do braku realizacji przesłanek pozwalających na zwrot działki;
2. art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, prowadzącego do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja budowy terenów zielonych w postaci ogródków działkowych, który - zdaniem organów administracyjnych -został zrealizowany, podczas gdy pierwotnym celem wywłaszczenia była realizacja w ramach budowy osiedla [...] na terenie miasta T., które nigdy nie zostało wybudowane, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest trawą, jest zaniedbana, a na części znajduje się prowizoryczne boisko sportowe;
3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez akceptację przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego należytego postępowania dowodowego i nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcie z niego wniosków wprost sprzecznych z ich jednoznaczną treścią, w szczególności poprzez dowolne zaniechanie analizy stanu faktycznego tożsamego do działki sąsiedniej objętej decyzją o zwrocie wskutek braku realizacji celu wywłaszczenia, co zostało potwierdzone na mocy wyroku WSA (sygn. akt II SA/Kr 660/17), a następnie utrzymane wskutek oddalenia skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. przez NSA (sygn. akt IOSK 667/18), której przedmiotem była działka wydzielona z parceli, objętej pierwotną decyzją wywłaszczeniową;
4. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, mimo niewyjaśnienia w sposób kompletny i rzetelny okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu strony i skutkowało poniesieniem znacznego uszczerbku na jej mieniu oraz naruszeniem prawa własności i uniemożliwienia potencjalnego czerpania pożytków z niej płynących (lucrum cessans).
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie bądź brak subsumpcji, to jest:
1. art. 21 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy skarżonego orzeczenia, które to stanowi wyraz pogwałcenia podstawowego prawa jednostki, to jest prawa własności gwarantowanego ustawą zasadniczą, naruszając przedmiotową dyrektywę mająca na celu ochronę własności prywatnej;
2. art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez uznanie, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest nieuzasadniony, bowiem nie zachodzą ustawowe przesłanki wyrażone w tej jednostce redakcyjnej aktu prawnego, co mija się ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie, bowiem warunki zwrotu nieruchomości zrealizowane są w przedmiotowym stanie faktycznym kumulatywnie;
3. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo braku realizacji celu wywłaszczenia w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 7 lat od wejścia w życie powołanej ustawy tj. wciągu 7 lat od dnia 1 stycznia 1998 r.;
4. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo niezrealizowania celu przewidzianego w decyzji o wywłaszczenia lub decyzji o lokalizacji szczegółowej lub koncepcji zamiennej w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 10 lat od wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;
5. § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 1976 r. poprzez uznanie, iż nieruchomość wywłaszczona została zagospodarowana zgodnie z promesą wskazaną jako cel wywłaszczenia w umowie sprzedaży nieruchomości oraz uznano, iż teren został zagospodarowany jako teren zielony oddzielający teren "osiedla [...]" od terenu przedsiębiorstwa produkcyjnego "[...]", co stoi w kontrapozycji do stanu faktycznego bowiem okoliczności te przytoczone zostały w oderwaniu od realiów sprawy i nie przeprowadzono wizji terenowej celem oceny aktualnego stanu nieruchomości i faktycznego jej przeznaczenia;
6. planu zagospodarowania Miasta T. z dnia [...] 1979 r. zaakceptowanego Uchwałą [...], poprzez powołanie się na jego postanowienia dotyczące zagospodarowania terenu w obrębie objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości i wskazanie, iż tereny zostały zagospodarowane jako: pierwotnie strefa buforowa (ochronna) między przedsiębiorstwem produkcyjnym a osiedlem mieszkalnym, kolejno jako tereny zielone obsadzane roślinnością i zakrzewioną, jeszcze dalej jako tereny przeznaczone pod budowę na tej powierzchni "[...]" nie precyzując, która ze wskazanych form została wybrana co do organizacji przedmiotowych nieruchomości, aby móc w dalszym biegu sprawy stwierdzić co do zgodności z prawem zmiany celu wywłaszczenia;
7. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 17 lipca 1983 r. wydanej na mocy ustawy z dnia 14 lipca 1964 r. o gospodarce terenami w miastach, uznając ją za zgodną z prawem jako podstawę do przekazania nieruchomości przez magistrat w użytkowanie przedsiębiorstwu "[...]" i przekształcenia jej w pracownicze ogródki działkowe pomijając zasadniczą okoliczność, iż owe działanie stanowi obejście prawa i pogwałcenie praw własności pierwotnych właścicieli działek wywłaszczonych, dyskwalifikując ich wbrew ustawowej gwarancji możliwości odzyskania nieruchomości, jeżeli cel jej wywłaszczenia ulegnie zmianie;
8. art. 77 Konstytucji RP, art. 417 K.c. i n. w związku z art. 136 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 361 K.c. i pozostawienie wadliwego wyroku w obiegu prawnym, pominięcie powstania po stronie skarżącej znacznej rzeczywistej szkody (damnum emergens) w wyniku zaniechania przez magistrat miasta T. zaoferowania zwrotu działki wbrew ustawowej gwarancji.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. w K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy nieruchomość położona w T., obręb [...], stanowiąca własność Gminy Miasta T., oznaczona jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0906 ha i nr [...] o powierzchni 0,0170 ha, została wykorzystana zgodnie z celem, dla którego została ona wywłaszczona, a w konsekwencji - czy zasadnie odmówiono skarżącej zwrotu tej nieruchomości. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.
W sprawie bezsporne jest, że pismem z dnia 7 sierpnia 1979 r. do skarżącej została skierowana oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z jej treścią Zarząd Gospodarki Trenami w T. zawiadomił, że na mocy decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Urząd Miejski Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska nieruchomość składająca się z działki nr [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], została przeznaczona na cele budowy "poszerzenie [...]". W wyniku przyjęcia tej oferty przez skarżącą doszło do sprzedaży nieruchomości, co nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 listopada 1979 r. Nabycia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w T. z dnia 26 października 1978 r., znak: GT 11/8331/285/78, zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego znak: GT/8331/52/77 z dnia 21 września 1977 r. dotyczący zagospodarowania osiedla " [...]" w T. Na podstawie załączonych do akt sprawy kopii operatów geodezyjnych ustalono, że w wyniku scaleń i późniejszych podziałów działka nr [...] obręb [...] stanowi obecnie działki nr [...] i [...] oraz część działek nr [...] i [...] obrębu [...].
Z odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych nr: [...] wynika, że działki nr [...] i [...] obręb [...] miasta T. stanowią własność Gminy Miasta T. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w Wydziale Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 6 sierpnia 2008 r. skarżąca określiła żądanie zwrotu działek nr [...] i [...] oraz część działek nr [...] i [...] obręb [...]. W dniu 27 sierpnia 2008 r. podczas rozprawy przeprowadzonej na gruncie w miejscu położenia nieruchomości stwierdzono, iż działki nr [...], [...] obręb [...] oraz część działki nr [...] obręb [...] od strony północnej znajdują się w ogrodzeniu Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[....]", a pozostała część działki nr [...] obręb [...] stanowi pozostałości po boisku sportowym. Skarżąca w dniu 25 stycznia 2010 r. złożyła pismo, w którym zrezygnowała ze zwrotu działki nr [...] obręb [...]. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji ustalił, że działki nr [...], nr [...] i [...] powstały z podziału dawnej działki nr [...] obręb [...] m. T., na podstawie dołączonych do akt sprawy kopii operatów geodezyjnych.
Przedmiotem postępowania administracyjnego są działki nr [...] o powierzchni 0,0906 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,0170 ha obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T., gdyż Starosta [...] w punkcie 6 decyzji z dnia 30 grudnia 2010 r. odmówił zwrotu działki nr [...] obręb nr [...] i decyzja ta w tym zakresie uzyskała przymiot ostateczności, gdyż wniesione od niej odwołanie przez P. obejmowało punkty od 1 do 5, dotyczące zwrotu między innymi działki nr [...] oraz nr [...].
W toku postępowania weryfikacyjnego uruchomionego na skutek odwołania P. od wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. Wojewoda zakwestionował status odwołującego się jako strony tego postępowania. Poglądu Wojewody w tym zakresie nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając rozstrzygnięcie organu odwoławczego wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. Stanowisko Sądu I instancji zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1910/12, oddalił skargę kasacyjną Wojewody. Następnie Wojewoda decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. w zaskarżonej części.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...], decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: GGK.AK.7221-32/2/08, orzekł między innymi o zwrocie nieruchomości położonej w T. w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0906 ha i [...] o pow. 0,0170 ha na rzecz skarżącej Z.C. oraz o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "[...]" poprzez zawarcie z P. stosownej umowy przyznającej [...] tytuł prawny do nieruchomości odpowiadającej części nieruchomości zwracanej w miejscu odpowiednim dla potrzeb i funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "[...]" oraz do założenia i wybudowania na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "[...]" infrastruktury potrzebnej do funkcjonowania ROD w czasie wskazanym przez ROD, w pkt. 6 o zobowiązaniu Gminy Miasta T. do wypłaty odszkodowania na rzecz P. oraz działkowców za stanowiące ich własność składniki majątkowe oraz roślinne, znajdujące się na ogrodach działkowych położonych na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...], m. T., a także za prawa do działki w ROD na rzecz wskazanych osób oraz P. w K.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. w K. oraz Gmina Miasta T. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2019 r. i - orzekając co do istoty sprawy - odmówił zwrotu nieruchomości. Stanowisko Wojewody w tym zakresie podzielił Sąd I instancji, który opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego.
Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie powtórzenie zarzutów i argumentacji prezentowanej przez skarżącą zarówno w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Małopolskim, jak i w skardze do Sądu I instancji. Jednocześnie stanowią one polemikę z ustaleniami oraz oceną stanu faktycznego dokonanymi przez Wojewodę oraz zaakceptowanymi przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście osiągnięcia celu wywłaszczenia. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób kompletny i rzetelny w granicach materialnych sprawy wyznaczonych przepisami art. 136-137 u.g.n., co znalazło odzwierciedlenie w wielowątkowych uzasadnieniach zarówno decyzji, jak i wyroku, sporządzonych z pełnym poszanowaniem reguł wyznaczonych treścią art. 107 § 3 K.p.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.
Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone zagospodarowane jako park [...][ (park [...]) oraz pracownicze ogródki działkowe, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego. Okoliczność, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] oraz część działki nr [...] od strony północnej znajduje się w ogrodzeniu Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", a pozostała część działki nr [...] stanowi pozostałości po boisku sportowym świadczy, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...]" w T. Dodatkowo należy wskazać, że niespełna trzy tygodnie po zawarciu umowy to jest w dniu [...] 1979 r. został zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T., w którym określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili zawierania tej umowy, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W konsekwencji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – cel określony w umowie zawartej w dniu 5 listopada 1979 r. jako "zagospodarowanie osiedla [...] w T." nie przeczy celowi wskazanemu w ofercie zawarcia tej umowy z dnia 7 sierpnia 1979 r. jako "poszerzenie [...]". Nieruchomość skarżącej była wykorzystywana początkowo jako teren zieleni, na którym urządzono boisko sportowe, stanowiące element infrastruktury sportowej rozbudowywanego parku. Następnie część tej nieruchomości została przekazana na potrzeby ogrodu działkowego.
Godzi się w tym miejscu powtórzyć za Sądem I instancji, że na podstawie art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117 ze zm.), pracownicze ogrody działkowe miały być tworzone na każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Z przepisu art. 1 tej ustawy wynikało, że pracowniczy ogród działkowy stanowił obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu - pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji, a zatem taki sposób wykorzystania nieruchomości wpisywał się w ogólnie określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Celem tym było bowiem zagospodarowanie osiedla mieszkaniowego, a zatem między innymi utworzenie pracowniczych ogródków działkowych na części przedmiotowej nieruchomości ten cel uzasadniało. Zgodnie z art. 1 ust. 4 przywołanej ustawy, pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Nieruchomość skarżącej miała stanowić tereny zielone, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego. Taki sposób zagospodarowania - jako tereny oddzielające duże zakłady przemysłowe od osiedla mieszkaniowego - został zachowany i co istotne był przewidywany już w dacie wywłaszczenia. Określenie na cel "zagospodarowania osiedla "[...]" w T." nie oznacza bowiem, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne.
Z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. z dnia [...] 1979 r. wynika, że tereny, na których znajdowała się między innymi nieruchomość skarżącej miały charakter izolacyjny i ochronny między terenami przemysłowymi a terenami przeznaczonymi do zamieszkania. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87 ze zm.), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady mogła być ustanowiona strefa ochronna. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66), zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Stosownie natomiast do § 3 ust. 2 rozporządzenia, na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w obszarze, który miał stanowić tereny zieleni, będące izolacją między strefą przemysłową a mieszkaniową. Dlatego słusznie Sąd I instancji przyjął – odwołując się do standardów prawnych obowiązujących w chwili zawierania umowy określającej cel wywłaszczenia – że z przepisów dotyczących stref ochronnych wynika, że ich zagospodarowanie polegało na utrzymywaniu roślinności, zadrzewień i zakrzewień, co nie wykluczało ani parków, jak i również ogrodów działkowych.
Niezasadny jest zarzut, że Sąd I instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjął, iż celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja budowy terenów zielonych w postaci ogródków działkowych. Sąd I instancji wyraźnie wskazuje na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "Odnosząc się do celu jaki została wywłaszczona nieruchomość skarżącej, to należy wskazać, że wbrew treści skargi nie było nim "urządzenie ogrodów działkowych", lecz - jak wynika z określenia w umowie sprzedaży - na "zagospodarowanie osiedla "[...]" w T.".".
W zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono również zaniechanie analizy stanu faktycznego tożsamego do działki sąsiedniej objętej decyzją o zwrocie wskutek braku realizacji celu wywłaszczenia, co zostało potwierdzone na mocy wyroku WSA (sygn. akt II SA/Kr 660/17), a następnie utrzymane wskutek oddalenia skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. przez NSA (sygn. akt I OSK 667/18), której przedmiotem była działka wydzielona z parceli, objętej pierwotną decyzją wywłaszczeniową. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa, w której zapadły wskazane wyżej wyroki dotyczyła zwrotu działki o numerze [...]. Działka ta położona jest nie tylko w innym miejscu niż działki skarżącej, ale także nie zostały na niej urządzone ogródki działkowe i nie znajduje się na niej infrastruktura należąca do P. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. , sygn. akt II SA/Kr 660/17, podniesione zostały inne zarzuty niż w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że na skutek wydania zaskarżonego wyroku doszło do nieuwzględnienia słusznego interesu strony, co skutkowało poniesieniem znacznego uszczerbku na jej mieniu oraz naruszeniem prawa własności i uniemożliwieniem potencjalnego czerpania pożytków z niej płynących (lucrum cesans). Należy wskazać, że w granicach materialnych sprawy administracyjnej zwrotu lub odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozpoznawanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez kontrolę legalności działania Wojewody Małopolskiego, wydającego w tej sprawie decyzję, nie mieści się kwestia ewentualnego uszczerbku na mieniu skarżącej z uwagi na naruszenie prawa własności nieruchomości i brak możliwości czerpania z niej pożytków. Jest to materia należąca do zakresu sprawy cywilnej w ujęciu materialnym w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.". Tego rodzaju kwestia potencjalnie ujęta w formę roszczenia cywilnoprawnego należy do kognicji sądu powszechnego. Ani organy administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może rozpoznać sprawy cywilnej o ile należy ona do właściwości sądów powszechnych (art. 2 § 1 K.p.c.). Dlatego sprawa administracyjna nie mogła być rozpoznana w zakresie opisanym w analizowanym zarzucie kasacyjnym. Sąd administracyjny – w zakresie swojej kompetencji szczególnej określonej w art. 184 Konstytucji RP - wypowiedział się jedynie o zgodności z prawem decyzji Wojewody Małopolskiego, który odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na brak spełnienia przesłanek ustawowych do takiego zwrotu.
Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie - w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu.
Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej nie miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Generalnie we wszystkich zarzutach nalężących do grupy naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie nie konkretyzuje na czym polega błędna wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji oraz nie wyjaśnia prawidłowej – jej zdaniem - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Zarzucając natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie nie eksponuje przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej oceny zastosowania przez organ administracji tych przepisów w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, lecz w istocie kwestionuje poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego (w szczególności w punktach od 1 do 4 tej części skargi kasacyjnej).
Niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako rozporządzenia z dnia 3 marca 1976 r.) w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (chociaż w skardze kasacyjnej nie wskazano tytułu tego aktu prawnego). Powołany przepis rozporządzenia jest podzielony na jednostki redakcyjne (ustępy). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak w zarzucie konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Zarzuca natomiast, że błędnie uznano, iż nieruchomości skarżącej zostały zagospodarowane jako teren zielony oddzielający "osiedle [...]" od terenu przedsiębiorstwa produkcyjnego "[...]", "co stoi w kontrapozycji do stanu faktycznego bowiem okoliczności te przytoczone zostały w oderwaniu od realiów sprawy i nie przeprowadzono wizji terenowej celem oceny aktualnego stanu nieruchomości i faktycznego jej przeznaczenia". Abstrahując od tego, że – jak wyżej wyjaśniono – treść zarzutu stanowi polemikę z ustaleniami stanu faktycznego, to skarżąca kasacyjnie nie wskazuje czy przedmiotem jej zastrzeżeń jest nieprzeprowadzenie wizji w okresie po zawarciu umowy, czy też przed wydaniem opisanej na wstępie decyzji Wojewody Małopolskiego. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia był stosowany w sprawie do wyjaśnienia na czym mogło polegać zagospodarowanie terenu strefy ochronnej obszarów, na których ówczesne akty planistyczne (tzn. obowiązujące w okresie zawierania umowy w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości) przewidywały przemysł jako podstawową funkcję realizowaną na danym terenie. Zastosowanie przywołanego przepisu tego rozporządzenia było zatem miarodajne dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w okresie, gdy była zawierana umowa.
Zarzut naruszenia planu zagospodarowania Miasta T. z dnia [...] 1979 r. zaakceptowanego Uchwałą [...] nie poddaje się weryfikacji, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej jednostki redakcyjnej tego aktu normatywnego, która jego zdaniem została naruszona.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 17 lipca 1983 r. wydanej na mocy ustawy z dnia 14 lipca 1964 r. o gospodarce terenami w miastach. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym indywidualnym, stanowiącym prawną formę załatwienia sprawy indywidualnej poprzez władczą konkretyzację normy prawa materialnego lub/i procesowego przez organ administracji publicznej. Decyzja administracyjna nie stanowi źródła prawa, zatem nie można budować zarzutu naruszenia prawa (w tym przypadku prawa materialnego) na "naruszeniu decyzji". Ponadto decyzja ta nie była przedmiotem weryfikacji administracyjnej i sądowoadministracyjnej i jako ostateczny akt administracyjny, wydany w odrębnej sprawie administracyjnej od sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, była elementem stanu faktycznego, który organ orzekający w sprawie oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musiał uwzględnić stosownie do wymogów art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.
Nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że poprzez wydanie zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 77 Konstytucji RP, art. 417 K.c. i n. w związku z art. 136 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 361 K.c., bowiem pominięto powstanie po stronie skarżącej znacznej rzeczywistej szkody (damnum emergens) w wyniku zaniechania przez magistrat miasta T. zaoferowania zwrotu działki wbrew ustawowej gwarancji. Odnosząc się do tego zarzutu należy powtórzyć argumentację przedstawioną wyżej w odniesieniu do 4 zarzutu skargi kasacyjnej z grupy zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wskazana materia należy bowiem do zakresu sprawy cywilnej w ujęciu materialnym w rozumieniu art. 1 K.p.c. Ani organy administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może rozpoznać sprawy cywilnej o ile należy ona do właściwości sądów powszechnych (art. 2 § 1 K.p.c.). Dlatego sprawa administracyjna nie mogła być rozpoznana w zakresie opisanym w analizowanym zarzucie kasacyjnym
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.